愛華網(wǎng)???? 推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的幾個(gè)重點(diǎn) 1.處理好政府和市場的邊界。 首先要充分尊重市場規(guī)律，堅(jiān)持需求和市場導(dǎo)向推動(dòng)城鎮(zhèn)化。經(jīng)濟(jì)理論和國際經(jīng)驗(yàn)也表明，在解決城鎮(zhèn)化的土地供給、融資供給和環(huán)境保護(hù)等方面，市場及價(jià)格機(jī)制可以有效發(fā)揮作用，形成良好的激勵(lì)約束機(jī)制。 其次，要規(guī)范和約束政府行為，防止政府過度介入城鎮(zhèn)化。固然要充分發(fā)揮地方政府在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、公共服務(wù)和體制創(chuàng)新等方面的積極作用，但更要注意防止政府過度主導(dǎo)甚至作為市場主體直接參與競爭性領(lǐng)域，與民爭利。 三是進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)內(nèi)對(duì)外開放，更多發(fā)揮民間資本和外資在城鎮(zhèn)化中的積極作用，減少或取消對(duì)民營資本、外資進(jìn)入部分行業(yè)特別是服務(wù)業(yè)的限制，同時(shí)在城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供以及城市管理中充分聽取民意，一定程度上形成自我投資、自我管理、自我約束的城市化發(fā)展新格局。 2.防止房地產(chǎn)價(jià)格上漲過快。 當(dāng)前，推進(jìn)城鎮(zhèn)化面臨的一個(gè)突出問題是高地價(jià)、高房價(jià)。從根本上說，房地產(chǎn)價(jià)格高企實(shí)際上反映了供需矛盾的市場規(guī)律。隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，大量人口涌入城市，城鎮(zhèn)化水平的提高還產(chǎn)生了大量的住房改善性需求，這些都構(gòu)成了對(duì)建設(shè)用地、對(duì)住房的巨大需求。 同時(shí)，我國住房市場化時(shí)間不長，在住房價(jià)格克服扭曲、回歸常態(tài)的過程中，住房投資需求的膨脹也有其一定的合理性和必然性，并仍可能持續(xù)一段時(shí)間。在現(xiàn)有體制下，土地和住房的供給受制于各種約束，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了需求，客觀上形成了比較突出的供需矛盾。 為此，建立房地產(chǎn)市場的長效調(diào)控機(jī)制，還是要尊重市場規(guī)律，正視城鎮(zhèn)化過程中正常的土地和住房需求，擴(kuò)大供給。房地產(chǎn)需求管理有其必要性，但需轉(zhuǎn)換調(diào)控方式，關(guān)鍵還是要更多地依靠市場和價(jià)格機(jī)制來進(jìn)行調(diào)節(jié)，形成市場自洽、收斂的自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制。 3.切實(shí)增加建設(shè)用地供給。 建設(shè)用地供給不足是地價(jià)、房價(jià)高企的重要原因，也是今后一段時(shí)期約束新型城鎮(zhèn)化的重大現(xiàn)實(shí)問題。 土地供給不足與現(xiàn)有土地管理制度有關(guān)：一方面，城市土地國家所有，政府通過土地征收和招拍掛制度，壟斷“農(nóng)轉(zhuǎn)非”土地收購及城市土地投放；另一方面，為確保糧食安全嚴(yán)控18億畝耕地紅線，嚴(yán)控建設(shè)用地供給。加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化不能為地所困，現(xiàn)有土地管理模式需要盡快調(diào)整，建立符合新型城鎮(zhèn)化要求的土地供給體系。OECD的建議是：廢除農(nóng)地轉(zhuǎn)用年度額度限制以及國家對(duì)農(nóng)地總量的控制，轉(zhuǎn)而實(shí)行由地方政府決定的土地利用總體規(guī)劃，規(guī)劃中應(yīng)考慮降低大城市周邊區(qū)域房價(jià)的需求。 同時(shí)，還可以通過財(cái)稅、金融、社會(huì)保障等方面的改革創(chuàng)新及配套措施，對(duì)城市政府供地和投融資行為形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制，使之更符合市場規(guī)律，接受市場約束，提高資源配置效率。 4.建立市場化、可持續(xù)的融資機(jī)制。 大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)所需資金從何而來？ 過去，城鎮(zhèn)化建設(shè)主要靠政府推動(dòng)。