愛華網(wǎng)文·王曙光 王東賓 慈鋒 城鎮(zhèn)化的迷思：定位、內(nèi)涵與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的改善 就國際經(jīng)驗和中國當(dāng)前所處的發(fā)展階段而言，城鎮(zhèn)化仍將是中國未來20年驅(qū)動經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的主要引擎。城鎮(zhèn)化進(jìn)程將深刻改變中國的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，也必將是未來中國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要內(nèi)容。但真正的城鎮(zhèn)化，并不僅僅是GDP的增長、城市的簡單擴(kuò)張或是城市人口的簡單膨脹（農(nóng)轉(zhuǎn)非），而是要著眼于城市功能的多元化挖掘與城市的均衡、可持續(xù)化發(fā)展，是經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、文化的協(xié)調(diào)發(fā)展過程。新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)定位應(yīng)有更高的要求，在發(fā)展哲學(xué)上，應(yīng)堅持和諧發(fā)展、以人為本的發(fā)展取向，要實現(xiàn)城市、自然和人的和諧發(fā)展，城市和城郊農(nóng)村的和諧發(fā)展，要體現(xiàn)綠色、低碳、可循環(huán)、可持續(xù)的城市發(fā)展模式，同時要在文化上體現(xiàn)東方文化特色，使新興城市具有中國特色和地方特色，改變“千城一面”的現(xiàn)狀。 從城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和外延上來看，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)至少涵蓋三層次內(nèi)容，就是人口城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化和社會城鎮(zhèn)化。首先是人口城鎮(zhèn)化，主要是基于城市人口的增加，農(nóng)民真正轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪^程；第二是經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化，是人口城市化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在于農(nóng)業(yè)剩余和城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)（現(xiàn)代工業(yè)、服務(wù)業(yè)）的發(fā)展擴(kuò)大及其對農(nóng)業(yè)剩余勞動力的吸引力；第三是社會城鎮(zhèn)化，主要顯現(xiàn)在城市規(guī)模和外觀、生產(chǎn)方式、生活水平、社會組織關(guān)系等方面的全面轉(zhuǎn)變。如果城鎮(zhèn)化并不能帶來福利的改進(jìn)，包括生活環(huán)境（基礎(chǔ)設(shè)施、自然環(huán)境）的改善、生活水平（就業(yè)、消費、社保等）的提高、更好的醫(yī)療教育保障等等，那就失去了城鎮(zhèn)化的本質(zhì)意義。 當(dāng)前，我國的城鎮(zhèn)化，過多的注重“人口城鎮(zhèn)化”，注重“經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化”中的經(jīng)濟(jì)增長，在“社會城鎮(zhèn)化”方面仍有很大不足，因而讓城市化的社會成本不斷增加。世界城市發(fā)展的歷史經(jīng)驗表明，不論是倫敦還是東京、巴黎，在城市發(fā)展過程中必須處理好核心城市區(qū)、城市郊區(qū)和城市周邊農(nóng)業(yè)區(qū)的關(guān)系，要注重城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。以日本為例：東京在建設(shè)世界城市過程中，周邊鄉(xiāng)村原有的風(fēng)貌、機(jī)能和生態(tài)環(huán)境發(fā)生了巨變，原來東京周邊鄉(xiāng)村普遍注重經(jīng)濟(jì)利益和單純的產(chǎn)值增長，但是20世紀(jì)90年來以來，逐步注重鄉(xiāng)村的重新振興和鄉(xiāng)村機(jī)能的均衡化，即重視鄉(xiāng)村的生態(tài)機(jī)能、環(huán)保機(jī)能、綠地機(jī)能；文化傳統(tǒng)延續(xù)機(jī)能、鄉(xiāng)村社會生活和社會組織的復(fù)興、促進(jìn)市民與村民的交流機(jī)制以建設(shè)城鄉(xiāng)共存的鄉(xiāng)村社會。東京建設(shè)世界城市過程中的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局及其經(jīng)驗值得我們借鑒。 中國的地區(qū)與城鄉(xiāng)發(fā)展極不均衡，城市核心區(qū)的人口膨脹財富積聚與城市周邊農(nóng)村的貧困化形成鮮明對比，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)極端突出，這對中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程形成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不僅僅是一個農(nóng)村轉(zhuǎn)型的問題，更是一個區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展與融合的問題，具體而言，就是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。 中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社會沖突與問題 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)形態(tài)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、文化形態(tài)都會發(fā)生深刻的變化，與此同時，其社會矛盾和經(jīng)濟(jì)矛盾會更加突出。如果這些社會矛盾和經(jīng)濟(jì)矛盾得不到妥善的解決，則會出現(xiàn)更大的社會問題和經(jīng)濟(jì)問題，隱含著很多社會沖突風(fēng)險，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，拉美地區(qū)的城鎮(zhèn)化就是典型的例子。 對中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程而言，面臨的問題主要有以下幾個方面： 第一，失地農(nóng)民的保障機(jī)制不完善，造成對失地農(nóng)民的可行能力的制度化剝奪，社會沖突的風(fēng)險加大，主要體現(xiàn)在：（1）補償機(jī)制不完善：土地紅利的利益分配仍欠公允；缺乏可持續(xù)的補償機(jī)制。（2）就業(yè)保障不足：失地農(nóng)民的城市化的創(chuàng)業(yè)、就業(yè)能力不足，短期培訓(xùn)無法邁過人力資本投入長期性的門檻。農(nóng)民沒有就業(yè)，就成為潛在的非意愿失業(yè)人口，其社會經(jīng)濟(jì)地位必然下降，長期而言會引發(fā)大量嚴(yán)重的社會問題，甚至?xí)?dǎo)致失地農(nóng)民的再度貧困化，早就新的城市貧困階層。