愛華網(wǎng)法國(guó)的城鎮(zhèn)化 由于城市基礎(chǔ)設(shè)施的公益性特點(diǎn)，法國(guó)政府在城市建設(shè)投融資和項(xiàng)目管理中居于主導(dǎo)地位?，F(xiàn)階段城市建設(shè)融資有以下特點(diǎn): 政府是建設(shè)項(xiàng)目的投資主體。一類是非經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目，如城市道路、地鐵等，這類項(xiàng)目完全由政府財(cái)政預(yù)算投入，如果財(cái)政資金不足，則由政府向銀行貸款；另一類經(jīng)營(yíng)性的或可收費(fèi)的項(xiàng)目，政府允許企業(yè)進(jìn)入，鼓勵(lì)企業(yè)通過市場(chǎng)融資來建設(shè)項(xiàng)目，并提供一定比例的注冊(cè)資本金。 各級(jí)政府在項(xiàng)目的投資中有明確的責(zé)任與分工。對(duì)于影響重大的項(xiàng)目，主要由中央政府投資。對(duì)于一般性的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，中央政府投資也占有很大比重，各級(jí)地方政府和企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的投資責(zé)任。 政府掌握特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予權(quán)。對(duì)于自然壟斷行業(yè)，如自來水供應(yīng)、燃?xì)夤?yīng)、污水處理等，在政府決定建設(shè)某一項(xiàng)目后，通過該行業(yè)若干企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，政府選擇一家優(yōu)勢(shì)企業(yè)，特許其進(jìn)入該項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)。政府與企業(yè)簽訂協(xié)議，保證政府確定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。法國(guó)從事城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)的主要是一些具有一定壟斷地位的全國(guó)公司，如城市交通、煤氣、電力公司都是全國(guó)性的，參與各個(gè)城市的公交、供氣、供電的經(jīng)營(yíng)管理。 采取多種方式籌集建設(shè)資金。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，廣泛采取銀行貸款、BOT、融資租賃等國(guó)際通行方式籌集資金。 法國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源廣泛，主要有市鎮(zhèn)稅收、經(jīng)營(yíng)開發(fā)與分?jǐn)偠?、城鄉(xiāng)規(guī)劃稅和開發(fā)稅、國(guó)家撥款、銀行貸款、企業(yè)投資、發(fā)行機(jī)構(gòu)投資、發(fā)行長(zhǎng)期債券以及保險(xiǎn)公司老年保險(xiǎn)等基金投資。 法國(guó)城市建設(shè)中的公用事業(yè)融資實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度的歷史十分悠久，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，在世界范圍內(nèi)得到推廣應(yīng)用，被世界銀行稱為“一種真正的法國(guó)模式”，對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化具有借鑒意義。 歐洲歷史上就是城邦制國(guó)家，早在古希臘和古羅馬時(shí)代，在那個(gè)時(shí)代，城市公用事業(yè)委托經(jīng)營(yíng)就已經(jīng)有了雛形。在17世紀(jì)，法國(guó)人成功地應(yīng)用委托經(jīng)營(yíng)方式，由私人企業(yè)建造軍艦和港口等基礎(chǔ)設(shè)施，迅速地發(fā)展了自己的海軍；在18世紀(jì)，這種方式被用來修建運(yùn)河和橋梁；在19世紀(jì)，這種方式被用來開發(fā)經(jīng)營(yíng)鐵路、供水、照明、交通等城市公用設(shè)施；到了現(xiàn)代，尤其是20世紀(jì)70年代以來，這種作法更是形成了一種模式和理論，并廣泛地應(yīng)用于高速公路、供電、通訊、有線電視、城市供暖、垃圾處理、污水處理、停車場(chǎng)等設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，有時(shí)也應(yīng)用于監(jiān)獄的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。 從內(nèi)容看，委托經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容各式各樣，從設(shè)計(jì)、施工到經(jīng)營(yíng)、管理，可以是某一公用事業(yè)的全部也可以是其中一部分。從發(fā)租者看，作為經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)租者的行政機(jī)構(gòu)也有很大的區(qū)別，法國(guó)的國(guó)家、省、市鎮(zhèn)及其下屬公共部門都可以作發(fā)租者，而且他們既可以單獨(dú)也可以聯(lián)合起來作發(fā)租者。