其中，土地出讓金是城市政府收入的重要來源，相對(duì)應(yīng)的融資方式是地方政府融資平臺(tái)。這種機(jī)制不僅導(dǎo)致了市場扭曲和資源配置低效，還引致了普遍的地方政府短期行為，也是腐敗問題和群體性事件多發(fā)的重要誘因。而且，這種方式不可持續(xù)，土地財(cái)政難以為繼。 首先應(yīng)改變過去城市政府事先一次性獲得賣地收益的做法，切斷土地財(cái)政利益鏈條，政府不再賣地，而是按零地價(jià)或低成本供地；先期的土地征收及開發(fā)投入由城市政府事先通過發(fā)行市政債等方式籌資，并通過項(xiàng)目建成后產(chǎn)生的稅費(fèi)收益逐年償還。這些稅費(fèi)收益包括：財(cái)產(chǎn)稅(房地產(chǎn)稅)、公用/基礎(chǔ)設(shè)施使用者付費(fèi) 、商業(yè)繁榮后形成的各種稅收增收等。 盡管從總的負(fù)擔(dān)水平看，購房者一生承擔(dān)的住房總費(fèi)用可能仍然比較高，但初期購房成本將大大下降；而且隨著人均GDP持續(xù)增長，購房者未來支付能力會(huì)不斷提高。 同時(shí)，城市建設(shè)水平的提高、公共服務(wù)的改善以及商業(yè)活動(dòng)的繁榮可為城市政府帶來不斷增長的稅費(fèi)收入，從而提高其償債能力。這為今后政府的城鎮(zhèn)化建設(shè)及其資金投入提供了激勵(lì)相容、可持續(xù)的良性發(fā)展機(jī)制。此外，還要通過市場機(jī)制，鼓勵(lì)更多的社會(huì)資金投入城鎮(zhèn)化建設(shè)。主要是要解決好城鎮(zhèn)化投入產(chǎn)出的期限匹配以及成本收益的風(fēng)險(xiǎn)管理問題。這方面，金融市場可以發(fā)揮有效作用。 5.實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化和市民化。 新型城鎮(zhèn)化首先是人的城鎮(zhèn)化，如果農(nóng)民失去土地后相應(yīng)的社會(huì)保障沒有及時(shí)跟進(jìn)，會(huì)導(dǎo)致失地農(nóng)民既喪失了原來擁有土地所具有的社會(huì)保障，又無法享受與城市居民同等的社會(huì)保障權(quán)利，使得失地農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后很難順利地從過去農(nóng)民的生活、生產(chǎn)方式和行為轉(zhuǎn)化為市民的生活、生產(chǎn)方式和行為。這對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)、引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移和激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力都會(huì)產(chǎn)生較大制約，最終會(huì)阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程。 同時(shí)，還要充分考慮現(xiàn)有集體土地所有權(quán)問題的復(fù)雜性，在當(dāng)前城鄉(xiāng)二元問題還比較突出、城鎮(zhèn)化建設(shè)用地緊張、農(nóng)村人口規(guī)模仍然很龐大、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口社會(huì)保障和公共服務(wù)均等化問題沒有得到較好解決之前，不宜過早著手改革農(nóng)村土地所有權(quán)，否則容易導(dǎo)致一系列問題，阻礙新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的順利實(shí)施。這方面，拉美國家有深刻教訓(xùn)。 在維持現(xiàn)有城鄉(xiāng)土地管理格局現(xiàn)狀的情況下，保護(hù)農(nóng)村集體和失地農(nóng)民權(quán)益，主要還是要側(cè)重于改變現(xiàn)有土地征用收益分配格局，使土地增值充分反哺失地農(nóng)民和土地綜合占補(bǔ)平衡。 政府按零地價(jià)供地后，土地增值主要體現(xiàn)為未來的現(xiàn)金流收益貼現(xiàn)與政府征用土地投入的價(jià)差，而不直接體現(xiàn)為政府和開發(fā)商當(dāng)前獲得的土地溢價(jià)。盡管如此，仍然要承認(rèn)農(nóng)村土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后會(huì)帶來較大增值，并在未來若干年不斷逐年變現(xiàn)。因此，地方政府應(yīng)盡早結(jié)合城鎮(zhèn)化規(guī)劃將失地農(nóng)民社會(huì)保障問題納入資金安排機(jī)制予以統(tǒng)籌考慮。 