愛華網(wǎng)三、組織職能和部門化 古立克的管理理論，被人們引用最廣泛的，就是他的七職能說和分部化原則。而七職能和分部化，又是建立在組織分工基礎(chǔ)上的。? 組織分工 古立克認為，分工是組織的基礎(chǔ)，也是組織的原因。關(guān)于分工的基本原理，古立克的論文沒有超越亞當·斯密在《國富論》中的論證。與斯密不同并有所發(fā)展的是，古立克對分工的限制作了進一步展開論證。他認為，分工要受到三個限制。一是與工作時間、工作量相關(guān)的限制。假如分工僅僅考慮技術(shù)因素而不考慮時間因素，就有可能出現(xiàn)不得不在一定的工作時間內(nèi)從事兩項工作，這勢必會沖減分工的效用。二是與工作技術(shù)、習(xí)慣相關(guān)的限制。例如，在一個教堂內(nèi)，把打掃教堂衛(wèi)生和承辦喪事這兩件看起來性質(zhì)不同的工作硬性分開是不恰當?shù)模驗榘凑樟?xí)慣，教堂司事同時承辦喪事。三是身體的限制，分工不能超出身體的范圍而變成器官的分工。古立克對此調(diào)侃說，你不能讓奶牛進行前半身吃草后半身擠奶的分工，表面看起來似乎很有效，但那不過是紙上談兵，實地一驗證肯定失敗。分工是否恰當，用現(xiàn)實操作加以檢驗，馬上就很清楚。 只要有分工，就必須有協(xié)調(diào)，古立克把這稱為不言而喻的道理。如果說，斯密提出了分工的基本原理，泰羅側(cè)重于分工如何提高效率，那么，古立克則強調(diào)分工中的協(xié)調(diào)問題。他認為，協(xié)調(diào)不是自發(fā)的，而必須是依賴理智的、有生氣的、持久的和有組織的努力。協(xié)調(diào)包括通過組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)方式和通過思想支配方式兩種途徑實現(xiàn)。這兩種途徑是互相配合的。在協(xié)調(diào)中，特別要關(guān)注時間因素和習(xí)慣因素?！叭耸且环N習(xí)慣性動物?！痹跁r間充足時，習(xí)慣是協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)；在時間不足時，習(xí)慣是協(xié)調(diào)的障礙。 在組織協(xié)調(diào)方面，古立克以豐富的經(jīng)驗，討論了控制幅度、單一首長、層級關(guān)系等問題。關(guān)于控制幅度，他在格蘭庫納斯嚴密的邏輯推論基礎(chǔ)上，強調(diào)了控制幅度的現(xiàn)實差別中所包含的經(jīng)驗問題，總結(jié)出實際的控制幅度受職能因素(涉及到技術(shù)的復(fù)雜程度)、時間因素(涉及到組織的穩(wěn)定性)和空間因素(涉及到成員之間的距離)影響。所以，恰當?shù)目刂品炔荒芤桓哦?，必須考慮各種因素的權(quán)衡。在統(tǒng)一指揮問題上，古立克反對泰羅的職能工長制，又對法約爾的原則做了擴展。他強調(diào)，統(tǒng)一指揮指的是那些受指揮的人，而不是發(fā)布命令進行指揮的人。正是這一見解，他敏銳地抓住了“一仆二主”的問題實質(zhì)。分工的本質(zhì)，是形成工作的同質(zhì)性。因此，古立克認為，如果分工單元在工作、技術(shù)和目的上沒有同質(zhì)性，必然會產(chǎn)生摩擦與低效；一個以一定的專業(yè)化為基礎(chǔ)的單位，決不能由一個外行來進行技術(shù)指導(dǎo)。例如，政府的藥品管理是為了保護消費者利益，以藥廠利益為主導(dǎo)的部門必然管不好；醫(yī)院讓衛(wèi)生部門來直接管理，效果肯定不佳。