美國對戰(zhàn)爭沖突的認(rèn)識(shí)還停留在國家之間的常規(guī)形式，原有的國防安全戰(zhàn)略也僅限于全球性導(dǎo)彈系統(tǒng)，堅(jiān)持兩個(gè)戰(zhàn)爭戰(zhàn)略以及以歐洲為戰(zhàn)略重點(diǎn)。整個(gè)體系對非傳統(tǒng)威脅不甚關(guān)注，預(yù)警體系也是針對來自境外的襲擊，于是在本次國內(nèi)非常規(guī)的恐怖襲擊中不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。原有防御戰(zhàn)略的片面性，使得美國原有的危機(jī)管理體系在危機(jī)處理的初期階段反應(yīng)不夠及時(shí)有效(美國國內(nèi)的媒體報(bào)道目前也認(rèn)為這次應(yīng)對的失誤主要是美國情報(bào)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管無力以及FBI 和CIA 之間的協(xié)作不當(dāng)，美國總統(tǒng)布什也于2002 年6 月4 日在美國參眾兩院為調(diào)查“9.11”。

預(yù)警失職行為召開的首次聽證會(huì)前指出“中央情報(bào)局和聯(lián)邦調(diào)查局‘9．1l’事件發(fā)生前確實(shí)沒能很好地合作”)，但是在其后的處理中，救援的開展、各部門的協(xié)作還是體現(xiàn)出美國危機(jī)管理體系原有的完備性，在很短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)對現(xiàn)場局勢的勘察與控制，并采取相關(guān)的配套措施如交通管制、股市停盤,政府各級官員的各階段的適時(shí)公開反應(yīng)，在財(cái)政上、軍事上的應(yīng)對措施迅速到位，這些使得災(zāi)難地區(qū)很快恢復(fù)社會(huì)秩序穩(wěn)定。

我們只需簡要回顧一下當(dāng)時(shí)美國總統(tǒng)布什的一系列反應(yīng)行為就可以感受到美國的危機(jī)管理系統(tǒng)的成熟。當(dāng)時(shí)采取的措施可分成幾個(gè)方面進(jìn)行考量，一來為了維持國家體制正常運(yùn)作，美國具有規(guī)范的總統(tǒng)權(quán)力的繼承順序：(1)總統(tǒng)(2)副總統(tǒng)(3)眾議院院長(4)國防部長。如1963 年肯尼迪總統(tǒng)于達(dá)拉斯遇刺身亡，副總統(tǒng)約翰遜迅速宣誓接任總統(tǒng)。1973 年斯皮羅·T·格紐副總統(tǒng)因貪污下臺(tái)，由眾議院共和黨領(lǐng)袖杰拉爾德·福特繼任；后1974 年尼克松因水門案下臺(tái)，又由福特繼任。在行動(dòng)上確保總統(tǒng)、副總統(tǒng)不同時(shí)遠(yuǎn)離華府，如“9.11”當(dāng)天布什總統(tǒng)在佛羅里達(dá)州薩拉索塔的艾瑪布克小學(xué)為當(dāng)?shù)貙W(xué)童朗誦文章，當(dāng)攻擊情況發(fā)生時(shí)由副總統(tǒng)切尼坐鎮(zhèn)指揮危機(jī)處理事宜。二來，在“9.11”當(dāng)天布什政府發(fā)布幾項(xiàng)緊急命令，以降低可能發(fā)生的沖擊：

(1)關(guān)閉整個(gè)聯(lián)邦政府；(2)關(guān)閉國內(nèi)機(jī)場，飛往美國的外國飛機(jī)，改降落加拿大機(jī)場；(3)證券市場無限期休市；(4)關(guān)閉墨西哥邊界。在第一架噴氣客機(jī)撞上紐約世界貿(mào)易中心時(shí)，美國就立即啟動(dòng)聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃(Federal Response Plan，文中簡稱為FRP)，協(xié)調(diào)28 個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)以及美國紅十字會(huì)的行動(dòng)，協(xié)助地方與州政府應(yīng)對國家緊急災(zāi)難FRP 啟動(dòng)后，布什總統(tǒng)命令發(fā)放聯(lián)邦用于災(zāi)難的資源和物資，包括聯(lián)邦人事的使用＼設(shè)施、生命救助系統(tǒng)，發(fā)放食品、水、醫(yī)療和其