要堅(jiān)持以人為本、地利共享，著眼于促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)和生活方式的轉(zhuǎn)變，建立合理的土地增值收益共享機(jī)制，使土地增值收益主要用于覆蓋土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”征用及開發(fā)成本、土地占補(bǔ)平衡投入(如農(nóng)田整治)、促進(jìn)農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后的就業(yè)、社會(huì)保障和公共服務(wù)所需要的投入。 相關(guān)配套改革措施 1.建設(shè)用地按土地當(dāng)量在全國范圍內(nèi)占補(bǔ)平衡。 廢除農(nóng)地總量控制并不是完全否定堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線政策，而是要把思路轉(zhuǎn)換為堅(jiān)守相當(dāng)于18億畝耕地糧食生產(chǎn)能力的“土地當(dāng)量”。 土地當(dāng)量類似于標(biāo)準(zhǔn)煤的概念，簡單地說就是把各類具有不同糧食生產(chǎn)能力的耕地基于某一產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)折算為標(biāo)準(zhǔn)值，用以對(duì)不同地域、自然條件和生產(chǎn)能力的土地進(jìn)行統(tǒng)一計(jì)量、核算、評(píng)估和交易。采用這種標(biāo)準(zhǔn)化的統(tǒng)一計(jì)量，可以更加科學(xué)、準(zhǔn)確地推進(jìn)耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡，促進(jìn)建設(shè)用地供給。當(dāng)然，還要大力發(fā)展與土地當(dāng)量市場相對(duì)應(yīng)的土地評(píng)估體系，確立一套科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)與核算標(biāo)準(zhǔn)。 引入土地當(dāng)量的概念后，堅(jiān)守18億畝耕地紅線的政策就轉(zhuǎn)換為堅(jiān)守18億畝土地當(dāng)量；建設(shè)用地占補(bǔ)平衡的政策就轉(zhuǎn)化為基于土地當(dāng)量的占補(bǔ)平衡。土地當(dāng)量的計(jì)量具有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，可按全國總體土地利用規(guī)劃分配到各省區(qū)，形成配額，并建立統(tǒng)一的配額交易市場，各省區(qū)可根據(jù)需要購買或出售配額，從而在確?？偭坎蛔兊那疤嵯聦?shí)現(xiàn)地區(qū)間的調(diào)劑，這樣占補(bǔ)平衡可在全國范圍內(nèi)通過市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。 同時(shí)，配額作為稀缺性資源，會(huì)在市場上形成均衡價(jià)格，并在地區(qū)間的交易中實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。例如，沿海地區(qū)可以購買內(nèi)陸地區(qū)的土地當(dāng)量配額。 2.轉(zhuǎn)變保護(hù)主義和高度自給的糧食安全觀，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)開放。 過去我國一直強(qiáng)調(diào)糧食自給率須保持在95%以上，近年來隨著我國糧食進(jìn)口的增加，對(duì)糧食安全的擔(dān)心日益增多，農(nóng)業(yè)保護(hù)主義有所抬頭。總體看，我國糧食安全是有保障的，在世界和平和開放條件下，糧食安全的自給目標(biāo)定得太高并不利于發(fā)揮比較優(yōu)勢，進(jìn)而提高土地生產(chǎn)效率、集約土地利用。 從國際經(jīng)驗(yàn)看，糧食自給率維持在90%以上通常被認(rèn)為是安全的，可按國際慣例將扣除大豆進(jìn)口后的糧食自給率控制在90%以上作為糧食安全底線。 同時(shí)，開放條件下，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的過度保護(hù)不僅對(duì)以其為原料的工業(yè)發(fā)展不利，會(huì)損害消費(fèi)者的利益，而且也不利于我國農(nóng)業(yè)在參與國際競爭中發(fā)揮比較優(yōu)勢和不斷提高農(nóng)業(yè)科技水平，從而阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高。 這方面國際國內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)很多，南美洲的種植業(yè)迅速興起就是對(duì)外開放的結(jié)果。