? 在民主國(guó)家里，自由的代價(jià)是重稅；而在專制國(guó)家里，對(duì)不自由的補(bǔ)償是輕稅。

—孟德斯鳩

在歷史的多數(shù)時(shí)期，直接稅的征收要取得社會(huì)中富有階層的配合。而納稅人會(huì)將他們的部分收入作為換取代議權(quán)的籌碼，因此直接稅稅基的擴(kuò)大經(jīng)常與代議權(quán)的擴(kuò)大相聯(lián)系，參與議政的一個(gè)重要組成就是稅制的立法權(quán)。在這種模式下，民主化進(jìn)展便與所得稅及財(cái)產(chǎn)稅納稅人規(guī)模的擴(kuò)大密切相關(guān)，“無(wú)稅不成代議權(quán)”這句話簡(jiǎn)潔明確地概括了這種錢權(quán)交易。

而提高直接稅收入的另一種策略，就是國(guó)家出資建立專職的公務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行征稅工作，這個(gè)公務(wù)機(jī)構(gòu)雖然也體現(xiàn)一定的參政權(quán)，但參與行政顯然不同于參與立法。如果說(shuō)納稅人參與立法很好地體現(xiàn)了自由的話，那么征稅機(jī)構(gòu)的發(fā)展一般來(lái)說(shuō)卻會(huì)削弱自由。

本章將論述增稅、代議權(quán)的擴(kuò)大以及公務(wù)機(jī)構(gòu)擴(kuò)大三者之間的相互作用。雖然它的初期為政治學(xué)家們所熟知，但之后的發(fā)展卻令人耳目一新。稅收、代議權(quán)和政府機(jī)構(gòu)的相互作用并不會(huì)促使其逐步走向議會(huì)化，或者按照赫伯8226;特巴菲特所諷刺的“輝格黨模式”發(fā)展成“后歷史的”平衡，而是會(huì)產(chǎn)生多種結(jié)果，但并非所有結(jié)果都令人滿意。

本章要引入一個(gè)重要的衡量指標(biāo)，即選舉人與納稅人之比，特別是與所得稅納稅人之比。假如該比率大于1，即存在沒(méi)納稅但享有代議權(quán)的人，那么執(zhí)政黨將容易受到來(lái)自非納稅選舉人的政治壓力，要求其增加非軍事化開(kāi)支。公務(wù)人員和納稅人之比也十分重要。民主化與公務(wù)員的增加通常聯(lián)系在一起，這并非偶然，但它們?cè)谕品伺f體制下帶有排他性的恩惠制度（即19世紀(jì)改革家所稱的舊腐?。┖螅《膮s是一種新腐敗，它表現(xiàn)為在民主政治體制下，用公務(wù)職位來(lái)?yè)Q取選舉人的支持。起初為優(yōu)化國(guó)家籌資能力而成立的官僚部門，進(jìn)而也成為一項(xiàng)繁重的開(kāi)支。

選舉人范圍的擴(kuò)大和公務(wù)人員的增長(zhǎng)都會(huì)推高非軍事開(kāi)支，這是德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿道夫8226;瓦格納早在1863年就認(rèn)識(shí)到的“國(guó)家活動(dòng)成長(zhǎng)規(guī)律”。同時(shí)，由于預(yù)算更多地被用做收入再分配的工具，故而資金從一個(gè)群體轉(zhuǎn)移到另一個(gè)群體的特征也更為明顯。除公務(wù)員就業(yè)外，當(dāng)過(guò)度的救濟(jì)政策扭曲了勞動(dòng)力市場(chǎng)時(shí)，資助失業(yè)者的開(kāi)支也趨于上升。國(guó)家的稅收收入（選舉人付出的）與公共開(kāi)支（選舉人希望從福利國(guó)家得到的）之間的差距被制度化了。正是這些相互作用的過(guò)程，促使奧地利偉大的社會(huì)學(xué)家約瑟夫8226;舒伯特在80多年前就開(kāi)始診斷“稅收國(guó)家的財(cái)政危機(jī)”。

稅收和代議權(quán)

早在古雅典時(shí)期，稅收和代議權(quán)的聯(lián)系就已經(jīng)構(gòu)成民主制的核心，雖然民主的定義千差萬(wàn)別。伯里克利統(tǒng)治時(shí)期的雅典希望有產(chǎn)階級(jí)能承擔(dān)公共節(jié)日費(fèi)用和戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，并在公元前418年推出了一種財(cái)產(chǎn)稅，用以支付伯羅奔尼撒戰(zhàn)爭(zhēng)的費(fèi)用。這樣做的必然結(jié)果就是民主的出現(xiàn)（當(dāng)然只是有產(chǎn)階級(jí)享有），這個(gè)稅收決定由成年男性公民參加的群眾大會(huì)表決，并由一個(gè)500人組成的理事會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行。

相反，非民主政權(quán)則傾向于無(wú)須經(jīng)過(guò)公眾同意的收入來(lái)源。例如在普魯士，19世紀(jì)之前，統(tǒng)治者都保留著王室領(lǐng)地作為其收入來(lái)源，這也是維持君主權(quán)力的政治策略之一，如馮8226;斯坦男爵所說(shuō)：

王室領(lǐng)地的收入是君主王國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，因此也是建設(shè)獨(dú)立的對(duì)內(nèi)對(duì)外政權(quán)的基礎(chǔ)，因?yàn)橥跏翌I(lǐng)地是國(guó)王在物質(zhì)上獨(dú)立于各階層群體的基礎(chǔ)。因此只要王國(guó)存在，王室領(lǐng)地也將永遠(yuǎn)存在。

但如我們所見(jiàn)，相比經(jīng)過(guò)公眾同意的稅收收入而言，這種不經(jīng)過(guò)公眾同意的收入缺乏靈活性。為此，孟德斯鳩的那句話可能要被改述為：恰恰是自由（代議制政府意義上的自由）為重稅開(kāi)啟了大門。但果真如此嗎？

英國(guó)擁有持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的征稅需經(jīng)公眾同意的傳統(tǒng)。這一傳統(tǒng)始于百年戰(zhàn)爭(zhēng)，之后凡為籌集對(duì)法作戰(zhàn)經(jīng)費(fèi)而征收的額外稅款均需征得國(guó)會(huì)同意。可以說(shuō)，是愛(ài)德華一世開(kāi)創(chuàng)了召集王室的俗家和教會(huì)土地承租人以及郡縣城鎮(zhèn)代表一起開(kāi)會(huì)的先例。14世紀(jì)之后，先是貴族，后是平民，開(kāi)始呈交“冤情表，在其中他們含蓄地（偶爾也會(huì)直白地）將冤情指向‘貢捐’”，希望通過(guò)某些補(bǔ)救性法規(guī)來(lái)返還部分“貢捐”。1306年，重要時(shí)刻來(lái)臨了：王室取締了一項(xiàng)“貢賦和攤派稅”，作為交換，國(guó)會(huì)批準(zhǔn)撥付給王室一項(xiàng)綜合津貼。到了14世紀(jì)中期，多數(shù)正式的法案只能由國(guó)會(huì)制定這個(gè)觀念已經(jīng)得到普遍認(rèn)同。

16、17世紀(jì)英格蘭憲法發(fā)展的關(guān)鍵在于君主在體制上依賴于國(guó)會(huì)所控制的稅收來(lái)源：什一稅、1/15稅，以及津貼。伊麗莎白一世統(tǒng)治時(shí)期，王室控制的其他收入來(lái)源（如領(lǐng)地和關(guān)稅收入）相對(duì)減少，致使繼她之后的斯圖亞特王朝統(tǒng)治者地位極其脆弱。誠(chéng)如詹姆斯十六世和一世所說(shuō)：“能陷我于危機(jī)的唯一疾患和消耗就是這折磨著我的虧空，只有去除了它，我才會(huì)感到自己徹徹底底地和那些耶穌降生以來(lái)的其他任何君主國(guó)王一樣幸福。”而諸如對(duì)貿(mào)易“征稅”、強(qiáng)制性借貸、出售壟斷權(quán)或貴族頭銜以及征發(fā)等創(chuàng)新，往往會(huì)激起議會(huì)和司法的反對(duì)。然而17世紀(jì)40年代的議會(huì)勝利并非注定，若不是查理一世和蘇格蘭的戰(zhàn)爭(zhēng)耗資巨大又徒勞無(wú)功的話，其開(kāi)辟的議會(huì)外財(cái)源（尤其是向內(nèi)陸各郡加征海防稅，也就是“造船費(fèi)”）很有可能取得成功。17世紀(jì)30年代后期，“造船費(fèi)”已經(jīng)為其帶來(lái)3倍于議會(huì)津貼的收入，并（如一位議員擔(dān)心地指出的）很有可能成為“永久性供給”。正是由于查理一世沒(méi)能穩(wěn)定住他的多個(gè)王國(guó)，才使得議會(huì)獲得了勝利。早在1628年，《權(quán)利請(qǐng)?jiān)笗肪颓宄仃愂隽诉@一點(diǎn)：“今天，若無(wú)議會(huì)一致同意，不得強(qiáng)迫任何人捐贈(zèng)禮品、提供借貸、繳納貢賦或其他稅捐。”1688年的“光榮革命”在憲法上確定了這一點(diǎn)，它賦予議會(huì)開(kāi)征新稅和審計(jì)政府開(kāi)支的權(quán)利。

