愛華網(wǎng)???? “城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約發(fā)展城鄉(xiāng)一體化的主要障礙。”十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）一語道破了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的阻力和難點(diǎn)。 實(shí)際上，我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，在制度和管理上把城市與農(nóng)村截然分開，形成社會經(jīng)濟(jì)“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”分治格局。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有一定緩和趨勢。 而此次《決定》對打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展規(guī)劃了非常清晰的藍(lán)圖，這就是“以工帶農(nóng)，以城促鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)一體，建立一種新型的工農(nóng)和城鄉(xiāng)關(guān)系”。 多位專家學(xué)者在接受采訪時(shí)表示，《決定》打破這樣的二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)一體發(fā)展有了明確的方向，而且也有了非常明確的以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的可行的方法。 打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu) 近年來，城市和鄉(xiāng)村的差距更加明顯。雖然政府一直在努力縮小城鄉(xiāng)差距，中國鄉(xiāng)村變化也日新月異，但仍趕不上城市的飛速發(fā)展。 “改革開放三十多年來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有一定的緩和趨勢。”西安朝華管理學(xué)院院長單元莊認(rèn)為，改革開放前十多年，尤其是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，弱化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差距，但是進(jìn)入上世紀(jì)九十年代后期和新世紀(jì)，隨著中國加入WTO，開放的步驟進(jìn)一步的加大，面對的外來競爭也與日劇增，出現(xiàn)了一個(gè)現(xiàn)象就是所謂的“國進(jìn)民退”，而效仿當(dāng)時(shí)典型的淡馬錫模式，讓政府、國有企業(yè)、銀行有機(jī)地整合起來，使得原來效率不高的國有企業(yè)得到政策、資金的支持，這就形成了新的利益集團(tuán)。 上述情況的出現(xiàn)使得財(cái)富高度集中，國有企業(yè)基本都在城市，而另一方面，原來蓬勃發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展則受到了遏制，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、工農(nóng)二元的差距擴(kuò)大，進(jìn)一步延伸到了社會其他領(lǐng)域。隨著世界金融危機(jī)的發(fā)生，中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也受到了影響，而城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差距擴(kuò)大問題就顯得很突出。 單元莊認(rèn)為，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是一個(gè)系統(tǒng)工程，比如說上世紀(jì)八十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展就是緩和城鄉(xiāng)差距的一個(gè)很好的實(shí)例，不過，后來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并入民營經(jīng)濟(jì)，小城鎮(zhèn)建設(shè)變成了城市化建設(shè)，城市化建設(shè)得到了大發(fā)展，也帶來了很多問題。 “三十多年來，我國在消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)方面做出了很多嘗試和探索，道路曲折?！眴卧f分析說，這就要通過多元化路徑來化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差距，首先更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，尤其是小城鎮(zhèn)的發(fā)展，而以往的城市化則應(yīng)該有適度的發(fā)展，其次，農(nóng)業(yè)必須工業(yè)化，即把農(nóng)業(yè)向工業(yè)化、工廠化、車間化發(fā)展。 此次《決定》中明確表示要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，給出的路徑很清晰：以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體四個(gè)內(nèi)涵組成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。 根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)，在工業(yè)化發(fā)展早期，一般都是實(shí)行農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展的政策，而在工業(yè)化較為發(fā)達(dá)的中期和后期，一般都是采取工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策。 單元莊表示，在新型工農(nóng)城鄉(xiāng)的發(fā)展中，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村，城市工商企業(yè)反哺個(gè)體戶。 “消除這一障礙需要一個(gè)過程，至少需要六七年時(shí)間?！