墨西哥和一些拉美國家在高度城市化過程中，正是沒有解決好農(nóng)村城市化之后的社會就業(yè)問題，而使得城市貧民大增，城市貧民窟現(xiàn)象嚴(yán)重。（3）社會保障不健全：對農(nóng)民的醫(yī)療、教育、社會保障方面的機(jī)制設(shè)計還不健全。在征地和城鎮(zhèn)化過程中，必須將失地農(nóng)民的社會保障和社會福利問題解決好，以使農(nóng)民沒有后顧之憂。失地農(nóng)民的社會保障（包括養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保障）等，也是一個金融產(chǎn)品的設(shè)計和創(chuàng)新問題。 第二，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資機(jī)制存在問題，過分依賴土地財政，風(fēng)險加大，影響政府投融資平臺（城投公司及城市資產(chǎn)經(jīng)營公司）的建設(shè)，導(dǎo)致政府的“角色”、“財政能力”都將會出現(xiàn)問題。 第三，征地補償款得不到有效利用引發(fā)的社會問題。城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民獲得比較可觀的補償款，這些補償款如果不能得到很好的利用，就會不但不能給農(nóng)民帶來收益和穩(wěn)定的生活保障，而且會引發(fā)大量社會問題，甚至?xí)l(fā)社會危機(jī)和家庭危機(jī)。如何使巨額補償款得到最有效的運用，如何使農(nóng)民通過補償款的有效利用而獲得穩(wěn)定的收益，是一個涉及社會穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的大問題。 第四，城鎮(zhèn)化過程中的產(chǎn)業(yè)鏈選擇與設(shè)計、經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型問題。城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，既要保持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，又要促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)形態(tài)進(jìn)行成功的轉(zhuǎn)型，是一個必須解決的大問題。產(chǎn)業(yè)鏈的設(shè)計、構(gòu)建和資源整合，必須充分考慮到各個地區(qū)不同的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢和人力優(yōu)勢，使該地區(qū)的產(chǎn)業(yè)在未來的市場中能夠具備競爭能力，并增加當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)，使失地農(nóng)民可以得到很好的就業(yè)機(jī)會，同時通過產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，帶動農(nóng)民創(chuàng)業(yè)。 他山之石：其他國家和地區(qū)的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗 日本的城鎮(zhèn)化 自20世紀(jì)60年代初開始, 日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速增長時期至70年代初實現(xiàn)工業(yè)現(xiàn)代化。日本在實行工業(yè)化的過程中采取工業(yè)化和農(nóng)村城市化同步推進(jìn)的策略在亞洲率先實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村城市化。日本在農(nóng)村城市化的過程中采取了以下一些重要舉措。 增大投資，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。基礎(chǔ)設(shè)施的完善與否在很大程度上制約著農(nóng)村城市化的進(jìn)程。20世紀(jì)60年代以后日本政府針對農(nóng)村出現(xiàn)的“過疏化”現(xiàn)象加大資金的投入加速農(nóng)村的發(fā)展。其特點有投資增速快規(guī)模大。投資重點突出, 結(jié)構(gòu)合理。突出政府的主導(dǎo)作用又注重投資主體的多元化。在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，日本政府主要采取以下扶持性措施：提供財政和政策性金融擔(dān)保，以降低非國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的風(fēng)險；開拓特殊債券市場；實行長期金融債，開拓居民儲蓄用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的渠道；以筑巢引鳳式和聯(lián)合投資式進(jìn)行直接投資引導(dǎo)。PFI (Private Finance Initiative) 是20 世紀(jì)90年代初誕生于英國的一種項目融資模式，它采取促進(jìn)私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品和服務(wù)的全新方式,在一定程度上克服了傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的高投入、低效率和資源高消耗等弊端。日本引進(jìn)PFI后對其大力推廣，還在1999年以《PFI推進(jìn)法》的形式保障它的推廣和實施。在不到10年的時間里,日本的PFI事業(yè)迅速擴(kuò)張,取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益,成為日本基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要力量。 實行產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展農(nóng)村工業(yè)。農(nóng)村城市化需要工業(yè)的支撐。日本十分重視農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展基本實現(xiàn)了農(nóng)村工業(yè)化。農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展具體可分為兩種模式：一是發(fā)展、壯大農(nóng)村副業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)具制造等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)；二是通過招商引資的辦法，創(chuàng)辦新的農(nóng)村工業(yè)。 推行廣域行政實行町村合并。在日本，市町村是最基層的行政區(qū)。市是城市化地區(qū)，町和村都是農(nóng)村的基層行政區(qū)，町和村之間沒有明顯的差別，但町含有“城下町”的意思，它的規(guī)模一般要大于村，在形態(tài)上更接近于集鎮(zhèn)。戰(zhàn)后為推進(jìn)農(nóng)村城市化進(jìn)程日本政府在指導(dǎo)思想上傾向于廣域行政即行政區(qū)范圍要大。為此日本于年出臺了《町村合并法》, 町周圍的村進(jìn)町。進(jìn)一步以一個城鎮(zhèn)為中心, 周圍一個村十幾個自然村在合并后成立市，并在城市化過程中成為真正的市。隨著町村合并的進(jìn)程加快，市的數(shù)量迅速上升而町村數(shù)量急劇減少。
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