法國(guó)的局面則完全不同，這很大程度上是由于法國(guó)貴族不愿為國(guó)王出資，也不愿給他出謀劃策。早在15世紀(jì)末，約翰8226;福蒂斯丘爵士就將法國(guó)的完全征稅權(quán)（君主可以隨意征稅）和英國(guó)的有限征稅權(quán)（君主需經(jīng)過(guò)議會(huì)同意方可征稅）作了比較。雖然腓力五世曾利用參議大會(huì)來(lái)增稅，但由于未能取得和平時(shí)期的津貼，故而這一做法未能保持。法國(guó)各階層在1355年和1356年再次集會(huì)，盡管國(guó)王約翰二世被俘，但他們卻沒(méi)能籌集到足夠資金去支付贖金。1789年之前，他們只召集過(guò)4次會(huì)議（分別為1484年、1560~1561年、1588年和1614~1615年），顯貴會(huì)議召開(kāi)過(guò)兩次。只有最高法院才享有反對(duì)權(quán)并加以執(zhí)行，此外也可以靠拒絕登記新的皇家貸款（如他們?cè)?784年和1785年所做的那樣）對(duì)財(cái)政政策施加一定影響。

1786年，卡洛恩建議法王路易十六召開(kāi)一次顯貴會(huì)議，批準(zhǔn)他的王室財(cái)政改革計(jì)劃，它主要是征收一項(xiàng)新的土地稅，這時(shí)卡洛恩實(shí)際上喚醒了長(zhǎng)期擱置的代議制原則。雖然卡洛恩只打算讓顯貴大會(huì)充當(dāng)“橡皮圖章”，但事實(shí)證明他召集神職人員和貴族代表大會(huì)是個(gè)失策決定。顯貴代表們立即反對(duì)削減他們的納稅豁免權(quán)，并要求成立一個(gè)永久性的審計(jì)委員會(huì)來(lái)監(jiān)督王室財(cái)政，更重要的是，他們要求召開(kāi)國(guó)會(huì)。當(dāng)路易十六明令布連恩不顧反對(duì)推行改革計(jì)劃時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)最高法院拒絕登記新稅種。路易十六將巴黎最高法院流放到特魯瓦，但布連恩還是被迫取消了這項(xiàng)土地稅。1784年11月19日，重組的最高法院召開(kāi)皇室會(huì)議，路易十六在會(huì)上試圖強(qiáng)行登記新貸款，他傲慢地說(shuō)了一句今天已過(guò)時(shí)的話—“朕意即法律”，但此時(shí)代議制的模式已經(jīng)鑄成。1788年5月，最高法院宣布，征稅必須得到國(guó)會(huì)同意，而且國(guó)會(huì)必須定期召開(kāi)。1788年8月8日，布連恩被迫宣布國(guó)會(huì)將于次年5月召開(kāi)。

在英國(guó)的美洲殖民地，稅收和代議制兩者關(guān)系的革命意義也顯現(xiàn)出來(lái)。英國(guó)統(tǒng)治者未經(jīng)美國(guó)人民同意就將稅收強(qiáng)行加于他們，面對(duì)這種情況，美國(guó)人民積極尋求獨(dú)立，當(dāng)然他們并非第一個(gè)也不是最后一個(gè)尋求獨(dú)立的民族（例如，西班牙推出財(cái)產(chǎn)稅，引發(fā)了1640年葡萄牙的獨(dú)立革命）。但是美國(guó)的例子最為顯著，一定程度上其原因是英國(guó)決定向13個(gè)美洲殖民地征稅和9年后的獨(dú)立宣言之間的因果關(guān)系，被反復(fù)灌輸給每個(gè)美國(guó)小學(xué)生。

激怒波士頓茶黨的并非稅收的數(shù)額，而是英帝國(guó)減少帝國(guó)其他地方的稅收：東印度公司進(jìn)口茶葉到英國(guó)，之后把茶葉出口到美洲，英國(guó)則減少它的稅收。這里涉及到一個(gè)憲法問(wèn)題，那就是殖民地在這些事情上有沒(méi)有發(fā)言權(quán)。輝格黨人卡姆勒勛爵于1766年2月雄辯地道出這么一個(gè)原則：“稅收和代議制密不可分……一個(gè)人擁有的東西，完全是他自己的；任何人未經(jīng)他和他的代表的同意都不準(zhǔn)剝奪；任何蓄意剝奪即是蓄意傷害；任何剝奪行為都是搶劫，抹殺了自由和奴役之間的區(qū)別。”殖民地人民將此精辟地濃縮為：“沒(méi)有代議的稅收就是專制?！比欢鴮?duì)于殖民地人民而言，提出代議問(wèn)題的同時(shí)對(duì)他們征收外貿(mào)稅，從一開(kāi)始就帶有革命性。亞當(dāng)8226;斯密提出了一個(gè)反事實(shí)的主張：給予美國(guó)人代議權(quán)，讓他們當(dāng)大英國(guó)的州長(zhǎng)，而作為回報(bào)，就是將英國(guó)所有稅種都推廣到13個(gè)殖民地去。這看似合乎邏輯，但并非殖民地人民所求。他們的目標(biāo)是加強(qiáng)地方會(huì)議的權(quán)利，而且最終使他們擁有西敏寺議會(huì)同等的立法權(quán)，第一次大陸會(huì)議明確地表達(dá)了這一點(diǎn)。但那違背了議會(huì)主權(quán)原則，而這一原則不僅在威廉8226;布萊克斯頓爵士的《美國(guó)法律評(píng)注》中被神化，而且也得到了英國(guó)大部分國(guó)會(huì)議員的肯定。湯森在1767年提出茶稅旨在提高國(guó)家收入，用以支付北美政府官員的獨(dú)立薪水，換言之，就是使英國(guó)任命的州長(zhǎng)更獨(dú)立于殖民地人民的集會(huì)。

不納稅的代議制

代議制當(dāng)然是個(gè)程度問(wèn)題：在湯姆8226;佩恩所設(shè)想的民主共和國(guó)，與并無(wú)投票權(quán)的英國(guó)臣民在西敏寺享有所謂的“虛擬代議制”之間有天淵之別。然而，一個(gè)有產(chǎn)者議會(huì)里的虛擬代議制總好過(guò)絕對(duì)君權(quán)下沒(méi)有代議制。但它在實(shí)踐上是否也具成效呢？

政治理論家有時(shí)會(huì)認(rèn)為：“相比君主專制，代議制在增加稅收方面更有優(yōu)勢(shì)。”如我們所見(jiàn)，這也是孟德斯鳩的觀點(diǎn)。誠(chéng)然，對(duì)于18世紀(jì)的英、法兩國(guó)而言，此話不假，但代議制和稅收之間的對(duì)等關(guān)系并非必然。一個(gè)代議制大會(huì)若不同意政府開(kāi)支的優(yōu)先項(xiàng)目，那它即會(huì)嚴(yán)重阻礙國(guó)家的稅收。17世紀(jì)，弗朗西斯8226;培根說(shuō)，英國(guó)人是“歐洲所有國(guó)家中對(duì)自己的家產(chǎn)最有支配權(quán)的人”，他本可再添上一句—“因此也是稅負(fù)最輕的人”。而證明代議制在增加稅收方面更有優(yōu)勢(shì)這一理論為假的最極端的例子，是18世紀(jì)的波蘭：由于代議制的存在而導(dǎo)致沒(méi)有稅收。議會(huì)里的貴族們把自由理解成掙脫稅收的自由，以致這個(gè)國(guó)家的財(cái)政收入以及相應(yīng)的軍事力量停滯不前，最終帶來(lái)致命后果。

法國(guó)的例子更是自相矛盾。法國(guó)推翻了君主專制，并取得了征稅需經(jīng)議會(huì)兩院批準(zhǔn)這一原則性勝利，但這并沒(méi)有提高公眾對(duì)稅收的接納程度：國(guó)民議會(huì)推出的新稅種（土地稅、動(dòng)產(chǎn)稅、個(gè)人稅以及營(yíng)業(yè)稅）均以失敗告終，主要原因是多數(shù)人不納稅。英國(guó)議會(huì)有時(shí)也在財(cái)政收入上缺乏責(zé)任心：拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)剛結(jié)束，所得稅即刻被倉(cāng)促?gòu)U止，“英國(guó)上院高墻內(nèi)歡聲雷動(dòng)”，雖然此時(shí)即便繼續(xù)征收所得稅也不足以彌補(bǔ)戰(zhàn)爭(zhēng)造成的巨大財(cái)政缺口。而下院也莽撞地通過(guò)了一項(xiàng)動(dòng)議，即將所得稅相關(guān)一切賬簿和記錄銷毀，萬(wàn)幸（或者說(shuō)不幸）的是，那些副本已送交至國(guó)王處備存。

