愛華網(wǎng)系列專題：2008中國營銷
中國的社會(huì)保障制度改革若從1985年算起，至今已經(jīng)是第二十三個(gè)年頭了。在這期間，社會(huì)保障制度的改革，既有成績(jī)，也有不足。如今，借改革開放三十年之際，對(duì)此進(jìn)行一番總結(jié)，應(yīng)該是很有必要的。 一．歷史的回顧 ?????? 中國社會(huì)保障制度改革23年來，其背后的理念是有著深刻的變化的，基本上可以劃分為兩個(gè)階段。 ?????? “配套工程”和“社會(huì)穩(wěn)定器”? 1985年，中國社科院朱傳一教授訪美歸來，以“老齡化”與“社會(huì)保障制度改革”為題上書中央，引起了重視。此后，社會(huì)保障制度研究逐漸成為一個(gè)熱門話題。但是，在目標(biāo)為“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的體制改革尚無定論之前，這些研究仍屬于“清談”性質(zhì)。不過，在學(xué)習(xí)了國際通行的理論體系和各國經(jīng)驗(yàn)以后，中國社會(huì)保障制度的框架結(jié)構(gòu)有了一個(gè)大致的說法。
?????? 1993年出臺(tái)的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》關(guān)于“社會(huì)保障制度”有這樣一段表述：“建立多層次的社會(huì)保障體系，對(duì)于深化企業(yè)和事業(yè)單位改革，保持社會(huì)穩(wěn)定，順利建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制具有重大意義。” ?????? 這個(gè)說法對(duì)此后一個(gè)時(shí)期的社會(huì)保障制度改革的影響頗大，直到今天，很多與社會(huì)保障相關(guān)的文獻(xiàn)著作乃至教課書中都非常強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障制度的兩個(gè)作用：其一，社會(huì)保障是“經(jīng)濟(jì)體制改革的配套工程”，其二，社會(huì)保障是“社會(huì)的穩(wěn)定器”。[1] 當(dāng)然，“保障基本生活”，亦即社會(huì)保障制度本身的最基本的“民生”目標(biāo)，通常也會(huì)被提及。因此可以說，中國社會(huì)保障制度改革，既有制度本身“保障基本生活”的“民生目標(biāo)”，又有諸如“社會(huì)穩(wěn)定器”的“政治目標(biāo)”和“經(jīng)濟(jì)體制改革的配套工程”的“經(jīng)濟(jì)目標(biāo)”。在有些文獻(xiàn)著作中，還會(huì)列舉更多的其他目標(biāo)，最多的有“十大”之多。 ?????? 如果我們把社會(huì)保障看成是一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)，當(dāng)一個(gè)系統(tǒng)具有多重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)時(shí)，情況會(huì)變得非常復(fù)雜：當(dāng)這些多重目標(biāo)的發(fā)展方向基本一致時(shí)，系統(tǒng)本身的發(fā)展就會(huì)比較順利。然而，當(dāng)不同目標(biāo)的發(fā)展方向不一致，甚至方向相反，因而導(dǎo)致發(fā)生沖突時(shí)，事情就難辦了。中國的社會(huì)保障制度改革，由于過于強(qiáng)調(diào) 作為“經(jīng)濟(jì)體制改革的配套工程”的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和作為“社會(huì)的穩(wěn)定器”的政治目標(biāo)，致使“保障基本生活”的民生目標(biāo)往往要讓位于經(jīng)濟(jì)的和政治的考量，這就會(huì)使社會(huì)保障制度的民生目標(biāo)反倒被置諸腦后。因此，一直以來，由于中國社會(huì)保障制度的改革被賦予太多的“重任”，其結(jié)果卻總是難盡人意。 ?????? 