愛華網(wǎng)泰羅去世以后，其影響依然經(jīng)久不衰。古立克在主持公共行政研究所時，就曾想方設(shè)法要把泰羅的科學(xué)管理原理從工商領(lǐng)域擴(kuò)展到更為廣泛的公共管理中去。有很多人認(rèn)為，公共管理與企業(yè)管理不一樣，在企業(yè)能夠行得通的東西，在政府不一定能行得通。而古立克則堅定不移地相信，科學(xué)管理完全可以應(yīng)用到政府中去，而且為此提出了不少前瞻性的提議。成立于1906年的紐約市政研究局以及由它演變而來的公共行政研究所，本來就是泰羅制催生的效率運(yùn)動的產(chǎn)物。一直到1928年，古立克還強(qiáng)調(diào)，在公共部門推行科學(xué)管理，是“以能力取代無知，以專業(yè)人員取代非專業(yè)人員，以專家取代雜而不精者，以日益加劇的分部化和專業(yè)化取代華而不實，以素有訓(xùn)練的行政人員取代沒有訓(xùn)練的新手”。
當(dāng)時推廣泰羅思想的，還有一個很有名的協(xié)會，即1911年由泰羅的好友吉爾布雷斯創(chuàng)立的管理科學(xué)促進(jìn)會（Society to Promote the Science of Management）。1915年泰羅去世后，這個協(xié)會改名為泰羅協(xié)會（Taylor Society）。1931年，泰羅協(xié)會的年會在紐約舉行，主題是“公共行政：一塊迫切需要科學(xué)管理的領(lǐng)域”。這次會議由古立克主持。在他發(fā)表的演講中，對科學(xué)管理在公共管理中的地位提出了精到的見解。 古立克認(rèn)為，對于美國而言，政府的管理，不管是地方政府、州政府還是聯(lián)邦政府，都要比企業(yè)管理困難得多。即便是像美國鋼鐵公司、美國電話電報公司、通用電器公司這樣的大企業(yè)，其管理難度也不能同政府相比。這不僅僅是規(guī)模大小問題，而是規(guī)模以外的因素造成的。政府管理與企業(yè)不同之處有五個方面：①在政府中，我們有廣為人知的“政治”，在這種體制下，生產(chǎn)和服務(wù)都是統(tǒng)治者真正目標(biāo)的副產(chǎn)品，他們的真正目標(biāo)是就業(yè)、治安、專營管制以及選舉募捐組織的維護(hù)等等；②在政府中，我們有民主，它的最佳狀態(tài)是由多數(shù)人治理；③政府的環(huán)境和及其各個部門的業(yè)務(wù)范疇，比起任何工業(yè)組織都要更為復(fù)雜；④國家主權(quán)原則和地方自治原則，使得在政府領(lǐng)域的大范圍的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化幾乎不可能；⑤政府的目的論迷宮—科學(xué)管理要求標(biāo)準(zhǔn)化要先于生產(chǎn)過程完成，如果你是制造鐵軌、機(jī)動車，或者鞋子，這都不是一件困難的事—但當(dāng)你要通過一個單獨的組織處理街道、供水、排污、警察和消防、教育、娛樂、公用事業(yè)的監(jiān)管，對大規(guī)模的個人行動進(jìn)行監(jiān)控，還有城市規(guī)劃、稅收、對經(jīng)濟(jì)力量的操縱，以及成千上萬的其他的需要政府做的事或者需要政府監(jiān)控的事時，這就成為一個完全不同的問題。在所有這些領(lǐng)域中，在采取行動之前，必須通過民主渠道來確定相應(yīng)的目的，而不是通過專權(quán)的簡單方法和狹隘的管制手段來操作。 雖然有這么多的困難，但并不是說公共行政領(lǐng)域就不能采用科學(xué)管理，恰恰相反，古立克認(rèn)為，科學(xué)管理在政府領(lǐng)域的應(yīng)用比在工商企業(yè)的應(yīng)用更加必要。事實上，比起工商業(yè)來說，政府部門的人員更多，職能更復(fù)雜，因而對科學(xué)管理的需求更迫切。