愛(ài)華網(wǎng)盡管積極財(cái)政政策的總體基調(diào)不會(huì)改變，但很可能會(huì)發(fā)生一定的轉(zhuǎn)變，即從主要依靠直接加大政府投資力度轉(zhuǎn)向主要依靠減稅來(lái)刺激企業(yè)投資增長(zhǎng) 文/吳亞平 2010年是我國(guó)實(shí)施“十一五”規(guī)劃的收官之年，也是為“十二五”時(shí)期發(fā)展奠定基礎(chǔ)的關(guān)鍵一年。2009年以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)已逐步企穩(wěn)回升，“保八”目標(biāo)將如期實(shí)現(xiàn)，而且外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境也有所好轉(zhuǎn)，2009年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出了2010年“要保持投資適度增長(zhǎng)，重點(diǎn)用于完成在建項(xiàng)目，嚴(yán)格控制新上項(xiàng)目”的投資宏觀調(diào)控基本方針和要求。預(yù)計(jì)2010年投資宏觀調(diào)控政策尤其是財(cái)政政策、信貸政策和投資政策將呈現(xiàn)有別于2009年的一些特點(diǎn)。 財(cái)政政策： 重點(diǎn)將從加大政府投資轉(zhuǎn)向 通過(guò)減稅刺激民間投資增長(zhǎng) 積極財(cái)政政策既包括通過(guò)舉債等措施直接擴(kuò)大政府在消費(fèi)和投資方面的支出，也包括通過(guò)減稅措施降低企業(yè)負(fù)擔(dān)從而刺激企業(yè)投資增長(zhǎng)。2008年4季度以來(lái)，我國(guó)實(shí)施積極財(cái)政政策的一項(xiàng)重要措施是通過(guò)加大財(cái)政投資力度來(lái)擴(kuò)大投資需求從而刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。新增4萬(wàn)億元政府投資計(jì)劃即是該積極財(cái)政政策的重點(diǎn)內(nèi)容。相對(duì)而言，盡管中央也出臺(tái)了一些減稅措施，但力度要小很多（全年估計(jì)為5500億元，但效果被加大稅收征繳措施大大抵消）。 展望2010年，我們認(rèn)為，盡管積極財(cái)政政策的總體基調(diào)不會(huì)改變，但很可能會(huì)發(fā)生一定的轉(zhuǎn)變，即從主要依靠直接加大政府投資力度轉(zhuǎn)向主要依靠減稅來(lái)刺激企業(yè)投資增長(zhǎng)，原因主要在于兩方面： 第一，財(cái)政投資規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大可能性較小。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2009年預(yù)算安排的中央政府公共投資，從截至11月底的實(shí)際執(zhí)行情況看，2009年中央投資很可能超額，主要原因是追加了用于保障性安居工程、節(jié)能減排和科技自主創(chuàng)新方面的支出。但財(cái)政部同時(shí)明確，中央新增1.18萬(wàn)億元投資計(jì)劃從2008年第四季度到2009年和2010年，總體安排沒(méi)有變化。這至少進(jìn)一步擴(kuò)大中央財(cái)政投資規(guī)模的可能性較小。 從地方政府投資看，本身對(duì)新增4萬(wàn)億元政府投資計(jì)劃的配套能力都不足（根據(jù)審計(jì)署2009年12月29日發(fā)布的公告，在其審計(jì)的中央擴(kuò)大內(nèi)需項(xiàng)目中，有45.58％的地方政府配套資金尚未落實(shí)到位），進(jìn)一步擴(kuò)大地方財(cái)政投資規(guī)模的可能性就更小。 第二，以擴(kuò)大政府投資規(guī)模為重點(diǎn)的積極財(cái)政政策在某種程度上存在對(duì)民間投資的“擠出”效應(yīng)，在經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升、“保八”目標(biāo)將如期實(shí)現(xiàn)的背景下，適度轉(zhuǎn)型是必要的，2009年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議為此也提出2010年“嚴(yán)格控制新上項(xiàng)目”的要求，表明不再單純擴(kuò)大投資規(guī)模的政策導(dǎo)向。 第三，也是更重要的，我國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)階段的啟穩(wěn)回升，很大程度上是依靠投資需求尤其是政府投資規(guī)模的快速增長(zhǎng)推動(dòng)的，民間投資的內(nèi)生性增長(zhǎng)，在寬松貨幣信貸政策的背景下，也仍未見(jiàn)起色。