他重要物資，明確交運(yùn)急救物資至災(zāi)區(qū)的程序的責(zé)任分配。除此之外，布什政府還注意社會(huì)信心的恢復(fù)和輿論的正確引導(dǎo)，在第一時(shí)間發(fā)表聲明，闡明立場。與此同時(shí)，美國國內(nèi)媒體的報(bào)道都非常理智，大多數(shù)媒體報(bào)道都是正面的，沒有任何煽動(dòng)民眾情緒的非理性傾向。在事件發(fā)生后的三四天內(nèi)，電視節(jié)目里就出現(xiàn)了主持人和專家同14～18 歲青少年的座談，其主旨是告訴青少年襲擊美國的不是阿拉伯人，不是穆斯林、也不是某一個(gè)國家，而是恐怖主義者，美國人不應(yīng)對前者產(chǎn)生仇恨。兒童的父母也都盡力不讓自己的子女觀看世界貿(mào)易中心遭恐怖主義者駕駛的飛機(jī)撞擊的電視鏡頭，擔(dān)心他們難以理解家長對復(fù)雜原因的解釋，或?qū)λ麄兊男睦懋a(chǎn)生不良影響。國家公共廣播電臺(tái)的訪談節(jié)目中每天都有聽眾要求人們一定要區(qū)分恐怖主義者和美國的少數(shù)族群，認(rèn)識(shí)到后者同樣是美國人，同樣是受害者。應(yīng)該說，“9.11”事件的發(fā)生有著深刻的歷史和外交背景，如果單單就其危機(jī)管理水平而言，美國的危機(jī)管理體系是比較完善的，特別是基于國家之間比較的角度看。在美國，日常的危機(jī)管理體系是構(gòu)筑在整體治理能力的基礎(chǔ)上，通過法制化的手段，將完備的危機(jī)應(yīng)對計(jì)劃、高效的核心協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、全面的危機(jī)應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)和成熟的社會(huì)應(yīng)對能力有機(jī)地融合到一起。完備的危機(jī)應(yīng)對計(jì)劃

在應(yīng)對危機(jī)的時(shí)候，最重要的是未雨綢繆，凡事“預(yù)則立，不預(yù)則廢”。危機(jī)中的處理事務(wù)涉及的部門從安全、環(huán)境到軍事、能源，幾乎影響到所有的政府部門，因此，應(yīng)對時(shí)的協(xié)同運(yùn)作顯得至關(guān)重要。在“9.11”事件發(fā)生后，美國聯(lián)邦政府各個(gè)部門都迅捷有序地采取著不同的應(yīng)對措施，相互交織卻又有機(jī)協(xié)同，說明美國的危機(jī)管理體系的成熟不僅是在于幾個(gè)關(guān)鍵部門的設(shè)置，更為重要的是從政府的立法角度對相關(guān)事務(wù)形成制度性的設(shè)計(jì)。美國政府對此制定了綱目并舉的操作計(jì)劃，既有總體上的聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃，也有具體針對特殊性質(zhì)危機(jī)的應(yīng)對國內(nèi)恐怖主義的運(yùn)作綱要(Inter-agency Domestic Terrorism Concept Of

Operations Plan，文中簡稱CONPLAN)。

1.作為基本法的聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃(FRP)

聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃(FRP)最早發(fā)布于1992 年，并在1999 年4 月進(jìn)行新的修訂，實(shí)質(zhì)是對于羅伯·特斯坦福減災(zāi)和危機(jī)處理法案(The Robert T ． Stafford Disaster Relief And EmergencyAssistance Act)的具體執(zhí)行。設(shè)置聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃的目的是為了協(xié)助各州政府、地方政府去應(yīng)對已超出其有效處理能力的大災(zāi)難和突發(fā)事件，有效地實(shí)現(xiàn)救護(hù)生命、保護(hù)公眾健康、安全和財(cái)產(chǎn)以及社區(qū)的重建等目標(biāo)。該計(jì)劃適用于任何重大的自然災(zāi)害、技術(shù)性災(zāi)害和緊急事件，如地震、風(fēng)暴、洪水、火山爆發(fā)、輻射與有害物質(zhì)泄漏等。如果災(zāi)害或緊急狀態(tài)影響到國家安全時(shí)，