1832~1918年的英國(guó)歷史，可以看成選舉權(quán)和直接稅“網(wǎng)”互相輔助、共同發(fā)展的歷史。1884年之前，英國(guó)的選舉權(quán)事實(shí)上都是建立在租金價(jià)值上的（從本質(zhì)上說(shuō)，就是使財(cái)產(chǎn)的租價(jià)超過(guò)一定金額的土地保有人、承租人和戶主享有投票權(quán)），而承擔(dān)地方上的稅收也意味著可以享有地方和國(guó)家政策的投票權(quán)。無(wú)論是支持者還是反對(duì)者，選舉權(quán)改革提案通常與貢獻(xiàn)財(cái)政的標(biāo)準(zhǔn)緊密相關(guān)。格萊斯通認(rèn)為：“選舉權(quán)和納稅貢獻(xiàn)之間應(yīng)有密切關(guān)系，如果選舉權(quán)將窮人排除在外，那稅收上他們也不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任?！焙?jiǎn)而言之，“國(guó)庫(kù)空虛或過(guò)于揮霍”必然會(huì)產(chǎn)生擴(kuò)充選舉權(quán)的要求。格萊斯通的頭號(hào)政敵迪斯雷利在1867年甚至還提出“花哨的選舉權(quán)”的改革提案，即所有繳納20先令所得稅的納稅人均可享有選舉權(quán)。這并非什么玄妙復(fù)雜的政治數(shù)學(xué)計(jì)算。1860年，一個(gè)支持格萊斯通、抨擊帕默斯頓那耗資巨大的海外擴(kuò)張政策的廣告牌上寫得很清楚：

納稅人……你們還要讓自己被帕默斯頓主義蒙蔽多久？還要在和平時(shí)期被那些戰(zhàn)爭(zhēng)販子掠奪多久？財(cái)政大臣在向你們求助……讓我們改革下院吧，這次要搞個(gè)徹底。

換言之，選舉權(quán)改革就是增加納稅人參政人數(shù)和加強(qiáng)其權(quán)利的途徑。

然而，選舉人人數(shù)的增長(zhǎng)速度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于所得稅納稅人人數(shù)的增長(zhǎng)速度。1832~1914年，享有選舉權(quán)的成年男性人數(shù)比例從18%上升到88%（雖然其中有1/3的人仍非正式地被排除在外，這是因?yàn)檫x民登記制度要求選民在選區(qū)長(zhǎng)期居?。?。但所得稅納稅人數(shù)量占總?cè)丝诘谋壤齾s并無(wú)提高，仍處于相當(dāng)?shù)偷乃?。雖然有無(wú)稅不參政的說(shuō)法，但是很大一部分人參與議政卻不繳納所得稅。在這種情形下，1884年改革法案的推出迫使直接稅上漲也就不難理解了：1867~1913年，直接稅收入占財(cái)政總收入之比從8%增長(zhǎng)到36%，所得稅標(biāo)準(zhǔn)稅率從1876年的每英鎊2便士提高到每英鎊14便士。

當(dāng)時(shí)的人們便已經(jīng)清楚地認(rèn)識(shí)到民主化程度提高將導(dǎo)致直接稅上漲這一重要因果關(guān)系。喬治8226;漢密爾頓談到1884年改革法案致使更多的選舉人要求增加海軍經(jīng)費(fèi)開(kāi)支：“選舉人數(shù)的增長(zhǎng)很大程度上摧毀了曼徹斯特派主張的節(jié)儉的舊財(cái)稅政策。由于海軍軍費(fèi)這項(xiàng)新增開(kāi)支主要從直接稅收入中列支，而近來(lái)新近被賦予選舉權(quán)的人們并非所得稅納稅人，故而增加海軍費(fèi)用于其并無(wú)害處；此外，撇開(kāi)這種個(gè)人金錢利益的考慮，感情上，工人階級(jí)也頗為皇家海軍艦隊(duì)感到自豪?！笔紫嗨鳡柌囊渤窒嗤目捶?，他認(rèn)為1884年的改革法案稀釋了下院中所得稅納稅人的代議權(quán)，從而來(lái)自非納稅人的議員代表要求增加開(kāi)支的壓力加大。索爾伯茨警告他的財(cái)政大臣，海軍艦隊(duì)的經(jīng)費(fèi)不準(zhǔn)全部從所得稅中列支，他敏銳地觀察到：“困難時(shí)期完全依賴財(cái)產(chǎn)稅這種做法十分危險(xiǎn)，由于財(cái)產(chǎn)持有人的政治地位相當(dāng)薄弱，因此這種做法容易養(yǎng)成惡性的財(cái)政習(xí)慣?！辈粌H保守黨有此擔(dān)心，自由黨的羅伯特8226;羅威在對(duì)1867年的改革法案進(jìn)行的辯論中，也預(yù)見(jiàn)了選舉權(quán)范圍的擴(kuò)大與納稅人精英階層之間的利益沖突。而邊沁、托克維爾和約翰8226;斯圖亞特8226;密爾這些前輩也對(duì)此憂心忡忡。到1913年，這幾乎成了普遍觀點(diǎn)，用伯納德8226;瑪力特伯爵的話來(lái)說(shuō)：“在現(xiàn)代民主國(guó)家……由較貧窮階級(jí)構(gòu)成的選舉權(quán)多數(shù)可能會(huì)控制政策，使其傾向于該階級(jí)利益，而國(guó)家收入則主要來(lái)源于少數(shù)富有人士?！?/p>

由于一戰(zhàn)期間，所得稅納稅人人數(shù)的增長(zhǎng)速度超過(guò)選舉人人數(shù)的增長(zhǎng)速度，因此選舉人人數(shù)與納稅人人數(shù)之比從原來(lái)的7∶1降至6∶1。但是在兩次世界大戰(zhàn)之間的間歇期中，選舉權(quán)改革降低了女性參與選舉的年齡限制，致使選舉人人數(shù)與納稅人人數(shù)之比超過(guò)戰(zhàn)前水平：到1935年該比例達(dá)到8∶1?！冬F(xiàn)代英國(guó)財(cái)政開(kāi)支歷史》的編著者說(shuō)：“選舉權(quán)范圍的擴(kuò)大，提高了這樣一些人的政治地位，他們認(rèn)為應(yīng)增加公共開(kāi)支以服務(wù)于他們的利益，而必要的國(guó)家收入可以通過(guò)累進(jìn)稅制從其他人（富有人士）那里獲得。”在這種情況下，出人意料的是在經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期，增加公共開(kāi)支的壓力并不大，我們隨后再談其中的奧秘。二戰(zhàn)之后，選舉人人數(shù)與納稅人人數(shù)的比例從戰(zhàn)后高于2∶1降低到一個(gè)穩(wěn)定水平，約1.7∶1，換言之，即選舉人人數(shù)超出納稅人人數(shù)的70%。這個(gè)比例自20世紀(jì)60年代以來(lái)無(wú)大的變化。這意味著英國(guó)的民主制度賦予1 800萬(wàn)非所得稅納稅人選舉權(quán)（雖然他們繳納一些間接稅），這與福利國(guó)家普遍選舉權(quán)和普遍繳納所得稅應(yīng)緊密相連這種說(shuō)法不符。除了那些收入低于所得稅起征點(diǎn)的工人階級(jí)外，這1 800萬(wàn)人中還包括失業(yè)者、其他福利的享有者、養(yǎng)老金領(lǐng)取者、喪失勞動(dòng)能力者和學(xué)生。鑒于這個(gè)群體的規(guī)模，20世紀(jì)80年代保守黨仍成功地全面地降低了直接稅稅負(fù)，這一點(diǎn)或許有些令人吃驚。

從納稅而沒(méi)有代議權(quán)演進(jìn)到不交所得稅卻享有代議權(quán)這一現(xiàn)象并非英國(guó)特有。19世紀(jì)的很多國(guó)家都依據(jù)直接稅的納稅額來(lái)確定選舉資格。1824~1830年的法國(guó)對(duì)選舉資格限定了最低納稅額，而享有選舉權(quán)的納稅人也只能推舉其中40%的人為其代表。19歲以上男性中只有0.5%的人享有選舉權(quán)。1830年的革命也沒(méi)有改變這一狀況。在路易8226;菲利普的“資產(chǎn)階級(jí)君主制”時(shí)期，依然對(duì)選舉資格規(guī)定了最低納稅額限定，只是這個(gè)限定稍有降低（此時(shí)19歲以上男性中1%的人享有選舉資格）。當(dāng)人們抨擊基佐選舉資格的門檻過(guò)高時(shí)，他的反應(yīng)很簡(jiǎn)單：“把自己變富些?！蓖瑯樱?913年之前，在意大利選舉資格都設(shè)定了最低納稅額準(zhǔn)線，只不過(guò)該準(zhǔn)線在1882年有所降低，并且在1919年前都只適用于19~29歲公民。在1918年前的普魯士，下院的三級(jí)選舉權(quán)制度也是基于直接稅的繳納情況進(jìn)行劃分，該制度依照納稅人繳納的稅額，將他們分為三級(jí)，處于第一級(jí)別的人數(shù)少于其他級(jí)別，但每個(gè)級(jí)別的議會(huì)代表人數(shù)相同。德意志帝國(guó)的大部分邦州也采取相似方法對(duì)選舉資格加以限制，只有在聯(lián)邦，成年男性才普遍享有選舉資格。圖6說(shuō)明歐洲對(duì)選舉資格的限制如何從19世紀(jì)中期開(kāi)始減少。值得注意的是，1914年之前，在民主化進(jìn)程上，英國(guó)落后于法國(guó)和德國(guó)，而意大利落后于英國(guó)。而一戰(zhàn)之后，稅收和選舉資格直接的聯(lián)系就此中斷。