因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也應(yīng)注重發(fā)揮比較優(yōu)勢，擴(kuò)大開放，參與全球分工，通過自由貿(mào)易與投資獲得雙贏和多贏的結(jié)果。 3.改革財(cái)稅制度，建立合理的地方政府事權(quán)財(cái)權(quán)體系。 首先是修改《預(yù)算法》，允許城市政府發(fā)行市政債。如果法律上的障礙暫時(shí)難以克服，可通過變通的方法設(shè)計(jì)相關(guān)的產(chǎn)品，如項(xiàng)目型地方政府債券等。 近年來，我國進(jìn)行了相關(guān)的試點(diǎn)探索，一些城投債在某種程度上已與市政債比較接近。當(dāng)然，要使市政債發(fā)得出去，城市政府須有可靠的債務(wù)償還能力。從國際經(jīng)驗(yàn)看，市政債的還款來源是使用者付費(fèi)和財(cái)產(chǎn)稅等專項(xiàng)稅收。 在成熟市場，財(cái)產(chǎn)稅的使用則更為廣泛。美國財(cái)產(chǎn)稅通常占州以下地方政府稅的80%以上；加拿大財(cái)產(chǎn)稅幾乎是市級(jí)政府稅收收入惟一來源，占財(cái)政收入的40%以上，另有40%是以使用者付費(fèi)為主的非稅收入。 因此，以房產(chǎn)稅為主的財(cái)產(chǎn)稅是相對(duì)適宜的地方主體稅種。以城市基礎(chǔ)設(shè)施改善帶來的財(cái)產(chǎn)增值為基本稅源，事權(quán)也主要由城市政府承擔(dān)，二者具有較強(qiáng)的一致性，有利于激勵(lì)其主動(dòng)改善公共設(shè)施和服務(wù)。而且財(cái)產(chǎn)稅按財(cái)產(chǎn)存量計(jì)征，穩(wěn)定性上受當(dāng)期GDP流量的直接影響較小，也不會(huì)對(duì)當(dāng)期GDP增長帶來沖擊。 具體推進(jìn)思路上，財(cái)產(chǎn)稅征收宜“新老劃斷”，即配合土地供給和稅費(fèi)制度改革，新供土地和住房以城市為單位、按統(tǒng)一稅率原則征收，并盡快覆蓋到主要城市。同時(shí)，考慮到西部地區(qū)的特殊性，宜結(jié)合公共產(chǎn)品價(jià)格改革，創(chuàng)造條件盡快使資源稅和財(cái)產(chǎn)稅成為西部地區(qū)的主要地方稅。 從更深層次考慮，我國應(yīng)盡快研究建立與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相適應(yīng)的地方稅收制度體系，啟動(dòng)新一輪分稅制改革。重點(diǎn)包括：更加明確中央和地方的事權(quán)劃分及相應(yīng)的稅收收入劃分，使地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)更為對(duì)等；結(jié)合新型城鎮(zhèn)化帶來的土地增值、工商及服務(wù)業(yè)繁榮，考慮適度賦予城市政府一定的稅收立法和征管權(quán)，建立以財(cái)產(chǎn)稅、資源稅、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)使用者付費(fèi)等一攬子綜合性地方稅收及其征管體系。 4.對(duì)城市政府適度舉債建立有效的監(jiān)督約束機(jī)制。 除了建立市政債-財(cái)產(chǎn)稅這一激勵(lì)相容的機(jī)制，為了防范道德風(fēng)險(xiǎn)和過度負(fù)債，還需要配套必要的約束機(jī)制。 主要包括：一是建立健全地方人大的審議監(jiān)督機(jī)制，推動(dòng)城市政府編制中長期資本預(yù)算，有效解決“新官不理舊賬”的問題。 二是明確償債資金來源，嚴(yán)肅預(yù)決算制度，將各項(xiàng)預(yù)算外收入納入預(yù)算內(nèi)，合理安排使用者付費(fèi)、財(cái)產(chǎn)稅等專項(xiàng)稅收和一般財(cái)政收入，明確市政債的未來還款保障。 三是推動(dòng)城市政府編制資產(chǎn)負(fù)債表，規(guī)定政府債務(wù)總規(guī)模占資產(chǎn)的比例、負(fù)債率或償債率等指標(biāo)，實(shí)行包括預(yù)警管理在內(nèi)的全程控制，控制負(fù)債規(guī)模。 四是強(qiáng)化信息披露，要求發(fā)行市政債的城市政府必須達(dá)到財(cái)政狀況的有關(guān)透明度要求，在試點(diǎn)過渡期，可規(guī)定凡是實(shí)施財(cái)產(chǎn)稅并能夠向公眾充分披露財(cái)務(wù)信息的城市政府可優(yōu)先獲得發(fā)債權(quán)，作為激勵(lì)措施。 五是完善獨(dú)立、透明的評(píng)級(jí)制度，規(guī)范評(píng)級(jí)公司發(fā)展，確保市政債價(jià)格與不同評(píng)級(jí)和信用水平相掛鉤。 六是引入第三方獨(dú)立評(píng)估地方金融生態(tài)，強(qiáng)化對(duì)城市政府舉債行為約束。