由此，他彌補了斯密從經(jīng)濟角度論證分工的不足，也批評了泰羅分工思想的純粹技術(shù)考量缺陷，把社會因素、政治因素和人員因素引入組織分工理論。對于管理活動中越來越重要的專家，古立克也有自己的看法。他指出專家固然重要，但絕不能越界，在某一領(lǐng)域里具有專業(yè)權(quán)威性的“官服”，越過這一領(lǐng)域就會變成化裝舞會上的“假面”。從協(xié)調(diào)角度看，組織的權(quán)力鏈究竟是自上而下還是自下而上不能一概而論，需要注意的是，自上而下不能以高層的模式化而犧牲個人的熱情和效率，自下而上不能以發(fā)展個人的有效性而犧牲協(xié)調(diào)的愿望和前提。 特別要指出的是，古立克對專業(yè)化管理和專家治國的矛盾已經(jīng)有了很深刻的認識。在科學(xué)管理的沖擊和推廣下，無論是企業(yè)還是政府，專業(yè)化是大勢所趨，然而，古立克發(fā)現(xiàn)，在專業(yè)化過程中，必須防范專家治國有可能產(chǎn)生的潛在危險。他強調(diào)，我們面對的是在越來越小的領(lǐng)域中知道的東西越來越多的專家。受過高級訓(xùn)練的專業(yè)人士，在知識廣博的領(lǐng)域中，往往會產(chǎn)生一種無所不能的感覺，他們的特殊技術(shù)能力可以在狹小的范圍內(nèi)大顯身手，然而同時也會把自己那個狹小領(lǐng)域當做整個世界，這就會帶來嚴重的問題。例如，專家提出的預(yù)算，很可能只考慮了某一狹隘的利益，但他們會覺得這就是“公共利益”，而把錢花在別的地方就是“純粹的浪費”。如果有人批評他們，會被他們視為出于“無知和嫉妒”。他們對公民解釋傳播自己的立場，在他們看來就是“公共教育”，而其他人對公民解釋傳播自己的立場，他們就會指責說這是進行“政治宣傳”。根據(jù)古立克的調(diào)查和研究，他發(fā)現(xiàn)，一項依靠專家集團制定的政策，大約會在今后的30年內(nèi)都會處在這一專家集團的領(lǐng)導(dǎo)和支配之下，這就有可能產(chǎn)生公共利益的社會性偏差。更嚴重的是，專家并不一定是有意這樣做，而是一種專業(yè)習(xí)慣。在這里，古立克已經(jīng)敏銳地觀察到了幾十年后阿吉里斯提出的“熟練性無能”問題。對此，古立克提出建議說，必須以民主政治來矯正和防范專家的偏失，社會確實需要專家也越來越離不開專家，但專家不能越界，專家不能替民眾做主，而只能為民眾服務(wù)。專家的位置是“鞋底”而不是“鞋面”，只有老百姓才是關(guān)于自身利益問題的最終裁決人，古立克由此強調(diào)民主政治在政府管理中的地位，并對二戰(zhàn)以來的經(jīng)驗進行了深刻的反思。? POSDCORB 古立克的管理七職能說影響巨大，幾乎所有稍微正規(guī)一點的管理學(xué)書籍中都會出現(xiàn)。這一理論建立在法約爾管理五要素思想的基礎(chǔ)上。古立克認為，高層管理者的工作，歸納概括起來，就是計劃(Planning)、組織(Organizing)、人事(Staffing)、指揮(Directing)、協(xié)調(diào)(Coordinating)、報告(Reporting)、預(yù)算(Budgeting)七個方面，由此組成一個縮略詞POSDCORB。 (1)計劃。就是為了實現(xiàn)企業(yè)所設(shè)定的目標，制定出所要做的事情的綱要，以及如何做的方法。 (2)組織。就是為了實現(xiàn)企業(yè)所設(shè)定的目標，建立權(quán)力的正式結(jié)構(gòu)，以便對各個工作部門加以安排、規(guī)定和協(xié)調(diào)。 (3)人事。就是有關(guān)人員的吸收和訓(xùn)練，以及有利的工作條件的維持等所有人事方面的職能。 (4)指揮。就是包括以下各項的一種連續(xù)工作：做出決策，以各種特殊的和一般的命令和指示使之具體化，作為企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)揮作用。 (5)協(xié)調(diào)。就是使工作各個部分相互聯(lián)系起來，是一種極為重要的職能。 (6)報告。就是使那些經(jīng)理人員應(yīng)對之負責的人得到有關(guān)正在進行的情況報告，并使自己及其下屬通過記錄、調(diào)查和檢查得到有關(guān)的信息。 (7)預(yù)算。它包括所有以財務(wù)計劃、會計和控制形式出現(xiàn)的預(yù)算。 同法約爾相比，古立克把人事從組織職能中獨立出來，單獨作為一項職能，以強調(diào)管理活動中人的作用，由此可以看出他的思想中人本管理的一些端倪；報告也被古立克作為一項單獨職能，反映出他對管理中信息聯(lián)系的獨特看法；比較特殊的是，他用預(yù)算來強調(diào)控制的重點，這可能與他更多地傾向于公共管理有關(guān)。預(yù)算和報告作為管理職能，在一定程度上反映出古立克在財務(wù)管理和績效管理方面的長處。這種職能劃分，同法約爾的五要素相比，體現(xiàn)出管理活動更為緊密的邏輯關(guān)系。盡管后來有不少學(xué)者又對此進行了修正，使管理職能的討論至今尚無定論，但古立克無疑是管理職能理論發(fā)展過程中最有代表性的一種。 坦率地說，在古立克的長文中，關(guān)于POSDCORB，實際上只占很小篇幅。他的思想貢獻，并不是簡單地提出了七職能，而是對組織結(jié)構(gòu)與職能的關(guān)系、組織運行的實際狀況和理論概括的關(guān)系進行了富有啟發(fā)性的討論。在古立克的思想中，明顯存在著一個矛盾，從他對管理活動的具體分析和論證來說，他更感興趣也更為強調(diào)的是來自實踐的經(jīng)驗總結(jié)。然而，他對管理學(xué)科發(fā)展的追求和造福于人類的現(xiàn)實責任感，又使他不得不進行建構(gòu)性的理論探討。所以，七職能說固然是古立克思想的代表，但他那些經(jīng)過實踐檢驗的思想感悟火花，以及在這種感悟后的進一步經(jīng)驗概括和理論說明，才是最引人入勝的地方。只有那些在現(xiàn)實中千錘百煉、反復(fù)揣摩，并由此對管理產(chǎn)生自己獨有心得的人，才可以體會到古立克的這種特色。? 分部化原則 古立克在管理理論上的的貢獻，除了他對管理過程的描述之外，還有他提出的部門劃分理論。他認為，POSDCORB是對高層領(lǐng)導(dǎo)人的職能劃分，而不是組織結(jié)構(gòu)的單元劃分。作為組織，需要歸并組織活動，使組織的構(gòu)成單元同質(zhì)化，更重要的是保持組織的整體性。為此，古立克提出了“一致性原則”作為部門劃分的指導(dǎo)思想，即要求組織將類似的活動歸并于同一部門和同一個人領(lǐng)導(dǎo)，以免引起摩擦和效率低下。 古立克認為，有四種主要的組織活動歸并方法。 (1)按目的或職能劃分，即根據(jù)所提供的服務(wù)歸類，例如教育、健康和福利。 (2)按所應(yīng)用的程序劃分，即根據(jù)所運用的技術(shù)和方法歸類，例如人事和會計。 (3)按所處理或所服務(wù)的人或物劃分，例如農(nóng)民、老兵、窮人或自然資源。 (4)按提供服務(wù)的地點和場所劃分，即做出行為的位置。 