為過于強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障是“經(jīng)濟(jì)體制改革的配套工程”，致使社會(huì)保障制度，尤其是社會(huì)保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)，往往不是面向全民或全體勞動(dòng)者的，而是“親疏立顯”：為國有企業(yè)及其職工以及黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位考慮太多，為集體企業(yè)、“三資”企業(yè)、私營企業(yè)及其職工，以及個(gè)體工商戶考慮太少，而對(duì)農(nóng)民以及農(nóng)民工，口頭上的重視多于實(shí)際行動(dòng)。 ?????? 因?yàn)檫^于強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障是“社會(huì)的穩(wěn)定器”，致使政府對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度建設(shè)所投入的成本（包括機(jī)會(huì)成本）遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及對(duì) “花錢買穩(wěn)定”的臨時(shí)性應(yīng)急措施的投入。同時(shí)，因?yàn)檫@種應(yīng)對(duì)方式的結(jié)果是鼓勵(lì)“會(huì)哭的孩子有奶吃”，因此也促使的“上有政策，下有對(duì)策”的尷尬局面的形成。 ?????? 上個(gè)世紀(jì)90年代的社會(huì)保障制度改革，基本上是以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的。然而，當(dāng)“民生”目標(biāo)被忽視時(shí)，其結(jié)果是令人遺憾的，因?yàn)榕c社會(huì)保險(xiǎn)制度相關(guān)的三個(gè)方面，似乎誰也沒有得到好處：政府化了很大的精力去策劃和推行改革，結(jié)果是政府掏的錢反而更多了，一年至少掏出1000多個(gè)億；企業(yè)在社會(huì)保障方面的支出也是仍在增加，現(xiàn)在各種社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)加上住房公積金已經(jīng)差不多相當(dāng)于工資總額的60—80%，甚至更多；個(gè)人也沒有從改革中得到好處，結(jié)果也是保險(xiǎn)費(fèi)越繳越多，若包括住房公積金，大約要相當(dāng)于工資的15—25%甚至更多，但得到的待遇卻今不如昔。 ?????? 一般認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)是整個(gè)社會(huì)保障制度的主體，社會(huì)保險(xiǎn)一疲軟，整個(gè)制度框架當(dāng)然也不可能雄起。近年來，社會(huì)保障的不到位是影響到內(nèi)需不足的重要因素的觀點(diǎn)在學(xué)界已基本達(dá)成共識(shí)。社會(huì)學(xué)家孫立平對(duì)此作出了這樣的解釋：上個(gè)世紀(jì)，中國社會(huì)是一個(gè)以生活必需品消費(fèi)為主導(dǎo)的社會(huì)；進(jìn)入新世紀(jì)，中國社會(huì)正在向以耐用消費(fèi)品消費(fèi)為主導(dǎo)的社會(huì)轉(zhuǎn)型，但中國社會(huì)卻沒有對(duì)這樣的社會(huì)變遷做好準(zhǔn)備。從理論上去探討并參照國際經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)保障是新的社會(huì)運(yùn)行模式的重要基礎(chǔ)。這項(xiàng)制度使老百姓的生活必需品消費(fèi)得到保障，免除了他們的后顧之憂，于是人們才能放心大膽地去享用甚至超前享用住宅、汽車、電腦等等耐用消費(fèi)品，才能走進(jìn)我們所希冀的“全面小康”社會(huì)。而社會(huì)保障制度的不健全，使人們?yōu)槿粘Ｉ罨ㄙM(fèi)太多（消費(fèi)方式不小康），并且心存太多的憂慮（生活感受不小康），于是耐用消費(fèi)品的市場(chǎng)便止步于少數(shù)的高收入階層，內(nèi)需自然得不到充分開發(fā)。在消費(fèi)這個(gè)最終環(huán)節(jié)上一出問題，通貨緊縮也是必然的結(jié)果。