在大部分現(xiàn)代民主制國(guó)家，擁有選舉權(quán)的人數(shù)和納稅人人數(shù)之間存在很大差異，英國(guó)的情況并非特例。戰(zhàn)后美國(guó)擁有選舉權(quán)的人數(shù)與納稅人人數(shù)的比例在1.6∶1到1.8∶1之間波動(dòng)。但是很多擁有選舉權(quán)的人（多數(shù)為非納稅人）并不行使推選其代表的權(quán)利，直到20世紀(jì)60年代，參與推選議會(huì)代表的人數(shù)才超過(guò)了所得稅納稅人人數(shù)。1990年，只有6 100萬(wàn)美國(guó)公民參與投票，而所得稅納稅人人數(shù)接近1.14億人（幾乎翻了一倍）。如今，很多美國(guó)人傾向于納稅但不行使代議權(quán)，與他們殖民時(shí)期的祖先不同的是，他們放棄選舉權(quán)大都出于自愿。

卡夫卡的城堡

將納稅和代議權(quán)之間的關(guān)系理解為財(cái)政民主化的范例是不對(duì)的，這是把歷史上的輝格黨理論嫁接到了財(cái)政領(lǐng)域。許多近代獨(dú)裁政府都是在沒(méi)有賦予公眾代議權(quán)的情況下施以重稅的。舉個(gè)明顯的例子，在一戰(zhàn)之后，法西斯政權(quán)下，不經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)也可以征稅。但在這種情況下，若要高效征稅，就必須建立一支征稅大軍，即官僚機(jī)構(gòu)。

起用公職人員最早出現(xiàn)于法庭，這是一個(gè)主持公理或行使統(tǒng)治者其他權(quán)利的機(jī)構(gòu)。在近代早期，法庭的費(fèi)用十分高昂，不僅歐洲如此，例如16世紀(jì)的日本，日本幕府絕大部分的開(kāi)支都用于法庭，而法庭、后宮和馬廄幾乎構(gòu)成了印度王的全部花費(fèi)，但這種機(jī)構(gòu)很少會(huì)涉及像稅收這樣乏味的事務(wù)。

現(xiàn)代意義上的官僚機(jī)構(gòu)是指其官員以薪資為收入并執(zhí)行統(tǒng)治者命令的機(jī)構(gòu)，它的出現(xiàn)和代表大會(huì)一樣，也不是直線發(fā)展的。在中世紀(jì)早期，由于教會(huì)壟斷了對(duì)書記員起草、執(zhí)行文書的培訓(xùn)，導(dǎo)致俗世民眾受教育程度偏低。而俗世的非正規(guī)教育也產(chǎn)生了大量希圖晉身公門的外行人，但這個(gè)群體的涌現(xiàn)并非現(xiàn)代官僚機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的分水嶺，這些備受歷史學(xué)家稱贊的“新人”，其晉身公門的動(dòng)機(jī)只是為了獲得穩(wěn)定的收入（不管是以薪資還是職務(wù)特權(quán)形式），而不是韋伯所說(shuō)的達(dá)到行政合理化目的。事實(shí)上，許多君主都將政府公職當(dāng)做國(guó)家財(cái)產(chǎn)，簡(jiǎn)單地將它們賣給出價(jià)高的人，某種意義上這些職位也創(chuàng)造了財(cái)政收入。

這種公職出售有兩種形式：將某些稅賣給所謂的“稅款包收人”，和將某公職賣給個(gè)人。稅款包收在英國(guó)也有，從伊麗莎白一世到長(zhǎng)期國(guó)會(huì)，某些關(guān)稅即采用稅款包收形式。而法國(guó)的稅款包收情況更為突出。17世紀(jì)上半葉，三大稅款包收（即鹽稅包收、貢金包收及關(guān)稅包收）的收入占了間接稅收入的80%。1681年，考伯特將國(guó)內(nèi)貨物稅、關(guān)稅以及煙草專賣權(quán)合為一體，打包租賃給一個(gè)由40個(gè)包稅人組成的名為“包收人總會(huì)”的辛迪加組織，它的租賃合約每6年重議一次。稅款包收的主要弊病在于：一切由包稅人操作，包稅人雁過(guò)拔毛，一半的稅收收入都到了法國(guó)政府手中。18世紀(jì)，法國(guó)曾嘗試對(duì)此改革，引入規(guī)范制度（即政府支付給包稅人薪水和獎(jiǎng)金），卻由于既得利益階層的強(qiáng)烈抵制而告失敗。包稅聯(lián)合會(huì)被斥為“一個(gè)巨大的地獄般的機(jī)構(gòu)，它掐住每個(gè)公民的脖子，榨取他們的血汗”。

法國(guó)舊政權(quán)所依賴的另一種財(cái)政手段就是賣官鬻爵，它曾被稱為“第二種公債”，這是由于對(duì)公職投資獲得的收益相當(dāng)于投資政府公債的利息收入。到1660年，約有4.6萬(wàn)名公職持有人，這些公職的資本金約為4.9億里弗。在思考詹姆斯二世于1688年被推翻這件事上，路易十四的顧問(wèn)得出了這么一個(gè)結(jié)論：

如果英國(guó)國(guó)王的官員人數(shù)和法國(guó)一樣多的話，那么革命就不會(huì)發(fā)生。因?yàn)閾碛羞@么多的政府官員，就意味著擁有這么多和王權(quán)休戚相關(guān)的維護(hù)者，沒(méi)有這個(gè)王權(quán)，他們也將一無(wú)所有，一旦這個(gè)王權(quán)被推翻，他們也就損失了購(gòu)買這些官位的大筆資金。

而采取出售公職這種方式的一個(gè)問(wèn)題，就是它的財(cái)政成本超出了它的收入。雖然只有少數(shù)公職持有人可以獲得薪資，但他們?nèi)詷?gòu)成了王室的巨大財(cái)政負(fù)擔(dān)，它只能靠某些針對(duì)公職持有人的稅收（公職稅）來(lái)稍加緩解。早在1639年，向公職持有人支付的年薪便已經(jīng)超出了當(dāng)期出售公職取得的收入。到考伯特時(shí)期，王室出售公職所得為200萬(wàn)里弗，但需要支付830萬(wàn)里弗的薪水。雖然考伯特成功地廢止了2萬(wàn)個(gè)公職，但他節(jié)余下來(lái)的資金又在17世紀(jì)70年代對(duì)荷作戰(zhàn)中消耗殆盡。而1770年莫普的再次努力也只將公職削減了5%。

現(xiàn)代官僚機(jī)構(gòu)體制的雛形出現(xiàn)于英國(guó)，它取代了稅款包收方式和公職出售方式，成為征稅的主要手段。英國(guó)貨物稅稅收署制定了一套“審核錄用、職位培訓(xùn)、績(jī)效晉升、固定薪資和養(yǎng)老金、流程標(biāo)準(zhǔn)化”的征稅體制，它吸引了不少需要糊口的人，比如詩(shī)人羅伯特8226;彭斯，而他不久就發(fā)現(xiàn)他不得不為薪水而工作。與此同時(shí)，其他稅種的征收也逐漸中央集權(quán)化。到了查爾斯二世后期，稅款包收已經(jīng)被廢止，財(cái)務(wù)署成為核算所有中央政府部門收入和開(kāi)支的唯一部門，后又被財(cái)政部所取代。這場(chǎng)改革幾乎是一場(chǎng)富有戲劇性結(jié)局的“行政革命”。

17世紀(jì)70年代，查理二世所征得的稅款是他愚昧父親半個(gè)世紀(jì)前歷經(jīng)千辛所征獲稅款的2.7倍。50年后，新成立的漢諾威政權(quán)的稅收收入達(dá)到8倍，18世紀(jì)70年代達(dá)到11倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)查理一世的收入。拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)之后，英國(guó)政府征得的稅款是兩個(gè)世紀(jì)前財(cái)政窘迫的斯圖亞特王朝的36倍。