按照古立克的方案，具體選擇哪種部門劃分方法，要看是否能最好地服務(wù)于組織目標。不同的組織層次，組織發(fā)展的不同階段，技術(shù)手段的發(fā)展變化，組織的規(guī)模大小，以及特定組織的特定條件，都會影響到分部化的標準。僅僅以層級而言，如果上一層級是按地理位置劃分的，那么很有可能下一層級按職能劃分更恰當(當然，不排除下一層級仍然按地理位置劃分)，再下一層級則按技術(shù)手段或者專用設(shè)備劃分更合理，選擇的依據(jù)，只能是組織管理的實際需要。部門劃分可以是“上下對口”的，也可能是完全不對應(yīng)的，關(guān)鍵在于是否能夠取得最大效能，為社會提供最好的服務(wù)。這一分部化理論，至今仍然沒有被后人超越。 在一定意義上，古立克的組織理論，可以看做是一種組織設(shè)計理論。POSDCORB是按照管理過程進行設(shè)計，分部化是按照組織目標進行設(shè)計。這兩種設(shè)計，要通過自上而下和自下而上兩條途徑，既要保證具體單元的同質(zhì)性，更要保證組織的整體性。更重要的是，所有的設(shè)計方案，都要拿到實踐中去檢驗。? 古立克和科學(xué)管理 人們一般認為，盧瑟·古立克屬于管理過程學(xué)派的代表人物，而往往不大了解他與科學(xué)管理的關(guān)系。事實上，古立克同“科學(xué)管理之父”泰羅以及他的追隨者有著密切的交往。 就在古立克攻讀博士學(xué)位并到紐約市政研究局兼職的時候，泰羅已經(jīng)名聞遐邇。而古立克當時的上司克利夫蘭是泰羅的好友。在市政研究局，古立克經(jīng)常見到泰羅到克利夫蘭辦公室去探訪。作為一名青年學(xué)生，古立克當時對泰羅的印象是“有點冷漠，有點權(quán)威和超然”?？赡苡捎谀挲g的差別，古立克當時認為泰羅并不是一個很有吸引力的人，但古立克承認，泰羅的分析問題方法使他們很受啟發(fā)，尤其是泰羅在講到真正的目標分析和動作的時間分析過程中，那種沉浸于其中并揮動秒表的神態(tài)，古立克等年輕研究人員永遠不會忘記。泰羅關(guān)于管理活動與生產(chǎn)過程中具體、詳細、定量化的評論，給他們這些下一代學(xué)者留下了深深的印象。 在見到泰羅的同一時期，古立克還見到過吉爾布雷斯的夫人莉蓮，并了解到與泰羅緊密相關(guān)的“最好辦法”竟然來自于吉爾布雷斯，知道了吉爾布雷斯在動作研究中的貢獻，還常常遇到甘特圖表的發(fā)明者甘特。當時的紐約市政研究局，是科學(xué)管理群體經(jīng)常光臨的地方，按照古立克所言，這群科學(xué)管理的前輩與市政研究局關(guān)系密切，“在那段日子里，市政研究局對于他們來說就像是一個呼喚他們的天然的港灣”。 直到1987年，古立克還在他發(fā)表的《時間和公共管理》中說到了泰羅。他強調(diào)時間的意義：“歷史就是時間，通過對美國歷史中所發(fā)生的事件里的個人行為的研究，我對于時間越來越關(guān)注。”追根溯源，古立克指出，把時間這一要素引入公共管理研究，是從泰羅開始的。古立克回憶道：在1915年的某一天，泰羅來到紐約市政研究局的公共服務(wù)訓(xùn)練學(xué)校，給學(xué)生們介紹他有關(guān)時間和工廠作業(yè)中的工時研究思想。當泰羅講話時，他總是拿出那塊隨身攜帶的秒表，并且強調(diào)說，我們在到達教室以后，開始演講之前，脫掉雨衣花費的時間，實際上是一種浪費。要精確地核算時間，本來應(yīng)該在進樓以后乘坐電梯的過程中，就可以脫掉雨衣。接著，他繼續(xù)演示如何對辦公室中的每一個動作，或者是對工廠產(chǎn)品裝配線的每一步工作進行分析，對分解的基本動作和花費時間進行測量、標準化，并作為調(diào)整改進工作流程的依據(jù)。古立克對此感嘆道：“泰羅是個激情的、富有創(chuàng)造性的人，也是一個真正的傳教士。和泰羅接觸之后，在以后的人生中我再沒有遇到一個像他那樣的人—不論在什么樣的環(huán)境下，都能敏銳地關(guān)注時間?！?