所以，建立完善的社會(huì)保障制度并使其合理地運(yùn)行是我們邁向全面小康社會(huì)征途上亟待解決的重要問題。[2] ?????? “以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”? 進(jìn)入新世紀(jì)，黨的執(zhí)政理念逐漸發(fā)生變化，社會(huì)保障制度改革背后的理念也隨之發(fā)生變化。2005年十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中提出：“完善社會(huì)保障制度，保障群眾基本生活?！盵3] 2007年的十七大報(bào)告中，將社會(huì)保障制度作為“加快推進(jìn)改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”的“六大任務(wù)”之一，再次強(qiáng)調(diào)：“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民基本生活?！? ?????? 進(jìn)入新世紀(jì)，社會(huì)保障制度改革的重點(diǎn)有所轉(zhuǎn)移，由于各種主觀的和客觀的原因，被寄予厚望的社會(huì)保險(xiǎn)制度仍然不盡人意，于是，以“最低生活保障制度”著稱的城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度得到青睞。繼而，被冠以“新型”的農(nóng)村合作醫(yī)療制度重新登上歷史舞臺(tái)，政府破天荒地第一次為農(nóng)民的社會(huì)保障制度買單。后來，又發(fā)展出城市居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。這兩項(xiàng)制度迅速地得到推廣和普及，最終名副其實(shí)地成為“覆蓋城鄉(xiāng)居民”的社會(huì)保障制度。 ?????? 在社會(huì)保險(xiǎn)制度改革方面，雖然花了更大的力氣，包括遼寧試點(diǎn)及后續(xù)行動(dòng)、企業(yè)年金的試行、推遲退休年齡的討論、被稱為“口袋轉(zhuǎn)移”的“計(jì)發(fā)辦法”改革，等等，雖然也解決了一些眼前的問題，但似乎仍然沒有可以看到前景光明的亮點(diǎn)。 二．社會(huì)保障制度改革方向前瞻 ?????? 以社會(huì)保險(xiǎn)為重點(diǎn)的社會(huì)保障制度改革，為什么總是難以突破？這不得不使人懷疑，是否社會(huì)保險(xiǎn)制度本身具有一定的局限性。近年來國際國內(nèi)的一些研究正在這個(gè)方向上取得一些突破性的進(jìn)展。 ?????? 在當(dāng)今世界上，與就業(yè)和社會(huì)保障相關(guān)的經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策，大多肇始于19世紀(jì)末、20世紀(jì)初或者更早，成熟于二戰(zhàn)后到1950、1960年代。那個(gè)年代，對(duì)歐美發(fā)達(dá)國家來說，也是一個(gè)以制造業(yè)為主的大工業(yè)的年代，因此，就業(yè)和社會(huì)保障政策也就深深地打上了那個(gè)時(shí)代的烙印。譬如，這些政策設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)之一就是“充分就業(yè)”。于是，與職業(yè)關(guān)聯(lián)的社會(huì)保險(xiǎn)制度就成為就業(yè)和社會(huì)保障制度的核心。 ?????? 但是，從20世紀(jì)80年代開始，我們這個(gè)星球逐漸走向了后工業(yè)化、后現(xiàn)代化和全球化，資本密集和知識(shí)密集逐漸成為國家競(jìng)爭(zhēng)力和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)，而勞動(dòng)力則相對(duì)貶值，重新落入一個(gè)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)防不勝防的窘境之中。如今，“充分就業(yè)”已經(jīng)成為新的“天方夜譚”，而“非正規(guī)就業(yè)”的規(guī)模則在不斷擴(kuò)大，以往以與職業(yè)關(guān)聯(lián)的社會(huì)保險(xiǎn)制度為核心的社會(huì)保障政策，現(xiàn)在正在逐漸地失去最基本的依托。