标兾魇∩缈圃簩W(xué)術(shù)委員會副主任委員張寶通表示，在組成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系中，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)最為關(guān)鍵，這也是工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)。 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地 《決定》中明確表示，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果，賦予他們更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。 西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院教授、房地產(chǎn)研究所所長楊東朗表示，農(nóng)民根本的財(cái)產(chǎn)就是土地，如何賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，這就意味著農(nóng)村土地將進(jìn)行改革。 在《決定》中明確表示，“完善主要由市場決定價(jià)格的機(jī)制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。 陜西省房地產(chǎn)研究會會長王圣學(xué)表示，目前，國內(nèi)土地制度一直以來二元分割，農(nóng)村集體用地不能上市，必須經(jīng)過政府征收才能擁有在國有土地市場上自由流通的資格。但是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，并不是指農(nóng)村集體用地會完全等同于國有建設(shè)用地。農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場必須經(jīng)過嚴(yán)格的制度程序，比如說在稅收、出讓金這塊按照相關(guān)法律程序進(jìn)行，方可合法上市。 但這意味著未來農(nóng)村集體用地進(jìn)行市場化流轉(zhuǎn)的空間將會很大，這一切的前提是要打破當(dāng)前城鄉(xiāng)二元體制的土地結(jié)構(gòu)。 當(dāng)前農(nóng)民對農(nóng)村集體用地只有承包權(quán)和耕種權(quán)等基本權(quán)利，并不擁有處置權(quán)和使用權(quán)?，F(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。也就是說農(nóng)村集體用地沒有抵押權(quán)，不可以流通。 比如說，在城市居民可以買兩套房，而在農(nóng)村實(shí)行一宅一戶，如果農(nóng)民將宅基地轉(zhuǎn)讓，就不能再次申請農(nóng)村宅基地。目前法律中表示城市居民不能在農(nóng)村買宅基地，而農(nóng)村宅基地只能在同村內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。楊東朗認(rèn)為，隨著土地改革的深入，未來宅基地的流轉(zhuǎn)也將會放開。 在農(nóng)村中存在的一個(gè)不可忽視的現(xiàn)象是，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工以后，大量土地被閑置，如果這些閑置的土地能夠流轉(zhuǎn)起來，無疑將大幅提高土地的使用效率。 此外，近年來，由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來的大量土地需求，征地拆遷類糾紛事件頻發(fā)。 楊東朗認(rèn)為，2002年農(nóng)村土地改革在國內(nèi)已經(jīng)試點(diǎn)，陜西也有8個(gè)縣在試點(diǎn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，試點(diǎn)中集體建設(shè)用地可抵押，這里面的農(nóng)村建設(shè)用地不涉及耕地，但是可供流轉(zhuǎn)的土地太少，集體建設(shè)用地主要是農(nóng)村宅基地。 本次《決定》中表示，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地?！敖y(tǒng)一的前提是產(chǎn)權(quán)的平等”楊東朗表示，首先要解決農(nóng)村建設(shè)用地與國有土地市場的統(tǒng)一，也就是產(chǎn)權(quán)的平等。 比如，農(nóng)村集體建設(shè)用地如能通過招拍掛等方式進(jìn)行市場化流通，則與城市建設(shè)用地獲得了一樣的市場流通渠道。農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)益進(jìn)行市場化分配，也就意味著，“農(nóng)地”的征收和補(bǔ)償價(jià)格，將不再按照土地產(chǎn)出計(jì)算，而按照土地的市場價(jià)值計(jì)算。農(nóng)村土地與城市建設(shè)用地“同地同權(quán)”，被征地農(nóng)民也將獲得城鎮(zhèn)化發(fā)展的土地紅利。
此外，土地確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)，但目前全國土地確權(quán)工作尚未完成且依然繁雜。楊東朗說，全國多地已經(jīng)在給農(nóng)民發(fā)產(chǎn)權(quán)證，陜西高陵縣在土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)中表現(xiàn)突出。 據(jù)了解，2010年，高陵啟動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，對農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)“四權(quán)”進(jìn)行確權(quán)、登記、頒證，打通資產(chǎn)自由流動(dòng)的瓶頸。 楊東朗說，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場”，需要在確權(quán)、自愿的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)，同時(shí)完善制度，如此，農(nóng)民才能真正分享土地增值收益。
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