泰羅去世以后，其影響依然經(jīng)久不衰。古立克在主持公共行政研究所時，就曾想方設(shè)法要把泰羅的科學(xué)管理原理從工商領(lǐng)域擴展到更為廣泛的公共管理中去。有很多人認為，公共管理與企業(yè)管理不一樣，在企業(yè)能夠行得通的東西，在政府不一定能行得通。而古立克則堅定不移地相信，科學(xué)管理完全可以應(yīng)用到政府中去，而且為此提出了不少前瞻性的提議。成立于1906年的紐約市政研究局以及由它演變而來的公共行政研究所，本來就是泰羅制催生的效率運動的產(chǎn)物。一直到1928年，古立克還強調(diào)，在公共部門推行科學(xué)管理，是“以能力取代無知，以專業(yè)人員取代非專業(yè)人員，以專家取代雜而不精者，以日益加劇的分部化和專業(yè)化取代華而不實，以素有訓(xùn)練的行政人員取代沒有訓(xùn)練的新手”。 當時推廣泰羅思想的，還有一個很有名的協(xié)會，即1911年由泰羅的好友吉爾布雷斯創(chuàng)立的管理科學(xué)促進會(Society?to?Promote?the?Science?of?Management)。1915年泰羅去世后，這個協(xié)會改名為泰羅協(xié)會(Taylor?Society)。1931年，泰羅協(xié)會的年會在紐約舉行，主題是“公共行政：一塊迫切需要科學(xué)管理的領(lǐng)域”。這次會議由古立克主持。在他發(fā)表的演講中，對科學(xué)管理在公共管理中的地位提出了精到的見解。 古立克認為，對于美國而言，政府的管理，不管是地方政府、州政府還是聯(lián)邦政府，都要比企業(yè)管理困難得多。即便是像美國鋼鐵公司、美國電話電報公司、通用電器公司這樣的大企業(yè)，其管理難度也不能同政府相比。這不僅僅是規(guī)模大小問題，而是規(guī)模以外的因素造成的。政府管理與企業(yè)不同之處有五個方面：①在政府中，我們有廣為人知的“政治”，在這種體制下，生產(chǎn)和服務(wù)都是統(tǒng)治者真正目標的副產(chǎn)品，他們的真正目標是就業(yè)、治安、專營管制以及選舉募捐組織的維護等等；②在政府中，我們有民主，它的最佳狀態(tài)是由多數(shù)人治理；③政府的環(huán)境和及其各個部門的業(yè)務(wù)范疇，比起任何工業(yè)組織都要更為復(fù)雜；④國家主權(quán)原則和地方自治原則，使得在政府領(lǐng)域的大范圍的生產(chǎn)標準化幾乎不可能；⑤政府的目的論迷宮—科學(xué)管理要求標準化要先于生產(chǎn)過程完成，如果你是制造鐵軌、機動車，或者鞋子，這都不是一件困難的事—但當你要通過一個單獨的組織處理街道、供水、排污、警察和消防、教育、娛樂、公用事業(yè)的監(jiān)管，對大規(guī)模的個人行動進行監(jiān)控，還有城市規(guī)劃、稅收、對經(jīng)濟力量的操縱，以及成千上萬的其他的需要政府做的事或者需要政府監(jiān)控的事時，這就成為一個完全不同的問題。在所有這些領(lǐng)域中，在采取行動之前，必須通過民主渠道來確定相應(yīng)的目的，而不是通過專權(quán)的簡單方法和狹隘的管制手段來操作。 