從承租者看，可以是私營(yíng)的，也可以是國(guó)營(yíng)的，或者是公私合營(yíng)的。 中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府定位與制度創(chuàng)新 需要與發(fā)展目標(biāo)一致的根本性的制度創(chuàng)新 與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的一個(gè)最大不同，我國(guó)的城鎮(zhèn)化，是在相對(duì)固化的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下推進(jìn)的，存在生產(chǎn)要素限制流動(dòng)、勞動(dòng)力主體權(quán)利存在制度化差異等種種障礙。制度創(chuàng)新，應(yīng)隨著國(guó)家在不同時(shí)期城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和價(jià)值選擇加以調(diào)整，這必然涉及到對(duì)原有城鎮(zhèn)化制度與政策的創(chuàng)新與再調(diào)整。 要推進(jìn)城鎮(zhèn)化，就要推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，那么就要打破二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，因而戶籍制度和土地制度首先就要被突破。戶籍制度和土地制度的改革，不是簡(jiǎn)單的身份變革和生產(chǎn)資料屬性的變革，而是一個(gè)國(guó)家公民的基本權(quán)利和發(fā)展理念的問題——被制度化剝奪的可行能力和權(quán)利需要逐步回歸，特定歷史條件下的差異化發(fā)展路徑需要重入公平軌道。所以，落實(shí)到根本上，通過制度創(chuàng)新而服務(wù)于城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)的過程，就是落實(shí)“以人文本”、“公平正義”發(fā)展理念的過程，其突出的特征，就是通過制度化的賦權(quán)，讓公民享有平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)（包括土地）、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和福利權(quán)。而這也是培養(yǎng)具有可行能力的市場(chǎng)化主體，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素相對(duì)自由流動(dòng)的前提。 當(dāng)前的城鎮(zhèn)化，經(jīng)常被賦予推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的期望。要實(shí)現(xiàn)這些宏愿，我們不得不思考如下的邏輯：農(nóng)民只有獲得平等的權(quán)利，財(cái)產(chǎn)權(quán)、就業(yè)權(quán)、福利權(quán)，才能對(duì)未來形成穩(wěn)定的預(yù)期，才能轉(zhuǎn)變生活方式融入城鎮(zhèn)化生活，在城鎮(zhèn)化過程中獲得足夠的社會(huì)認(rèn)同和自我認(rèn)同，進(jìn)而才能進(jìn)而啟動(dòng)消費(fèi)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，這樣一來轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型才能成為城鎮(zhèn)化過程中的應(yīng)有之義。而其焦點(diǎn)在于土地制度的創(chuàng)新，在于讓農(nóng)民獲得土地的資產(chǎn)性收益，這一資產(chǎn)性收益在于土地在城鎮(zhèn)化過程中“紅利”的合理分配。 制度創(chuàng)新是一個(gè)根本性問題，其他的任何手段都是技術(shù)性的策略方法，其效果如何取決于這個(gè)問題解決的程度。 城鎮(zhèn)化的系統(tǒng)解決方案、政府定位和市場(chǎng)化原則 充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)要解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中容易出現(xiàn)的弊端，需要在既有投融資模式安排的基礎(chǔ)上，參考國(guó)際上行之有效的辦法，并充分考慮城市化進(jìn)程中的各個(gè)利益主體，尤其是政府定位問題。要綜合化的考慮在城市化進(jìn)程中的“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的利益的分配問題，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障、產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)引導(dǎo)（就業(yè)）乃至環(huán)境保護(hù)方面進(jìn)行集約化的綜合思考，也就是“四大紅利”（資金）的跨主體間（各個(gè)利益主體、兼顧公平和效率）分配和跨期分配（長(zhǎng)遠(yuǎn)、可持續(xù)）問題——因而其核心在于金融手段的綜合與創(chuàng)新（主要是金融機(jī)制、金融產(chǎn)品的創(chuàng)新和運(yùn)用）來實(shí)現(xiàn)對(duì)城市進(jìn)程的支持，要更多的以市場(chǎng)化手段，充分利用三個(gè)層面的金融手段：依賴于制度創(chuàng)新的多層次的資本市場(chǎng)（如產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)）、依賴于投融資機(jī)制創(chuàng)新的多種項(xiàng)目融資模式、依賴于金融工程原理的多種金融工具創(chuàng)新。 