正是在這種體制上歐洲大陸其他國(guó)家落后于英國(guó)，而非它們的絕對(duì)經(jīng)濟(jì)資源不及英國(guó)。根據(jù)一個(gè)粗略的統(tǒng)計(jì)，在英國(guó)，每個(gè)“財(cái)政官員”服務(wù)于1 300人，而法國(guó)相應(yīng)的人數(shù)為4 100人，荷蘭為6 200人，普魯士這個(gè)普遍被認(rèn)為比英國(guó)還官僚的國(guó)家相應(yīng)人數(shù)卻是3.8萬(wàn)人。從1690年到1782年，英國(guó)的財(cái)政機(jī)構(gòu)數(shù)量增至3倍，貨物稅稅收署被形象地稱為“萬(wàn)眼魔王”。如博舍所說(shuō)，法國(guó)大革命一定程度上是向官僚財(cái)政過(guò)渡，而不是向“腐敗的”財(cái)政（或叫企業(yè)化財(cái)政）發(fā)展。這個(gè)轉(zhuǎn)變實(shí)際上在1789年之前的奈克和布連恩時(shí)代就已經(jīng)出現(xiàn)。大革命中36個(gè)稅款包收人被逮捕，其中28人在1794年5月8日被送上斷頭臺(tái)，其中包括偉大的化學(xué)家安東8226;拉瓦錫，他把稅款包收所得的收入用于他的研究。

拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束不久，多數(shù)國(guó)家由于各方面壓力開(kāi)始裁減公務(wù)員人數(shù)。減少間接稅不僅符合自由和放行原則，也是精簡(jiǎn)稅收機(jī)構(gòu)的一個(gè)方法。盡管有不少著述描述19世紀(jì)中期國(guó)家的現(xiàn)代化發(fā)展，但是從數(shù)據(jù)上來(lái)看，多數(shù)國(guó)家為“守夜人國(guó)家”仍是事實(shí)。1891年，英國(guó)政府部門職員人數(shù)不到勞動(dòng)力總?cè)丝诘?%，歐洲大陸國(guó)家的比例略高些，但相差不大。1871年意大利相應(yīng)比例為2.6%，1881年德國(guó)為3.7%。即便是著名的哈布斯堡王朝，相對(duì)于它膨脹的人口而言，這個(gè)比例也相當(dāng)?shù)汀５允兰o(jì)之交后，每個(gè)國(guó)家的公共部門都呈持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)，到20世紀(jì)20年代，意大利的公職人員占勞動(dòng)力人口的比例已經(jīng)達(dá)到5%，英國(guó)為6%，德國(guó)為8%。

馬克斯8226;韋伯在他的巨著《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》中，將現(xiàn)代官僚機(jī)構(gòu)描繪為可敬的理性的機(jī)構(gòu)：“有規(guī)范、有方法、有目標(biāo)以及實(shí)事求是構(gòu)成了它的品質(zhì)。”可就在他著書之際，對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的幻想在日益破滅，公共部門不但在戰(zhàn)爭(zhēng)和通貨膨脹期間極度擴(kuò)張，更存在著日益加重的煩瑣程序和腐敗現(xiàn)象，它與理性的品質(zhì)背道而馳。現(xiàn)代的官僚機(jī)構(gòu)更接近于卡夫卡的《城堡》，它們所有的房門都一模一樣，房門背后是從不露臉的文員，灰色的走廊上是隨意堆砌的謎一般的文檔。曾一度被贊譽(yù)為具備普魯士美德的公務(wù)員成了懶惰和自私的象征。在1927年維也納激烈的政治暴亂中，伊利亞斯8226;卡內(nèi)生動(dòng)地回憶了一位神智錯(cuò)亂的政府職員在著了火的司法大廈前的情景：

他不斷揮舞著胳膊，一遍遍地喃喃著：

“文件燒著了！所有的文件！”

“燒文件總比燒人好！”我告訴他，可是他對(duì)我的話置若罔聞，他所能想到的只是文件……他很悲痛。我發(fā)現(xiàn)他很滑稽，即使是在這種情形下。但我同時(shí)也很惱怒?！八麄?cè)陂_(kāi)槍射人，”我憤怒地說(shuō)，“你還在關(guān)心那些文件?！彼蛭遥孟裎也淮嬖谝粯樱皇遣粩嗟匕@著：“文件燒著了！所有的文件！”

文件由工具變成了目的。

希特勒對(duì)官僚機(jī)構(gòu)也頗感憂慮。1942年1月，希特勒在與希姆萊共同進(jìn)餐時(shí)，勾勒了一個(gè)初步計(jì)劃，即通過(guò)簡(jiǎn)化德國(guó)稅制，“將官僚機(jī)構(gòu)的數(shù)目降低到現(xiàn)有水平的1/3”。

關(guān)于直接稅，最簡(jiǎn)單的辦法就是將上一年的納稅額作為再次征收的基礎(chǔ)。納稅人將被告知：“你的應(yīng)納稅額和上年一樣。如果你今年的收入減少了，請(qǐng)照實(shí)匯報(bào)。如果收入增加了，你應(yīng)該立即繳納相應(yīng)增加的稅額。假如忘記上報(bào)增加的收入，將嚴(yán)懲不貸?！薄咽虑楹?jiǎn)化，申報(bào)稅的難題自然得到解決……

如果我向財(cái)政部說(shuō)明這件事……他們會(huì)思索片刻后告訴我：“領(lǐng)袖先生，您說(shuō)得對(duì)?！钡^(guò)了6個(gè)月后，他們會(huì)忘得一干二凈。

和普遍觀點(diǎn)一樣，希特勒也認(rèn)為官僚機(jī)構(gòu)能夠自我繁衍?！白屓藷赖氖呛?jiǎn)便易行的稅制不合這些行政紳士的脾胃。要是真簡(jiǎn)化了，那上大學(xué)還有什么用？哪里能找到法學(xué)工作？沒(méi)工作做了嘛?！钡Ｌ乩赵诖龠M(jìn)黨政機(jī)構(gòu)間的競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，其實(shí)也促生了龐雜的官僚機(jī)構(gòu)，正如他自己承認(rèn)的：

原本只是想在薩爾茲堡創(chuàng)建一個(gè)希特勒青年團(tuán)，可突然之間他們就需要一棟500個(gè)房間的大樓了……我創(chuàng)設(shè)了宣傳部，目的是要為大家服務(wù)……如今哪個(gè)政府沒(méi)有自己的宣傳部呢？戈林想從我這里討命令，要我授權(quán)給史都卡和萊茵哈特（財(cái)政部長(zhǎng)和內(nèi)務(wù)部長(zhǎng)），好讓他們?nèi)ブ亟M行政工作達(dá)到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的目的?？墒俏揖芙^了，為什么要委任他們?nèi)ミ_(dá)成這個(gè)目的呢？事實(shí)上，財(cái)政部和內(nèi)務(wù)部自己才真是機(jī)構(gòu)臃腫。

但公共部門的膨脹不僅僅局限于極權(quán)國(guó)家。到1950年，由于大規(guī)模的國(guó)有化，英國(guó)公務(wù)員占總勞動(dòng)力人數(shù)的比例已經(jīng)高達(dá)10%。圖7顯示這種增長(zhǎng)趨勢(shì)在發(fā)達(dá)國(guó)家或多或少都有存在，只有一個(gè)國(guó)家有明顯的相反趨勢(shì)。在經(jīng)合組織的17個(gè)國(guó)家中，12個(gè)國(guó)家的政府雇員人數(shù)在20世紀(jì)90年代達(dá)到頂峰后幾乎沒(méi)有下降。在瑞典、挪威和丹麥，公共部門雇員人數(shù)比例已經(jīng)超過(guò)了30%。在法國(guó)、芬蘭和奧地利，該比例也超過(guò)了20%。葡萄牙、西班牙、意大利和德國(guó)的公共部門雇員的占比超過(guò)15%，瑞士和希臘緊隨其后。與之不同的是美國(guó)，它的政府雇員人數(shù)的高峰出現(xiàn)在20世紀(jì)70年代，而英國(guó)、愛(ài)爾蘭、比利時(shí)和日本的高峰出現(xiàn)在80年代。只有英國(guó)政府雇員人數(shù)在達(dá)到高峰之后有所下降：1983年它的政府雇員人數(shù)占比達(dá)到戰(zhàn)后最高峰，即22%，1999年該比率下降到13.6%，這個(gè)數(shù)字甚至比美國(guó)還低。在這些發(fā)達(dá)國(guó)家中，只有日本和希臘的公共薪資開(kāi)支較低。