就像一座貌似宏偉的高樓大廈的地基正在一點(diǎn)點(diǎn)遭到侵害、蠶食、掏空。新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式與傳統(tǒng)的就業(yè)和社會(huì)保障政策之間的摩擦不斷增加，而且發(fā)展的趨勢(shì)是南轅北轍。我們?cè)绞窃谂f的軌道上掙扎向前，其結(jié)果則可能越是與我們所要達(dá)致的目標(biāo)漸行漸遠(yuǎn)。舉幾個(gè)例子： ??????? “按人頭收費(fèi)”的籌資方式已不合時(shí)宜? 在工業(yè)化時(shí)代，“大企業(yè)”、“雇傭人數(shù)多的企業(yè)”、“經(jīng)濟(jì)效益好的企業(yè)”是基本上能在同一意義上使用的。因此，在當(dāng)時(shí)，按雇用的職工的“人頭”繳費(fèi)，是資本和勞動(dòng)雙方都能夠接受的方式。但是，當(dāng)人類社會(huì)進(jìn)入“第三次浪潮”后，事情有了本質(zhì)的變化：勞動(dòng)密集型企業(yè)利潤空間越來越有限，資本密集型企業(yè)和技術(shù)密集型企業(yè)的利潤空間則相對(duì)較大。因此，按人頭繳費(fèi)，雇員多的企業(yè)是吃虧的，而雇員少的企業(yè)則占了便宜。也就是講多雇一個(gè)人，就要多交一份社會(huì)保險(xiǎn)金的社會(huì)保險(xiǎn)籌款模式逐漸與新的發(fā)展趨勢(shì)南轅北轍了。 ?????? “捆綁式繳費(fèi)”對(duì)勞動(dòng)者不利? 現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度的繳費(fèi)方式，是把勞動(dòng)者繳費(fèi)與企業(yè)繳費(fèi)捆綁在一起，據(jù)說這樣可以讓勞動(dòng)者監(jiān)督企業(yè)。但實(shí)際上，因?yàn)樯鐣?huì)地位、經(jīng)濟(jì)權(quán)力和所掌握的信息資源極其不對(duì)稱，勞動(dòng)者實(shí)際上無力抗衡企業(yè)實(shí)際擁有的確定勞動(dòng)力價(jià)格的權(quán)力。因此，這種“捆綁式”繳費(fèi)的后果反倒成了如果企業(yè)（雇主）不繳費(fèi)，職工（雇員）自己想?yún)⒓右矃⒓硬涣肆恕? ?????? 失業(yè)保險(xiǎn)制度的政策目標(biāo)常常難以實(shí)現(xiàn)? 現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度模式實(shí)際上是用以應(yīng)付充分就業(yè)環(huán)境下的“常態(tài)性”失業(yè)的。所以通常都有領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)津貼的時(shí)間限制，國外通常為6個(gè)月到18個(gè)月，中國的相關(guān)規(guī)定是24個(gè)月。這樣的失業(yè)保險(xiǎn)模式的設(shè)計(jì)實(shí)際上有一個(gè)假定前提，亦即在較短時(shí)間內(nèi)，大部分失業(yè)者是可以重新找到工作的。然而，對(duì)于因?yàn)槿蚧尘跋碌漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大調(diào)整而導(dǎo)致的總量性、結(jié)構(gòu)性的大規(guī)模失業(yè)浪潮，這種失業(yè)保險(xiǎn)模式其實(shí)根本就無能為力。 ?????? 因此，我們現(xiàn)在可能要改變我們業(yè)已形成的有關(guān)就業(yè)和社會(huì)保障的思維定式，而去認(rèn)真討論21世紀(jì)的就業(yè)和社會(huì)保障政策究竟應(yīng)該如何創(chuàng)新。我們的研究要有“超越”的雄心：要超越教課書式的對(duì)就業(yè)與社會(huì)保障制度的闡述，要超越20世紀(jì)的就業(yè)和社會(huì)保障制度模式，要超越對(duì)各國就業(yè)和社會(huì)保障制度分別進(jìn)行討論的研究模式。 ?????? 