雖然有這么多的困難，但并不是說公共行政領(lǐng)域就不能采用科學(xué)管理，恰恰相反，古立克認為，科學(xué)管理在政府領(lǐng)域的應(yīng)用比在工商企業(yè)的應(yīng)用更加必要。事實上，比起工商業(yè)來說，政府部門的人員更多，職能更復(fù)雜，因而對科學(xué)管理的需求更迫切。更為重要的是，工商業(yè)處于競爭之中，而政府的每一個單位都是一個壟斷部門，因此，它繼承了壟斷部門的所有弊病，最主要的弊病就是效率低下和管理不善，而且惡劣的服務(wù)也不會自動終結(jié)政府部門的生命。所以，研究科學(xué)管理在政府中的應(yīng)用和推廣，意義更為重大。 從整體來看，古立克的管理思想，同泰羅的科學(xué)管理有著高度的一致性，而且，由于古立克擁有公共管理部門的豐富經(jīng)驗，所以對在政府領(lǐng)域內(nèi)推廣科學(xué)管理更有發(fā)言權(quán)。這一點，深刻地影響了美國公共管理此后的發(fā)展。1980年代以后美國興起的“企業(yè)化政府”改革，可以在古立克那里找到源頭。在管理學(xué)理論方面，古立克提出的POSDCORB與分部化原則，在框架上吸取了法約爾的學(xué)說，而在具體論證中明顯具有泰羅式的推理風格，在內(nèi)容上吸取了科學(xué)管理的許多觀點?？梢哉f，古立克很好地把泰羅與法約爾兩人的思想融匯于一起，既立足于法約爾式的經(jīng)驗建構(gòu)，又采取了泰羅式的理性方式。正是這一緣故，使古立克被人們看做古典管理理論的總結(jié)者。? 評古立克的公共管理理論 在美國的公共管理理論中，公認的開山鼻祖是伍德羅·威爾遜(T.?W.?Wilson)，他的一篇《行政學(xué)研究》(The?Study?of?AdMINIstration)，開辟了這一新的研究領(lǐng)域。此后，眾多的學(xué)者在這一領(lǐng)域耕耘。就以古立克在《管理科學(xué)論文集》前言中專門提到的著名學(xué)者來說，比古立克大1歲的懷特(Leonard?D.?White)，曾任聯(lián)邦文官委員會主席，在1926年出版了美國第一部公共行政的教科書《行政學(xué)概論》(Introduction?to?the?Study?of?Public?Administration)。威洛比(W.?F.?Willoughby)是塔夫托經(jīng)濟與效率委員會(The?Commission?on?Economy?and?Efficiency,?the?Taft?Commission)的成員，而且是對美國政府有重大影響的布魯金斯學(xué)會(Brookings?Institution)前身政府研究所的第一屆主任，1918年，威洛比出版的《聯(lián)邦州預(yù)算改革運動》，把預(yù)算作為政府的中心環(huán)節(jié)，包含了效率、責任、行政部門與立法部門的制衡等內(nèi)容，其中推薦的預(yù)算程序，至今仍被美國許多市政府與州政府采用。1927年他出版的《行政學(xué)原理》(Principles?of?Public?Administration)，是與懷特的著作并行的代表性教科書。迪莫克(Marshall?E.?Dimock)在當時也大名鼎鼎，不但他們夫婦共同從事公共行政研究，出版了大量著作，而且在1936年與高斯、懷特合著《公共行政學(xué)前沿》(The?Frontiers?of?Public?Administration)，代表了當時公共管理的研究水平。至于高斯(John?Gaus)，在當時首先開創(chuàng)了行政生態(tài)研究這一新的學(xué)術(shù)領(lǐng)域。同這些公共管理理論的創(chuàng)立者相比，古立克屬于后來者。 