暫不論公職人員人數(shù)保持高水平所產(chǎn)生的宏觀經(jīng)濟(jì)成本是什么，一個(gè)最直接的財(cái)政問(wèn)題是：公職人員的薪資該如何確定？它既缺少像私營(yíng)部門那樣用來(lái)衡量生產(chǎn)力的相關(guān)信息，通常還受到來(lái)自公共部門的聯(lián)盟及其他團(tuán)體的壓力，他們要求以高于通貨膨脹率的水平增加工資。公共薪資開(kāi)支數(shù)目令人瞠目。1992年，英國(guó)公共部門薪資開(kāi)支占財(cái)政支出的1/3，美國(guó)為1/5。工資的小幅增長(zhǎng)會(huì)對(duì)財(cái)政產(chǎn)生極大的影響。一個(gè)現(xiàn)代民主政治的自相矛盾之處就是國(guó)家傾向于用增加公職人員工資來(lái)回應(yīng)人們對(duì)公共部門的批評(píng)。舉一則英國(guó)的例子，增加國(guó)家健康中心護(hù)理人員的工資就意味著要削減醫(yī)院、床、設(shè)施和醫(yī)藥方面的預(yù)算，從而進(jìn)一步惡化了病人的護(hù)理?xiàng)l件，當(dāng)然，護(hù)理人員的生活水平得到了提高。

服務(wù)型國(guó)家

各國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)都能通過(guò)稅收從國(guó)民收入中取得大量財(cái)富，如果認(rèn)為高納稅負(fù)擔(dān)只是20世紀(jì)的產(chǎn)物，那是不對(duì)的。18世紀(jì)后期，阿巴斯哈里發(fā)王朝的財(cái)政收入高達(dá)國(guó)民生產(chǎn)總值的1/6~1/4。16世紀(jì)末，威尼斯的稅收收入為國(guó)民生產(chǎn)總值的14%~16%，而它的聯(lián)合省在1688年的相應(yīng)數(shù)字約為1/4。據(jù)計(jì)算，法國(guó)的稅收收入占國(guó)民生產(chǎn)總值之比從1450年的18%降到1525年的10%，但在隨后的17世紀(jì)里，又快速地升到1683年的31%，并在1789年達(dá)到38%~40%的高峰。偉大的經(jīng)濟(jì)史學(xué)家亞歷山大8226;格爾申科隆估計(jì)，俄羅斯在1710年的稅負(fù)約為整個(gè)谷物產(chǎn)出的2/3，這一課征強(qiáng)度此后沒(méi)再出現(xiàn)，直到斯大林時(shí)期才又恢復(fù)。

英國(guó)崛起成為世界強(qiáng)國(guó)的歷史同時(shí)也是它稅負(fù)逐日加重的歷史。伊麗莎白一世時(shí)期的王室收入占國(guó)民產(chǎn)值之比從未超過(guò)2%，若把官方和地方時(shí)而強(qiáng)制性的貸款也計(jì)算在內(nèi)的話，該比例也不過(guò)為5%。據(jù)早年的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家查爾斯8226;丹文奈特估算，即使是到了1698年，英國(guó)人的稅負(fù)也比他們毗鄰的歐洲大陸國(guó)家人民要輕：荷蘭人和法國(guó)人的納稅額支出占其收入的1/5，而英國(guó)人的相應(yīng)比例為1/8。而在18世紀(jì)，英國(guó)的稅負(fù)開(kāi)始快速上升，其稅收收入占國(guó)民收入之比從17世紀(jì)80年代中期的4%上漲18世紀(jì)戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的17%~20%，即便如此，它的稅收收入絕對(duì)值也低于課稅不足的法國(guó)，不要忘了法國(guó)在18世紀(jì)80年代的國(guó)民產(chǎn)值為英國(guó)的兩倍多，英國(guó)在軍事上之所以能對(duì)迎比它更強(qiáng)大的法國(guó)，主要在于它的高稅負(fù)，1788年，英國(guó)稅收收入占國(guó)民產(chǎn)值之比是法國(guó)的兩倍（分別為12.4%與6.8%）。法國(guó)只要能夠提高稅收收入，它的財(cái)政危機(jī)也就能夠避免了。

如第一章所述，在大部分歷史時(shí)期，國(guó)家的財(cái)政開(kāi)支增加以及進(jìn)而的稅收加重主要是由于戰(zhàn)爭(zhēng)，在和平時(shí)期，國(guó)家開(kāi)支和稅收往往會(huì)大幅下降，也正是這個(gè)原因，說(shuō)明了為什么多數(shù)國(guó)家在19世紀(jì)的納稅負(fù)擔(dān)降低到了歷史最低水平。與之不同的是，20世紀(jì)出現(xiàn)了棘輪效應(yīng)。在兩次世界大戰(zhàn)過(guò)后，各國(guó)的公共開(kāi)支都未能回歸到戰(zhàn)前水平，無(wú)論從絕對(duì)值上看，還是調(diào)整了通貨膨脹因素，或是平攤為人均公共開(kāi)支或與國(guó)民產(chǎn)值相比，都是如此。按20世紀(jì)90年代的物價(jià)水平計(jì)算，1913年英國(guó)的公共開(kāi)支為153億英鎊，10年后為275英鎊，而二戰(zhàn)后從未低于600億英鎊。此外，無(wú)論是實(shí)際價(jià)值還是平攤為人均，雖未發(fā)生大戰(zhàn)，但1945年后的公共開(kāi)支仍逐年增長(zhǎng)。即使相對(duì)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，其趨勢(shì)也呈上漲勢(shì)態(tài)，直到20世紀(jì)八九十年代才趨于平穩(wěn)。同樣，美國(guó)聯(lián)邦政府的公共開(kāi)支占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值之比在20世紀(jì)50年代為16%，60年代為18%，70年代為19%，80、90年代為22%。美國(guó)公共開(kāi)支的高峰出現(xiàn)在1992年（36.6%），2000年為32%。歐洲的公共開(kāi)支占比上漲得更高：英國(guó)的峰值為45%（1993年），德國(guó)為50%（1995年），法國(guó)為55%（1996），意大利為57%（1993）。發(fā)達(dá)國(guó)家最高的公共開(kāi)支比在斯堪的納維亞地區(qū)：瑞典1993年的該比例為71%，丹麥為60%。這不同于前幾個(gè)世紀(jì)，那時(shí)如此高的公共開(kāi)支水平只在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期才會(huì)出現(xiàn)。

對(duì)于這種高公共開(kāi)支的現(xiàn)象，一般的解釋為向“福利國(guó)家”邁進(jìn)。但是“福利國(guó)家”這個(gè)由曼徹斯特大主教威廉8226;坦普爾在1928年首次提出、現(xiàn)已經(jīng)成為陳詞濫調(diào)的名詞，它確切的意思是什么呢？假如我們所說(shuō)的福利國(guó)家所指的是旨在減少收入不均—不論是給低收入者的直接補(bǔ)助還是為窮人提供低廉的服務(wù)，那都不是現(xiàn)代的新事物。早在公元前5世紀(jì)的雅典，幾乎有一半的成年男性都接受過(guò)國(guó)家某種形式的補(bǔ)貼。在奧古斯都時(shí)代的羅馬，國(guó)家開(kāi)支的10%用于救濟(jì)下等貧民。然而，中世紀(jì)和現(xiàn)代早期，多數(shù)財(cái)富轉(zhuǎn)移都是從納稅人流向相對(duì)富裕的群體，如律師、士兵、武器制造商以及金融家。在莫臥兒王朝時(shí)期的印度，皇帝和122位貴族，雖只是1.1億人口中的一個(gè)極小部分，卻占據(jù)了國(guó)民生產(chǎn)總值1/8的財(cái)富。盡管如此，西方社會(huì)對(duì)貧困群體的態(tài)度卻是搖擺不定的，它有時(shí)會(huì)在危急時(shí)刻提供公共救濟(jì)，但更多的時(shí)候是把關(guān)懷窮人的責(zé)任留給慈善機(jī)構(gòu)或自助機(jī)構(gòu)，把這個(gè)邊緣群體交由國(guó)家處理。

民間的扶貧救助所取得的成就不常被人提及。1914年前，在維多利亞時(shí)代的英國(guó)，“友好社團(tuán)”是謹(jǐn)慎儲(chǔ)蓄的大戶。在1914年前，登記和未登記的慈善機(jī)構(gòu)、“友好社團(tuán)”、工會(huì)以及其他救助會(huì)和自助機(jī)構(gòu)的開(kāi)支總數(shù)，一直都高于《濟(jì)貧法》下的年度預(yù)算，它也讓中央政府的社會(huì)福利開(kāi)支相形見(jiàn)絀。早在1803年前，即有9 000多家互助社團(tuán)或友好社團(tuán)，其成員超過(guò)70萬(wàn)人。到1877年，注冊(cè)的友好社團(tuán)成員人數(shù)上升至275萬(wàn)人，而之后40年不到的時(shí)間里，其成員人數(shù)增加到660萬(wàn)人。此外未注冊(cè)的社團(tuán)成員還有200多萬(wàn)人。1911年，英國(guó)推出國(guó)民保險(xiǎn)時(shí)，該保險(xiǎn)制度所覆蓋的人群中有3/4的人已是友好社團(tuán)的成員。即便在那之后，私營(yíng)保險(xiǎn)的發(fā)展速度也比國(guó)民保險(xiǎn)更為迅猛。二戰(zhàn)前夕，私營(yíng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)所簽訂的保費(fèi)超過(guò)國(guó)家的醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和養(yǎng)老金的總數(shù)。而自助機(jī)構(gòu)就不只是維多利亞式的悲天憫人的情懷，它對(duì)于很大一部分勞動(dòng)人口來(lái)說(shuō)是很現(xiàn)實(shí)的。而它的直接后果就是人們對(duì)國(guó)家的“多管閑事”產(chǎn)生懷疑，特別是對(duì)不明就里卻要干涉他人生活的做法產(chǎn)生反感，例如，某位隆頓礦工在1912年接受費(fèi)邊主義者R8226;H8226;托尼采訪時(shí)說(shuō)：“強(qiáng)迫我們這些大老粗按他們認(rèn)為合理的方式生活?！睂?duì)于服務(wù)型國(guó)家抱有反對(duì)態(tài)度的不僅是像希萊爾8226;貝洛克這樣的自由主義者。