將通過國家安全當(dāng)局采取適當(dāng)?shù)拇胧?p>

FRP 具體闡述了危機(jī)應(yīng)對中的政策、計(jì)劃設(shè)計(jì)的前提、運(yùn)作綱要、應(yīng)對和恢復(fù)行動(dòng)，以及27 個(gè)聯(lián)邦政府部門——農(nóng)業(yè)部(USDA)、商業(yè)部(DOC)、國防部(DOD)、教育部(DOEd)、能源部(DOE)、衛(wèi)生與福利部(HHS)、住房及城市發(fā)展部(HUD)、內(nèi)務(wù)部(D01)、司法部(DOJ)、勞工部(DOL)、州管部(DOS)、交通部(DOT)、財(cái)政部(TREAS)、退伍軍人事務(wù)部(VA)、國際發(fā)展署(AID)、紅十字會(huì)(ARC)、環(huán)保署(EPA)、聯(lián)邦協(xié)調(diào)中心(FCC)、聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署(FEMA)、綜合管理服務(wù)部

(GSA)、航天航空局(NASA)、國家通訊系統(tǒng)(NCS)、核武器監(jiān)管委員會(huì)(NRC)、人事管理辦公室(OPM)、小企業(yè)管理局(SBA)、田納西流域管理局(TVA)和郵政局(USPS)——及機(jī)構(gòu)各自的職責(zé)，總體上就是在總統(tǒng)宣布面對大的災(zāi)難或突發(fā)事件后整個(gè)聯(lián)邦政府運(yùn)作的執(zhí)行綱要，去協(xié)同各部門實(shí)現(xiàn)高效、及時(shí)、連續(xù)的危機(jī)應(yīng)對。作為聯(lián)邦27 個(gè)部門及機(jī)構(gòu)共同簽署的具有法律約束的政府文件，F(xiàn)RP 具體分成基礎(chǔ)計(jì)劃以及一系列的附件。這些附件包括：突發(fā)事件狀態(tài)下的支持性職能說明附件(Emergency SupportFunction Annexes)、恢復(fù)性職能說明附件(Recovery Function Annex)、相關(guān)支持附件(SupportAnnexes)、特殊事件附件(1ncidentAnnexes)(參見圖1)。應(yīng)急計(jì)劃規(guī)定總的危機(jī)應(yīng)對策略和則為：聯(lián)邦政府在后果管理中的作用就是幫助地方政府準(zhǔn)備、計(jì)劃、處理各項(xiàng)事故以及更好的

恢復(fù)；FEMA 支持包括管理監(jiān)控、物流、通信和協(xié)調(diào)支持；FEMA 將提供各種快速反應(yīng)措施，讓聯(lián)邦政府的資源和應(yīng)急信息官員能夠迅速到位；在災(zāi)害發(fā)生后FEMA 可以使用聯(lián)邦響應(yīng)計(jì)劃動(dòng)員政府的26 個(gè)部門和美國紅十字會(huì)。

1999FRP 實(shí)際上涉及了以下幾個(gè)核心的問題：

第一，F(xiàn)RP 什么時(shí)候可以啟動(dòng)?

在總統(tǒng)宣布的進(jìn)入的大災(zāi)難和突發(fā)事件狀態(tài)下，急需聯(lián)邦支持，方可啟動(dòng)此聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃。其中例外的是，聯(lián)邦危機(jī)管理機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署(FEMA)有權(quán)在總統(tǒng)宣布之前調(diào)用一定的前期應(yīng)對物資和人員去潛在受威脅的地區(qū)。如果存在對人員和財(cái)產(chǎn)的威脅事件，F(xiàn)EMA 也可要求國防部提供軍事上的支持。在進(jìn)入緊急狀態(tài)下，總統(tǒng)有權(quán)調(diào)用任何一個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)去協(xié)助州及地方政府應(yīng)對危機(jī)，這一權(quán)力也將授予給FEMA 負(fù)責(zé)人＼FEMA 的地區(qū)分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人以及聯(lián)邦聯(lián)合辦公室負(fù)責(zé)人。當(dāng)然，各個(gè)相應(yīng)的部門也擁有獨(dú)立宣布進(jìn)人相應(yīng)局部緊急狀態(tài)的職權(quán)，例如農(nóng)業(yè)部宣布的大面積減產(chǎn)。

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