更為重要的是，工商業(yè)處于競爭之中，而政府的每一個單位都是一個壟斷部門，因此，它繼承了壟斷部門的所有弊病，最主要的弊病就是效率低下和管理不善，而且惡劣的服務(wù)也不會自動終結(jié)政府部門的生命。所以，研究科學(xué)管理在政府中的應(yīng)用和推廣，意義更為重大。 從整體來看，古立克的管理思想，同泰羅的科學(xué)管理有著高度的一致性，而且，由于古立克擁有公共管理部門的豐富經(jīng)驗，所以對在政府領(lǐng)域內(nèi)推廣科學(xué)管理更有發(fā)言權(quán)。這一點，深刻地影響了美國公共管理此后的發(fā)展。1980年代以后美國興起的“企業(yè)化政府”改革，可以在古立克那里找到源頭。在管理學(xué)理論方面，古立克提出的POSDCORB與分部化原則，在框架上吸取了法約爾的學(xué)說，而在具體論證中明顯具有泰羅式的推理風(fēng)格，在內(nèi)容上吸取了科學(xué)管理的許多觀點?？梢哉f，古立克很好地把泰羅與法約爾兩人的思想融匯于一起，既立足于法約爾式的經(jīng)驗建構(gòu)，又采取了泰羅式的理性方式。正是這一緣故，使古立克被人們看做古典管理理論的總結(jié)者。 評古立克的公共管理理論 在美國的公共管理理論中，公認(rèn)的開山鼻祖是伍德羅·威爾遜（T. W. Wilson），他的一篇《行政學(xué)研究》（The Study of Administration），開辟了這一新的研究領(lǐng)域。此后，眾多的學(xué)者在這一領(lǐng)域耕耘。就以古立克在《管理科學(xué)論文集》前言中專門提到的著名學(xué)者來說，比古立克大1歲的懷特（Leonard D. White），曾任聯(lián)邦文官委員會主席，在1926年出版了美國第一部公共行政的教科書《行政學(xué)概論》（Introduction to the Study of Public Administration）。威洛比（W. F. Willoughby）是塔夫托經(jīng)濟(jì)與效率委員會（The Commission on Economy and Efficiency, the Taft Commission）的成員，而且是對美國政府有重大影響的布魯金斯學(xué)會（Brookings Institution）前身政府研究所的第一屆主任，1918年，威洛比出版的《聯(lián)邦州預(yù)算改革運(yùn)動》，把預(yù)算作為政府的中心環(huán)節(jié)，包含了效率、責(zé)任、行政部門與立法部門的制衡等內(nèi)容，其中推薦的預(yù)算程序，至今仍被美國許多市政府與州政府采用。1927年他出版的《行政學(xué)原理》（Principles of Public Administration），是與懷特的著作并行的代表性教科書。迪莫克（Marshall E. Dimock）在當(dāng)時也大名鼎鼎，不但他們夫婦共同從事公共行政研究，出版了大量著作，而且在1936年與高斯、懷特合著《公共行政學(xué)前沿》（The Frontiers of Public Administration），代表了當(dāng)時公共管理的研究水平。至于高斯（John Gaus），在當(dāng)時首先開創(chuàng)了行政生態(tài)研究這一新的學(xué)術(shù)領(lǐng)域。同這些公共管理理論的創(chuàng)立者相比，古立克屬于后來者。 但是，后來者很有可能居上，古立克的學(xué)術(shù)影響并不比前面這些人差。他在公共管理理論上的貢獻(xiàn)，主要表現(xiàn)在以下方面。 首先，古立克同其他學(xué)者的不同之處，在于他把公共管理與工商管理在理論上統(tǒng)一起來。古立克以前的公共管理研究，盡管也從當(dāng)時的科學(xué)管理和管理過程理論中借鑒采納了不少內(nèi)容，但是，在思想深處二者是分離的，沒有在學(xué)術(shù)上融為一體。