此外，即使沒(méi)有國(guó)家的推動(dòng)，對(duì)那些困難人口的民間援助也是源源不斷的。捐贈(zèng)給慈善機(jī)構(gòu)的“自愿納稅”為教育、保健等多種援助目的提供了豐沛的資金。在英國(guó)，1910年注冊(cè)的慈善機(jī)構(gòu)的總收入為1 300萬(wàn)英鎊，高于當(dāng)?shù)卣木戎_(kāi)支（1 230萬(wàn)英鎊），這個(gè)數(shù)字還不包括小型慈善機(jī)構(gòu)以及教區(qū)教會(huì)和新教徒教會(huì)所募集分發(fā)的款額。對(duì)遺囑的抽樣統(tǒng)計(jì)顯示，1899年前，平均有13%的遺產(chǎn)被捐贈(zèng)給慈善機(jī)構(gòu)。

然而，20世紀(jì)初，由于社會(huì)主義理論、自由主義學(xué)說(shuō)中的“新”自由批判，以及保守派對(duì)布爾戰(zhàn)爭(zhēng)中暴露的“國(guó)家效率”下降的擔(dān)心，要求加強(qiáng)國(guó)家干預(yù)的呼聲日漸高漲。1914年前，無(wú)論是左翼政黨還是右翼政黨，對(duì)公共開(kāi)支的上漲都負(fù)有責(zé)任。在英國(guó)實(shí)行義務(wù)教育和對(duì)愛(ài)爾蘭農(nóng)民的補(bǔ)助是由索爾茲伯里的保守派政府提出的，他認(rèn)為后者是“我們不得不為英國(guó)與愛(ài)爾蘭國(guó)會(huì)合一所付出的代價(jià)”。但是真正的分水嶺是在自由黨所執(zhí)政的1905~1915年。自由黨推出了學(xué)校就餐制和學(xué)校義務(wù)醫(yī)療檢查制，并且采用了德國(guó)俾斯麥創(chuàng)建的制度，對(duì)70歲的老年人發(fā)放非分擔(dān)養(yǎng)老金，對(duì)于那些低收入者，他們推出醫(yī)療和失業(yè)國(guó)家義務(wù)保險(xiǎn)，保費(fèi)由雇主和國(guó)家共同承擔(dān)。

和許多歐洲大陸體系一樣，英國(guó)的國(guó)民保險(xiǎn)建立在現(xiàn)有的友好社區(qū)和保險(xiǎn)公司的基礎(chǔ)上，不能認(rèn)為它是失敗的。當(dāng)然，國(guó)民保險(xiǎn)并不將家屬包括在內(nèi)，而且財(cái)政部對(duì)支付和福利發(fā)放也進(jìn)行嚴(yán)格控制。但另一方面，從1912年到1938年，國(guó)民保險(xiǎn)所覆蓋的人數(shù)上升了4倍。由此，對(duì)老年人、病患、貧困人口的資助成了整個(gè)公共支出中不可或缺并且持續(xù)增長(zhǎng)的一部分。

地方政府的公共開(kāi)支也有所加強(qiáng)。1834年的新《濟(jì)貧法》對(duì)19世紀(jì)英國(guó)地方政府的開(kāi)支作出了嚴(yán)格規(guī)定，它有效地嚇退了一切開(kāi)支，卻無(wú)法阻擋貧困交加的人們對(duì)微量救濟(jì)金的索討。而19世紀(jì)80年代起，情況有了轉(zhuǎn)機(jī)。1885年，皇家委員會(huì)授權(quán)倫敦地方政府對(duì)首都地區(qū)的住房條件進(jìn)行改善，1902年，地方政府又承擔(dān)起提高教育的職責(zé)。從1870年到1913年，地方政府的開(kāi)支增加了5倍。而在德國(guó)，聯(lián)邦政府授予各州政府更大的自由度，致使它們?cè)诮逃?、福利、醫(yī)療和住房方面的開(kāi)支逐步增加，到1913年，上述方面的開(kāi)支總額幾乎占了公共部門開(kāi)支的一半。

眾所周知的是，一戰(zhàn)不僅提高了國(guó)防開(kāi)支，同時(shí)也擴(kuò)大了政府非軍事領(lǐng)域的事務(wù)范圍。在英國(guó)，一些新的部門相繼出現(xiàn)，除了軍需品部和空軍部，還新建了食品署（1916年）、勞工部（1916年）、衛(wèi)生部（1919年），以及其他為兵役和重建而設(shè)立的臨時(shí)性部門。雖然戰(zhàn)后籌建“英雄住房”的宏偉計(jì)劃由于資金緊張而落空，但國(guó)家此時(shí)也已經(jīng)無(wú)法再回到戰(zhàn)前狀態(tài)。以新建住房來(lái)說(shuō)，1921年、1922年政府修建的數(shù)量多于私營(yíng)部門，之后幾年私營(yíng)部門反超，而到1941~1959年，政府修建量再次領(lǐng)先。兩次大戰(zhàn)之間的間歇期，空前的失業(yè)率迫使政府無(wú)可避免地應(yīng)付各處開(kāi)銷，戰(zhàn)前的義務(wù)保險(xiǎn)計(jì)劃無(wú)力支撐如此嚴(yán)重而持續(xù)的失業(yè)狀況（在那些經(jīng)歷著極度通貨膨脹的國(guó)家，它們的資金已經(jīng)貶得一文不值），政府只得向失業(yè)者發(fā)放失業(yè)救濟(jì)金，或者提供公職讓其就業(yè)，但后者的成本更為昂貴。在大蕭條時(shí)期，正統(tǒng)的政府竭盡所能地避免一切公共開(kāi)支，但在救濟(jì)金和各種形式的公職方面，卻無(wú)力作出重大讓步。

然而在戰(zhàn)爭(zhēng)期間，專制政權(quán)在這一方面似乎更具雄心，部分原因是它們并不怎么認(rèn)同正統(tǒng)財(cái)政，他們認(rèn)為正是這些正統(tǒng)財(cái)政毀滅了魏瑪共和國(guó)之類的早期福利國(guó)家。盡管在1938年前，軍備重建已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)上占據(jù)了主導(dǎo)地位，納粹另外又推行了增添工作崗位的政策，而這些新增的工作崗位并非軍備重整的附屬產(chǎn)物。到1934年底，德國(guó)在新增崗位上的開(kāi)支已經(jīng)高達(dá)50億馬克，并且在一條4 000公里高速公路的修建上投放了更多的資金，修建這條公路所動(dòng)用的人力最高峰時(shí)達(dá)到了12萬(wàn)名工人。希特勒在1933年這樣說(shuō)道：“每個(gè)措施將（依照標(biāo)準(zhǔn)）接受評(píng)價(jià)：它會(huì)產(chǎn)生怎樣的后果？它是提高了就業(yè)機(jī)會(huì)還是加重了失業(yè)情況？”如大家所知，20世紀(jì)30年代中期，該政權(quán)的基礎(chǔ)設(shè)施投資政策和軍備重建投資政策取得了全民就業(yè)的成果，雖然歷史學(xué)家們?nèi)栽谟懻撝鎏砥矫窬蜆I(yè)崗位政策和軍備重建政策的相對(duì)重要性。

即使在希特勒上臺(tái)前，福利保障就已經(jīng)成為納粹黨的首要考慮問(wèn)題。1931年，戈培爾將以柏林為基地的納粹人民福利協(xié)會(huì)納入其羽翼之下，1933年5月之后，該協(xié)會(huì)遍布全國(guó)，并逐步吞并了私營(yíng)慈善機(jī)構(gòu)，1939年，它覆蓋了全國(guó)一半人口，在成員人數(shù)上僅次于德國(guó)勞工陣線。當(dāng)然國(guó)家社會(huì)主義的福利概念有其鮮明特征，它將“非本族人”排除在外，并鼓勵(lì)激進(jìn)主義思想，以繁榮希特勒所渴望的“種族社群”。另一方面，納粹的福利政策也有著“現(xiàn)代”方面的困擾：從工資單中強(qiáng)行扣除冬季援助、鼓勵(lì)生育的兒童津貼，資助倡導(dǎo)“從娛樂(lè)中得到鍛煉”的乘船巡游和假日野營(yíng)。