城鎮(zhèn)化是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到產(chǎn)業(yè)資本（包括加工制造產(chǎn)業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)物流業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等）、金融資本（包括銀行、證券、保險(xiǎn)、信托、投資基金等）、政府部門（包括村級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)和市級(jí)政府）、市場(chǎng)（資本市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)、土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)、消費(fèi)市場(chǎng)等）、農(nóng)民等不同的主體之間的合作、博弈和協(xié)調(diào)，本身是非常復(fù)雜的。在這些主體當(dāng)中，農(nóng)民是一個(gè)核心的主體，也是一個(gè)最難得到正確處理的主體。農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中，如何安置好農(nóng)民，如何保護(hù)和提升農(nóng)民的福利，如何保證農(nóng)民的就業(yè)和收入，是政府必須考慮的頭等問題，其他金融安排、市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)、產(chǎn)業(yè)鏈設(shè)計(jì)等，都必須圍繞農(nóng)民的解決來進(jìn)行。 城鎮(zhèn)化過程中，政府必將發(fā)揮的重要的主導(dǎo)作用，這也是中國(guó)模式城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)之一。政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式，優(yōu)點(diǎn)在于能夠有效整合各種資源、迅速推動(dòng)產(chǎn)業(yè)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、有效保障弱勢(shì)群體的利益等，但是對(duì)于政府主導(dǎo)的弊端，也要有充分的認(rèn)識(shí)，有兩點(diǎn)需要特別注意： 第一是政府自身的定位問題。城鎮(zhèn)化的過程中，政府如何有效地整合各種資源、如何充分運(yùn)用市場(chǎng)的力量、運(yùn)用適當(dāng)?shù)慕鹑诠ぞ邅慝@得資本支持，從而滿足城市化過程中的資本需求，并提升京郊農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)層級(jí)，是政府必須考慮的大問題。在此過程中，政府的自身定位非常重要。政府在城鎮(zhèn)化過程中要保持強(qiáng)有力的支持，但是介入的方式、介入的時(shí)機(jī)和退出的機(jī)制要有所考慮。如果解決不好政府的定位和退出機(jī)制問題，則會(huì)給后續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展制造很多障礙，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 政府的角色和功能應(yīng)該定位于為農(nóng)村城鎮(zhèn)化提供必要的財(cái)政支持、在產(chǎn)業(yè)資本-金融資本-農(nóng)民-各級(jí)政府之間起到協(xié)調(diào)和溝通作用、為產(chǎn)業(yè)資本和金融資本的整合提供必要的政策扶持、設(shè)計(jì)系統(tǒng)的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制和產(chǎn)業(yè)鏈、設(shè)計(jì)并推動(dòng)農(nóng)地征用和補(bǔ)償方案并對(duì)農(nóng)民進(jìn)行有效搬遷、確保農(nóng)民的福利在城鎮(zhèn)化過程中不受到持續(xù)的明顯的損害等等。
第二，市場(chǎng)化原則。政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中必須注重運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置作用，用市場(chǎng)的杠桿來撬動(dòng)各種資源、動(dòng)員各種力量，而不要簡(jiǎn)單地使用行政權(quán)力，否則就會(huì)損害產(chǎn)業(yè)資本、金融資本和農(nóng)民的利益。