早期的公共管理學(xué)者，基本上都出自政治學(xué)和法學(xué)領(lǐng)域，學(xué)科分野造成的潛移默化的習(xí)慣，使他們更多地從政治與行政的關(guān)系、法律與行政的關(guān)系來研究政府管理，其理論基石是政治學(xué)。而管理學(xué)理論發(fā)源于工商管理，主要立足于企業(yè)經(jīng)營的經(jīng)驗和實踐。盡管泰羅和法約爾他們口口聲聲自己的理論完全適用于公共部門，而且也身體力行向政府推廣，但是，他們的經(jīng)驗畢竟是來自車間和工廠礦山的，實驗和改革都是在企業(yè)進(jìn)行的，終究同政府兩張皮，尤其是管理活動中那種來自政界生活的微妙感悟，就難以表現(xiàn)在他們的理論中。古立克一直從事公共管理的咨詢和調(diào)研，有著豐富的實際經(jīng)驗，而他的理論基礎(chǔ)，又是得自法約爾和泰羅，這樣，就使他能夠把泰羅的技術(shù)方法、法約爾的理論框架、公共部門的實際運(yùn)行、政治與行政的現(xiàn)實糾結(jié)，完完全全地融匯在一起。對于管理學(xué)家來說，他是向政府領(lǐng)域滲透最為深厚的學(xué)者；對于政治學(xué)家來說，他是同工商管理理論最為靠近的學(xué)者。 其次，古立克的學(xué)術(shù)研究，體現(xiàn)了科學(xué)與民主、市場與政府、集權(quán)與分權(quán)等方面的協(xié)調(diào)。從古立克的基本思想來看，他是泰羅主義的追隨者，特別強(qiáng)調(diào)科學(xué)理性，堅信科學(xué)在管理中能夠發(fā)揮巨大作用，能夠使人類社會取得本質(zhì)進(jìn)步。同時，他又是民主政治的信仰者，特別強(qiáng)調(diào)公民對政府的控制。尤其是在對二戰(zhàn)的反思和對納粹極權(quán)主義的批判中，他反對專制政府能夠提高效率的說法，認(rèn)為多元化的民主政府更能創(chuàng)新，而一元化的集權(quán)政府會突出強(qiáng)化控制。在古立克那里，比較好地實現(xiàn)了專業(yè)主義與民主主義、科學(xué)精神與自治精神的統(tǒng)一。關(guān)于市場和政府的關(guān)系，古立克的論證至今依然富有洞見。他強(qiáng)調(diào)，在市場這只“看不見的手”支配的個人行為不恰當(dāng)?shù)牡胤?，就需要政府這只“看得見的手”。然而，古立克并沒有把市場失靈與政府行為完全對應(yīng)起來，他強(qiáng)調(diào)，政府活動有自己的邏輯。尤其是他觀察到政府因其壟斷地位而引發(fā)的諸多弊端。他發(fā)現(xiàn)，對于政府機(jī)構(gòu)來說，缺乏競爭可能導(dǎo)致其不是“適者生存”而是“惰者生存”，對政府弊端的深究，使他提出的行政改革建議具有強(qiáng)烈的針對性。在公共部門的權(quán)力結(jié)構(gòu)上，古立克對行政首長、參謀機(jī)構(gòu)、立法機(jī)關(guān)、政黨和壓力集團(tuán)的關(guān)系進(jìn)行了深入論證，對公共事務(wù)的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了新的探索。羅斯福新政期間總統(tǒng)幕僚機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)和發(fā)展，基本上都遵從了古立克的建議。這些，都使古立克站在了一個別人不能企及的制高點上。最終，古立克接納了經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、文化人類學(xué)，乃至生物學(xué)和物理學(xué)的影響，把公共管理部門看做有機(jī)生態(tài)系統(tǒng)。 