但是，后來者很有可能居上，古立克的學(xué)術(shù)影響并不比前面這些人差。他在公共管理理論上的貢獻，主要表現(xiàn)在以下方面。 首先，古立克同其他學(xué)者的不同之處，在于他把公共管理與工商管理在理論上統(tǒng)一起來。古立克以前的公共管理研究，盡管也從當時的科學(xué)管理和管理過程理論中借鑒采納了不少內(nèi)容，但是，在思想深處二者是分離的，沒有在學(xué)術(shù)上融為一體。早期的公共管理學(xué)者，基本上都出自政治學(xué)和法學(xué)領(lǐng)域，學(xué)科分野造成的潛移默化的習(xí)慣，使他們更多地從政治與行政的關(guān)系、法律與行政的關(guān)系來研究政府管理，其理論基石是政治學(xué)。而管理學(xué)理論發(fā)源于工商管理，主要立足于企業(yè)經(jīng)營的經(jīng)驗和實踐。盡管泰羅和法約爾他們口口聲聲自己的理論完全適用于公共部門，而且也身體力行向政府推廣，但是，他們的經(jīng)驗畢竟是來自車間和工廠礦山的，實驗和改革都是在企業(yè)進行的，終究同政府兩張皮，尤其是管理活動中那種來自政界生活的微妙感悟，就難以表現(xiàn)在他們的理論中。古立克一直從事公共管理的咨詢和調(diào)研，有著豐富的實際經(jīng)驗，而他的理論基礎(chǔ)，又是得自法約爾和泰羅，這樣，就使他能夠把泰羅的技術(shù)方法、法約爾的理論框架、公共部門的實際運行、政治與行政的現(xiàn)實糾結(jié)，完完全全地融匯在一起。對于管理學(xué)家來說，他是向政府領(lǐng)域滲透最為深厚的學(xué)者；對于政治學(xué)家來說，他是同工商管理理論最為靠近的學(xué)者。 其次，古立克的學(xué)術(shù)研究，體現(xiàn)了科學(xué)與民主、市場與政府、集權(quán)與分權(quán)等方面的協(xié)調(diào)。從古立克的基本思想來看，他是泰羅主義的追隨者，特別強調(diào)科學(xué)理性，堅信科學(xué)在管理中能夠發(fā)揮巨大作用，能夠使人類社會取得本質(zhì)進步。同時，他又是民主政治的信仰者，特別強調(diào)公民對政府的控制。尤其是在對二戰(zhàn)的反思和對納粹極權(quán)主義的批判中，他反對專制政府能夠提高效率的說法，認為多元化的民主政府更能創(chuàng)新，而一元化的集權(quán)政府會突出強化控制。在古立克那里，比較好地實現(xiàn)了專業(yè)主義與民主主義、科學(xué)精神與自治精神的統(tǒng)一。關(guān)于市場和政府的關(guān)系，古立克的論證至今依然富有洞見。他強調(diào)，在市場這只“看不見的手”支配的個人行為不恰當?shù)牡胤?，就需要政府這只“看得見的手”。然而，古立克并沒有把市場失靈與政府行為完全對應(yīng)起來，他強調(diào)，政府活動有自己的邏輯。尤其是他觀察到政府因其壟斷地位而引發(fā)的諸多弊端。他發(fā)現(xiàn)，對于政府機構(gòu)來說，缺乏競爭可能導(dǎo)致其不是“適者生存”而是“惰者生存”，對政府弊端的深究，使他提出的行政改革建議具有強烈的針對性。在公共部門的權(quán)力結(jié)構(gòu)上，古立克對行政首長、參謀機構(gòu)、立法機關(guān)、政黨和壓力集團的關(guān)系進行了深入論證，對公共事務(wù)的治理結(jié)構(gòu)進行了新的探索。羅斯福新政期間總統(tǒng)幕僚機構(gòu)的創(chuàng)設(shè)和發(fā)展，基本上都遵從了古立克的建議。這些，都使古立克站在了一個別人不能企及的制高點上。