這樣做的目的，一是確保城鎮(zhèn)化方案的合理性和可持續(xù)性，使市場(chǎng)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，保證城鎮(zhèn)化的效率和效果；二是保證政府在城鎮(zhèn)化過程中的適當(dāng)介入度，不把各種矛盾集中政府身上，讓各個(gè)市場(chǎng)主體之間達(dá)成彼此承認(rèn)的合約，這樣一旦發(fā)生問題，政府就處于一個(gè)中立的、比較主動(dòng)的地位上，用法律的形式來界定合約雙方的權(quán)利義務(wù)，而不是把自己置于矛盾的中心，這對(duì)于社會(huì)和諧和正確處理社會(huì)矛盾是非常有利的。 城鎮(zhèn)化進(jìn)程的金融創(chuàng)新 金融支撐體系需要根據(jù)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不同階段及其需要量身定做，因地制宜。城鎮(zhèn)化進(jìn)程大體可以分為三個(gè)時(shí)期：第一個(gè)時(shí)期是土地征用、失地農(nóng)民補(bǔ)償和社會(huì)保障體系建設(shè)時(shí)期；第二個(gè)時(shí)期是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)期；第三個(gè)時(shí)期是產(chǎn)業(yè)鏈設(shè)計(jì)和發(fā)展時(shí)期。在這三個(gè)時(shí)期中，其面臨的任務(wù)和政府政策重點(diǎn)是不同的，解決的方式和使用的金融工具也是不同的。 在第一個(gè)時(shí)期，其政策核心在于提升土地征用的效率，使土地的交易可以以市場(chǎng)機(jī)制來進(jìn)行，并在土地征用的過程中維護(hù)和保障農(nóng)民的利益，設(shè)計(jì)相應(yīng)的農(nóng)民社會(huì)保障體系，使農(nóng)民在這個(gè)過程中利益不受損。土地的征用涉及到補(bǔ)償款的規(guī)模設(shè)計(jì)及政府和農(nóng)民之間的協(xié)調(diào)，也涉及到土地征用后土地的交易機(jī)制如如何安排。在土地征用和交易過程中，寧夏等地正在嘗試的土地銀行模式、重慶正在實(shí)踐的地票交易方式等都可以總結(jié)研究，探索可以借鑒和推廣的經(jīng)驗(yàn)，并鼓勵(lì)地方創(chuàng)新。在農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)中，農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等都要同步進(jìn)行，其保險(xiǎn)費(fèi)的籌集可以協(xié)調(diào)各級(jí)政府（包括村級(jí)集體組織）和農(nóng)民等來進(jìn)行。 在第二個(gè)時(shí)期，當(dāng)土地征用基本完成之后，政府面臨的問題是大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括道路、電力、通訊、排水、公共設(shè)施等?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)一方面必須動(dòng)用各級(jí)政府財(cái)政，但是另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要提高效率，可以運(yùn)用合適的金融工具來實(shí)施。BOT模式是一種有效的模式，政府可以對(duì)企業(yè)進(jìn)行招標(biāo)，運(yùn)用該模式進(jìn)行建設(shè)，通過運(yùn)營(yíng)來彌補(bǔ)企業(yè)的成本并使其獲得收益，再轉(zhuǎn)讓給政府作為公共產(chǎn)品，這些適合于城市周邊的高速公路建設(shè)、電力和自來水等公共設(shè)施建設(shè)等帶有穩(wěn)定現(xiàn)金流的基礎(chǔ)行業(yè)。對(duì)于大部分市政公共設(shè)施而言，可以采用資產(chǎn)證券化模式，向社會(huì)公眾發(fā)行債券，籌集社會(huì)資本，并用未來的收益來向投資者返還投資收益。 第三個(gè)時(shí)期的核心政策要點(diǎn)在于根據(jù)各個(gè)地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，設(shè)計(jì)合理的產(chǎn)業(yè)鏈，使城鎮(zhèn)化之后的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式能夠有持續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)力，可以保障農(nóng)民的就業(yè)，并可以吸引更多的社會(huì)投資。要利用城鎮(zhèn)化的機(jī)遇，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。為此有必要通過信托投資基金、股權(quán)投資基金、建立股份合作制企業(yè)、建立大型的農(nóng)民合作組織、建立新型金融機(jī)構(gòu)等措施，把農(nóng)民資金和社會(huì)資金整合起來，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，使城鎮(zhèn)化之后的區(qū)域經(jīng)濟(jì)有大的發(fā)展后勁。城鎮(zhèn)化不是目的，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、吸納就業(yè)、提升產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，提高人民的生活水平和福利水平，才是最終目標(biāo)。
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