人民銀行在2004年提出金融生態(tài)概念，并委托社科院對(duì)城市金融生態(tài)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)并對(duì)社會(huì)公布，結(jié)果顯示地方融資可得性、利率高低與金融生態(tài)評(píng)價(jià)高低具有較強(qiáng)的相關(guān)性，地方政府也越來越重視這類評(píng)價(jià)，其效果正在逐漸顯現(xiàn)。 5.充分發(fā)揮金融市場的作用。 通過金融市場更好地實(shí)現(xiàn)價(jià)格發(fā)現(xiàn)、風(fēng)險(xiǎn)管理和融資工具創(chuàng)新。例如，由于不確定性大、回收周期長，私人部門很少有投資積極性。但如果投資和交易對(duì)象變成土地當(dāng)量配額，投資者就不必關(guān)心其所投資的配額是具體對(duì)應(yīng)哪一塊土地，而只是通過買入或賣出配額這個(gè)金融工具來獲得回報(bào)，資金籌集和具體的農(nóng)田及科技投入則由在一級(jí)市場發(fā)行配額的專業(yè)人士完成。 可見，金融市場可以在價(jià)格發(fā)現(xiàn)、期限匹配、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面起到良好的作用，開發(fā)出各種基于配額的金融產(chǎn)品及其衍生品，形成以土地當(dāng)量配額為標(biāo)的的金融產(chǎn)品及其衍生品市場。 這樣，就可建立一個(gè)服務(wù)于農(nóng)業(yè)投入的投融資體系，投資者通過金融市場進(jìn)行投資、套現(xiàn)或遠(yuǎn)期交割，從而間接地實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的投資。同樣，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，也可充分利用金融市場運(yùn)行機(jī)制，建立排污權(quán)、碳排放權(quán)等交易市場，通過總量控制和配額分配鼓勵(lì)多方參加市場交易，實(shí)現(xiàn)有效率的節(jié)能減排。 另外，市政債的發(fā)行、定價(jià)和交易必須通過金融市場來進(jìn)行。金融市場的作用不僅體現(xiàn)在為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供融資服務(wù)，而且還有利于形成有效的定價(jià)和約束機(jī)制，使具有不同評(píng)級(jí)和信用水平的市政債在市場上呈現(xiàn)不同的價(jià)格，從而體現(xiàn)其不同的風(fēng)險(xiǎn)和償債能力。如果相關(guān)信息披露和評(píng)級(jí)顯示擬發(fā)債政府財(cái)務(wù)狀況太差或負(fù)債過高，投資者會(huì)提高價(jià)格要求、減少投資規(guī)模，甚至不購買其所發(fā)債券。 6.統(tǒng)籌考慮對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障及公共服務(wù)。 在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，應(yīng)以推進(jìn)社會(huì)保障制度改革為契機(jī)，根據(jù)新的土地利用和城鎮(zhèn)化規(guī)劃，把促進(jìn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口的社會(huì)保障、就業(yè)和公共服務(wù)等納入社會(huì)保障制度改革中予以整體考慮，這實(shí)際上也是社會(huì)保障制度改革的應(yīng)有之義。 把失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體制改革的基本原則是保障失地農(nóng)民在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、最低生活保障等方面與城市居民享受同等待遇。因此要改變過去一次性貨幣安置為主的做法，在優(yōu)先建立基本養(yǎng)老機(jī)制、提供醫(yī)療、失業(yè)等基本保障等方面，建立由地方政府、村集體和個(gè)人共同承擔(dān)的籌資及管理機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，建立一些符合“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口群體特征的特殊性制度安排，如重視并保障失地農(nóng)民的發(fā)展性需求，建立專項(xiàng)基金用于對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)、社會(huì)救助等。
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