最終，古立克接納了經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、文化人類學(xué)，乃至生物學(xué)和物理學(xué)的影響，把公共管理部門看做有機生態(tài)系統(tǒng)。 再次，古立克關(guān)于政府改革的提議和設(shè)想，推動了美國政府體制和管理方式的變化。美國在立國之初，信奉“政府要好，管得要少”準則，所以，早期美國各級政府特別是聯(lián)邦政府，強調(diào)制衡遠遠大于強調(diào)效率，突出民選官員而不重視專業(yè)人士，人們對自由的渴望導(dǎo)致反感政府管制。然而，伴隨著工業(yè)化的完成和社會的變化，民選官員不能勝任專業(yè)事務(wù)，權(quán)力制衡不是給政府帶來更大的驅(qū)動力而是帶來更多的制動器，多頭領(lǐng)導(dǎo)使政府喪失了責任機制?？傊?，在政府和社會的關(guān)系上，民眾在早期警惕性的“憑什么政府要管”的疑問，到古立克時期已經(jīng)變成了抱怨性的“政府為什么不管”的責問。古立克正是順應(yīng)這種時代變化，在總統(tǒng)行政管理委員會任職期間，同布朗洛和梅里亞姆三人，設(shè)計了聯(lián)邦政府的全面改革方案，政府的行政能力大為加強，并由此開啟了被著名行政學(xué)家德懷特·沃爾多(Dwight?Waldo)稱為“行政國家”的時代。古立克領(lǐng)導(dǎo)的公共行政研究所，也成為推動政府改革的“思想工廠”。他后期集中精力進行城市管理研究，也是順應(yīng)城市化發(fā)展和演變的表現(xiàn)之一。 有些學(xué)者認為，在古立克的公共管理思想中，存在著明顯的矛盾。比如，他十分重視組織的一體化，但又贊揚公共管理的多元化；他強調(diào)職業(yè)公務(wù)員不受政治干預(yù)，但又主張強化民選政務(wù)官對技術(shù)官僚的管轄；他贊同行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力集中，但又主張以幕僚體系來彌補行政領(lǐng)導(dǎo)的不足；他認同專家地位的上升和作用的擴大，但又主張加強民眾意志對專家的控制；如此等等。對古立克思想中的這種矛盾的批判，以西蒙(Herbert?A.?Simon)的《行政格言》(發(fā)表于Public?Administration?Review:?Jun.1946)一文最有代表性。西蒙尖銳地指出，古立克推崇的行政管理原則在邏輯上是矛盾的，他提出的組織分部化方法是不清晰的，并認為古立克的思路會把公共行政學(xué)帶向絕境。從純理論的角度看，西蒙是嚴格按理性邏輯來分析的，具有無可辯駁的嚴密性。然而，問題恰恰出在這里，現(xiàn)實中的管理活動存在大量的不確定性和模糊性，當代科學(xué)的進展，現(xiàn)在還不足以徹底消除不確定性。對于一個實際工作者來說，問題不在于邏輯是否嚴密，而在于現(xiàn)實是否需要。管理活動在大量情況下不是在正誤之間進行選擇，而是在魚與熊掌之間進行選擇。古立克在觀點上的矛盾與沖突，正是一種對現(xiàn)實管理微妙性的一種把握。那種被西蒙稱為格言或諺語的管理指南，表面上看起來互相矛盾，西蒙也承認它們基本上都是截然相反而且兩兩相對，正反映出人們在生活實踐中經(jīng)驗之傳神。在這方面，古立克的感悟和敏銳程度是西蒙不能比的，而西蒙的邏輯和嚴密程度也是古立克不能比的。二人之間的這種張力，正是推動公共管理理論不斷發(fā)展的動力。
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