再次，古立克關(guān)于政府改革的提議和設(shè)想，推動了美國政府體制和管理方式的變化。美國在立國之初，信奉“政府要好，管得要少”準(zhǔn)則，所以，早期美國各級政府特別是聯(lián)邦政府，強(qiáng)調(diào)制衡遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于強(qiáng)調(diào)效率，突出民選官員而不重視專業(yè)人士，人們對自由的渴望導(dǎo)致反感政府管制。然而，伴隨著工業(yè)化的完成和社會的變化，民選官員不能勝任專業(yè)事務(wù)，權(quán)力制衡不是給政府帶來更大的驅(qū)動力而是帶來更多的制動器，多頭領(lǐng)導(dǎo)使政府喪失了責(zé)任機(jī)制?？傊?，在政府和社會的關(guān)系上，民眾在早期警惕性的“憑什么政府要管”的疑問，到古立克時期已經(jīng)變成了抱怨性的“政府為什么不管”的責(zé)問。古立克正是順應(yīng)這種時代變化，在總統(tǒng)行政管理委員會任職期間，同布朗洛和梅里亞姆三人，設(shè)計了聯(lián)邦政府的全面改革方案，政府的行政能力大為加強(qiáng)，并由此開啟了被著名行政學(xué)家德懷特·沃爾多（Dwight Waldo）稱為“行政國家”的時代。古立克領(lǐng)導(dǎo)的公共行政研究所，也成為推動政府改革的“思想工廠”。他后期集中精力進(jìn)行城市管理研究，也是順應(yīng)城市化發(fā)展和演變的表現(xiàn)之一。 有些學(xué)者認(rèn)為，在古立克的公共管理思想中，存在著明顯的矛盾。比如，他十分重視組織的一體化，但又贊揚(yáng)公共管理的多元化；他強(qiáng)調(diào)職業(yè)公務(wù)員不受政治干預(yù)，但又主張強(qiáng)化民選政務(wù)官對技術(shù)官僚的管轄；他贊同行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力集中，但又主張以幕僚體系來彌補(bǔ)行政領(lǐng)導(dǎo)的不足；他認(rèn)同專家地位的上升和作用的擴(kuò)大，但又主張加強(qiáng)民眾意志對專家的控制；如此等等。對古立克思想中的這種矛盾的批判，以西蒙（Herbert A. Simon）的《行政格言》（發(fā)表于Public Administration Review: Jun.1946）一文最有代表性。西蒙尖銳地指出，古立克推崇的行政管理原則在邏輯上是矛盾的，他提出的組織分部化方法是不清晰的，并認(rèn)為古立克的思路會把公共行政學(xué)帶向絕境。從純理論的角度看，西蒙是嚴(yán)格按理性邏輯來分析的，具有無可辯駁的嚴(yán)密性。然而，問題恰恰出在這里，現(xiàn)實中的管理活動存在大量的不確定性和模糊性，當(dāng)代科學(xué)的進(jìn)展，現(xiàn)在還不足以徹底消除不確定性。對于一個實際工作者來說，問題不在于邏輯是否嚴(yán)密，而在于現(xiàn)實是否需要。管理活動在大量情況下不是在正誤之間進(jìn)行選擇，而是在魚與熊掌之間進(jìn)行選擇。古立克在觀點上的矛盾與沖突，正是一種對現(xiàn)實管理微妙性的一種把握。那種被西蒙稱為格言或諺語的管理指南，表面上看起來互相矛盾，西蒙也承認(rèn)它們基本上都是截然相反而且兩兩相對，正反映出人們在生活實踐中經(jīng)驗之傳神。在這方面，古立克的感悟和敏銳程度是西蒙不能比的，而西蒙的邏輯和嚴(yán)密程度也是古立克不能比的。二人之間的這種張力，正是推動公共管理理論不斷發(fā)展的動力。 ????? 聲明：本文為《管理學(xué)家》雜志原創(chuàng)作品，轉(zhuǎn)載請注明出處！
愛華網(wǎng)本文地址 » http://www.klfzs.com/a/9101032201/104762.html