因此，福利國(guó)家概念既非威廉8226;貝弗里奇的發(fā)明，也不是工黨1945年那份著名報(bào)告中的首創(chuàng)。福利國(guó)家在經(jīng)濟(jì)政策上的主要觀點(diǎn)，即推行累進(jìn)稅制、國(guó)家保險(xiǎn)、公費(fèi)教育以及重要產(chǎn)業(yè)的國(guó)有化，在20世紀(jì)40年代前即已出現(xiàn)。財(cái)政政策應(yīng)在保障充分就業(yè)上起到推動(dòng)作用這一觀點(diǎn)，在得到凱恩斯的《就業(yè)、利息和貨幣通論》認(rèn)同前，就已時(shí)不時(shí)運(yùn)用于實(shí)踐中。1945年后英國(guó)福利政策的創(chuàng)新之處在于，它實(shí)現(xiàn)了全民保險(xiǎn)，從而免去了入息審查。但在這種體系下，政府必須考慮到通貨膨脹因素以及醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的理賠需求，對(duì)國(guó)民保險(xiǎn)繳納金進(jìn)行經(jīng)常性調(diào)整，否則投保人名義上所能獲得的理賠額將超出他所能得到的實(shí)際保險(xiǎn)金。繳納保費(fèi)與獲得理賠的脫節(jié)構(gòu)成了英國(guó)福利系統(tǒng)的重大缺陷。

英國(guó)最初的國(guó)民保險(xiǎn)實(shí)際上是累退性質(zhì)的，這是由于它的繳納金（和獲益）都采用統(tǒng)一比率所致。1959年出現(xiàn)第一次轉(zhuǎn)變，養(yǎng)老金和國(guó)民保險(xiǎn)繳納金開(kāi)始采用與收入掛鉤形式，作為對(duì)現(xiàn)有國(guó)民保險(xiǎn)制度的補(bǔ)充，這個(gè)措施增強(qiáng)了該體制的累進(jìn)性。第二次轉(zhuǎn)變出現(xiàn)在20世紀(jì)80年代，當(dāng)時(shí)的保守黨切斷了收入與國(guó)家養(yǎng)老金的聯(lián)系。相比其他許多歐洲國(guó)家而言，這一做法大大降低了英國(guó)政府在國(guó)家養(yǎng)老金上的負(fù)擔(dān)：20世紀(jì)90年代中期，養(yǎng)老金的削減所節(jié)省下來(lái)的資金超過(guò)英國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的3%，但收入與國(guó)民保險(xiǎn)繳納金之間的聯(lián)系并未切斷，而且進(jìn)一步地把國(guó)民保險(xiǎn)繳納金推向另一種形式的個(gè)人所得稅。雖然撒切爾政府降低了所得稅稅率，但它卻將雇員的國(guó)民保險(xiǎn)繳納金比率從6.5%提高到9%。對(duì)于那些收入只達(dá)到平均水平一半的人來(lái)說(shuō)，國(guó)民保險(xiǎn)繳納金幾乎就像所得稅一樣成為沉重的負(fù)擔(dān)。在1949年，所得稅收入占稅收總收入的1/3，國(guó)民保險(xiǎn)繳納金占比為1/10，而到1990年，該比例分別為28%和18%。即便國(guó)民保險(xiǎn)繳納金達(dá)到如此高的水平，但倘若沒(méi)有財(cái)政部的另行撥付款，國(guó)民保險(xiǎn)基金不得低于國(guó)家保險(xiǎn)金支出的1/6這條規(guī)則也將不保。

同樣，英國(guó)國(guó)家健康中心的經(jīng)費(fèi)來(lái)自稅收收入，而它“免費(fèi)使用”的設(shè)定將人口老齡化（更不必說(shuō)日益精密的醫(yī)療設(shè)施）所導(dǎo)致的費(fèi)用增長(zhǎng)全部加諸政府財(cái)政。據(jù)英國(guó)政府估算，20世紀(jì)80年代，若要維持人均醫(yī)療花費(fèi)水平，國(guó)家每年在這方面的實(shí)際開(kāi)支必須增加1%。在90年代，這個(gè)數(shù)字接近于2%。而英國(guó)兩黨政府在緊縮公共開(kāi)支的壓力下，也無(wú)法滿足國(guó)家健康中心費(fèi)用增長(zhǎng)的需求。在實(shí)際效果上，國(guó)家健康中心只是公共開(kāi)支的一個(gè)調(diào)配（若稱之為規(guī)劃未免抬舉了它），它的設(shè)定目標(biāo)就是控制公共醫(yī)療支出水平，將公共醫(yī)療支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值之比保持在低于歐洲和北美的水平。

從戰(zhàn)爭(zhēng)到福利

總體而言，第1章到第3章論述了從征戰(zhàn)國(guó)家到福利國(guó)家的演變歷程。戰(zhàn)爭(zhēng)的高額成本促成議會(huì)制和行政機(jī)構(gòu)的建立，但在20世紀(jì)，它們有了自己新的發(fā)展方向，即將資源從戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)支轉(zhuǎn)移到平民就業(yè)，以及用于國(guó)民財(cái)富再分配。

闡述這一演變歷程的一個(gè)簡(jiǎn)單方法就是將1898年英國(guó)政府財(cái)政狀況和1998年進(jìn)行比對(duì)。1898年，英國(guó)政府公共開(kāi)支約占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的6.5%；1998年，相應(yīng)比率為39%。1898年，財(cái)政預(yù)算最大項(xiàng)目是國(guó)防開(kāi)支（36%），其次是償還債務(wù)（21%）和公民政府（20%），而教育、藝術(shù)和科學(xué)的預(yù)算僅略高于10%；1998年，最大項(xiàng)目的公共開(kāi)支為社會(huì)保障（30%），其次為醫(yī)療（17%）和教育（12%）。1898年，兩個(gè)最大的開(kāi)支項(xiàng)目，即國(guó)防開(kāi)支和償還債務(wù)，現(xiàn)在分別占總支出的7%和9%。稅收收入方面也發(fā)生了重大變化。1898年，財(cái)政收入的最主要來(lái)源為國(guó)內(nèi)貨物稅（29%），其次是關(guān)稅（19%）、所得稅（15%）和遺產(chǎn)稅（13%）；1998年，財(cái)政收入的主要構(gòu)成是所得稅（26%）、國(guó)民保險(xiǎn)繳納金（16%）以及增值稅（16%），遺產(chǎn)稅收入不到財(cái)政總收入的1%，而關(guān)稅只占0.5%。

由此可以看出，將預(yù)算用做資源再分配的一個(gè)工具，這種做法古今無(wú)異：1898年高占比的償債預(yù)算項(xiàng)目所起的資源轉(zhuǎn)移作用并不比1998年的社會(huì)保障項(xiàng)目低。但不同的是轉(zhuǎn)移的性質(zhì)發(fā)生了變化：它從一個(gè)為戰(zhàn)爭(zhēng)融資而形成的累退性質(zhì)的再分配體系，轉(zhuǎn)而成為一個(gè)以彌合財(cái)富差距為首要職能的再分配體系。

看到福利開(kāi)支正迅速增長(zhǎng)，我們可能要問(wèn)：“人們的納稅能力是否有個(gè)上限？”正如美國(guó)總統(tǒng)凱文8226;柯立芝所說(shuō)：“沒(méi)有什么比花公眾的錢更輕而易舉的事了，這些錢似乎不屬于任何人，將它出手相贈(zèng)的做法實(shí)在很有誘惑力?！钡词故亲畛珜?dǎo)國(guó)家干預(yù)的社會(huì)民主人士，也會(huì)對(duì)此劃定一個(gè)上限。工黨內(nèi)政部長(zhǎng)羅伊8226;詹金斯就曾在1976年說(shuō)過(guò)這樣的話：“我認(rèn)為你不可能將公共開(kāi)支再提高60%，而同時(shí)又保持這個(gè)擁有充分自由選擇權(quán)的多元化社會(huì)價(jià)值觀。我們目前已靠近于社會(huì)民主政治的邊界?！?/p>

事實(shí)上，政治家們無(wú)須為自己劃定某個(gè)邊界，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)約束已然存在，它說(shuō)明了為什么國(guó)家的公共開(kāi)支和公職人員的增長(zhǎng)不能超出某個(gè)限度，即公共開(kāi)支不得超過(guò)國(guó)民產(chǎn)值的一半，公職人員不得超過(guò)就業(yè)人口的1/3。如若不然，其中一個(gè)負(fù)面效應(yīng)在前文做過(guò)論述，即報(bào)酬漸減發(fā)生前，超過(guò)課稅強(qiáng)度所能達(dá)到的上限，不僅會(huì)降低稅收收入，而且也會(huì)阻礙綜合經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我們現(xiàn)在看另一個(gè)變量，即經(jīng)濟(jì)學(xué)家們所說(shuō)的“跨時(shí)預(yù)算約束”：政府借款額的上限。

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