以往的就業(yè)和社會(huì)保障制度是針對(duì)一個(gè)人人生中一些關(guān)鍵點(diǎn)，即通常我們稱之為“遭遇社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)”的危機(jī)時(shí)刻，而創(chuàng)造一種社會(huì)機(jī)制來幫助這些人度過難關(guān)。社會(huì)保險(xiǎn)制度采取的基本上是以就業(yè)為基礎(chǔ)的“先存錢、后保障”的“預(yù)防模式”。但是，這樣的制度安排都有一個(gè)缺陷，就是在一個(gè)人遭遇社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，都是以“給予”的方式來解決問題。 ?????? 我們現(xiàn)在是否能夠再擴(kuò)大我們的政策視野，創(chuàng)造一種新的社會(huì)機(jī)制，這種社會(huì)機(jī)制的本質(zhì)是為每個(gè)社會(huì)成員設(shè)計(jì)一個(gè)終身的“人生規(guī)劃”。這個(gè)“人生規(guī)劃”立足的基點(diǎn)是：現(xiàn)代社會(huì)里，一般情況下每個(gè)人一生創(chuàng)造的財(cái)富應(yīng)該是足以維持他“從搖籃到墳?zāi)埂钡幕旧畹摹Ｐ滤季S是：能否將一個(gè)人一生創(chuàng)造并應(yīng)該獲得的社會(huì)財(cái)富，在他一生中更為均勻地分布；同時(shí)在他有特殊需要時(shí)，還可以得到足夠的社會(huì)援助。這種機(jī)制是通過“借貸—還款”的方式來體現(xiàn)每個(gè)人的個(gè)人責(zé)任的。當(dāng)然，社會(huì)機(jī)制中還包括互助互濟(jì)的制度安排，假如個(gè)人因?yàn)樵庥瞿撤N難以克服的困難而不能如期還款時(shí)，可以推遲還款，甚至在必要時(shí)一筆勾銷。 ?????? 其實(shí)，近30年來，一些有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策的討論已經(jīng)揭示出這種新機(jī)制存在的可能性，但這些理論和實(shí)踐因?yàn)椤安徽?guī)”卻被排斥在“正統(tǒng)”的社會(huì)保障的理論體系之外。在國際上，有德國、美國很多學(xué)者在討論的“資產(chǎn)建設(shè)”理論、新加坡的“中央公積金”、孟加拉國的“小額貸款”、英國和其他一些發(fā)達(dá)國家的“個(gè)人發(fā)展賬戶”以及從興起于北歐“積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)”政策，將這些理論和實(shí)踐整合起來，其實(shí)就可以看到一個(gè)更加積極的社會(huì)保障的發(fā)展方向。 ?????? 也許以上提到的理論探討和社會(huì)實(shí)驗(yàn)還會(huì)有瑕疵甚至破綻，但終歸是在一個(gè)新的更高的層面上開始了新的討論。比起西方國家來，在中國推行這樣的更加積極的社會(huì)保障制度改革應(yīng)該有更多成功機(jī)會(huì)，因?yàn)槲覀冊(cè)趥鹘y(tǒng)模式中陷得還不是太深，我們需要解決的問題又是那么迫切、那么繁雜。同時(shí)，這與我們當(dāng)前思想更加解放、繼續(xù)深化改革的“科學(xué)發(fā)展觀”的大方向非常一致。 [1]勞動(dòng)部課題組著，《中國社會(huì)保障體系的建立與完善》，北京，中國經(jīng)濟(jì)出版社1994年版；杜儉、鄭維楨主編，《社會(huì)保障制度改革》，北京，立信會(huì)計(jì)出版社，1995年版；岳頌東著，《呼喚新的社會(huì)保障》，北京，中國社會(huì)科學(xué)出版社1997年版；李鐵映著，《建立具有中國特色的社會(huì)保障制度》，收入《中國社會(huì)保障體制改革》，徐滇慶、尹尊聲、鄭玉歆主編，北京，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1999年版。 [2]孫立平著，《一個(gè)新的社會(huì)正在形成》，廣州，《南方周末》2003年1月1日。 [3]《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，北京，人民出版社2006年版?！ ?nbsp;
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