如果說(shuō)危機(jī)時(shí)期政府舉債的目的主要是擴(kuò)大政府投資規(guī)模從而直接推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，則減稅顯然應(yīng)該是后危機(jī)時(shí)期刺激企業(yè)投資從而保障今后經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持平穩(wěn)較快增長(zhǎng)的必然選擇?？紤]到2010年是“十一五”規(guī)劃的最后一年，又是為“十二五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展打基礎(chǔ)的一年，加大減稅力度從而刺激企業(yè)投資增長(zhǎng)顯然還具有推動(dòng)經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展的意義。 總之，同樣都屬于積極財(cái)政政策范疇，在渡過(guò)了最艱難的2008四季度和2009年后，在國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境都逐步向好的宏觀背景下，2010年政府舉債直接加大投資的政策應(yīng)該會(huì)讓位于通過(guò)減稅來(lái)刺激民間投資增長(zhǎng)的政策。 信貸政策：在縮減信貸規(guī)模 的同時(shí)優(yōu)化結(jié)構(gòu) 2009年1-11月，廣義貨幣供應(yīng)量（M2）余額為59.46萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)29.74％。狹義貨幣供應(yīng)量（M1）余額為21.25萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)34.63％。1-11月新增人民幣貸款已達(dá)到9.21萬(wàn)億元，同比多增5.06萬(wàn)億元，全年則可能達(dá)到9.6萬(wàn)億元左右。遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了年初政府工作報(bào)告提出的：“今年廣義貨幣增長(zhǎng)17％左右，新增貸款5萬(wàn)億元以上”的目標(biāo)。而由于貨幣信貸過(guò)快增長(zhǎng)所帶來(lái)的一系列問(wèn)題，也越來(lái)越引起管理層的重視。 一方面，盡管當(dāng)前我國(guó)通脹壓力不大，但通脹預(yù)期在升溫，而且國(guó)際石油、鐵礦石以及部分農(nóng)產(chǎn)品等大宗商品漲價(jià)導(dǎo)致的輸入性價(jià)格上漲將強(qiáng)化這種通脹預(yù)期；另一方面，貨幣信貸增長(zhǎng)較快，流動(dòng)性十分充足，正常情況下廣義貨幣供應(yīng)量M2增長(zhǎng)速度高于GDP增速5-8個(gè)百分點(diǎn)，而2009年M2增速接近30％，高于GDP增速20多個(gè)百分點(diǎn)。這兩方面的因素可能會(huì)推動(dòng)樓市、股市等資產(chǎn)價(jià)格上揚(yáng)，甚至帶來(lái)資產(chǎn)泡沫風(fēng)險(xiǎn)，此外，由于資金使用成本較低，還可能帶來(lái)低效益的投資。這些都需要引起管理層的關(guān)注并作出及時(shí)應(yīng)對(duì)。 展望2010年，我們認(rèn)為，按照中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的指示精神，適度寬松的貨幣信貸政策的總體基調(diào)不會(huì)改變，但從投資宏觀調(diào)控的需要看，在信貸政策的實(shí)際操作過(guò)程中將適度控制信貸規(guī)模并著力優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)。 其一，適度控制信貸規(guī)模，滿足投資建設(shè)項(xiàng)目的信貸需求。2009年約9.6萬(wàn)億的新增貸款規(guī)模，從歷史看，近乎天文數(shù)字，大大超出實(shí)體經(jīng)濟(jì)包括投資建設(shè)項(xiàng)目的信貸需求。但鑒于2009年以來(lái)大量政府投資項(xiàng)目尤其是眾多大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)，仍需要大量的后續(xù)建設(shè)資金包括銀行貸款支持，這使得2010年的新增貸款必須維持相當(dāng)規(guī)模。這在一定程度上決定了2010年的新增信貸規(guī)模不會(huì)驟降。預(yù)計(jì)2010年全年信貸投放規(guī)模將控制在7萬(wàn)億元左右，考慮到這一規(guī)模是在2009年新增約9.6萬(wàn)億元巨大規(guī)模的基礎(chǔ)上增加的，我們認(rèn)為，完全可以保證實(shí)體經(jīng)濟(jì)包括投資建設(shè)項(xiàng)目的中長(zhǎng)期信貸資金需求。同時(shí)，從投資宏觀調(diào)控的角度看，適度縮減新增信貸規(guī)模，又有助于防止信貸資金投向效益較差的領(lǐng)域從而防范信貸風(fēng)險(xiǎn)。 其二，大力優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，推動(dòng)投資結(jié)構(gòu)調(diào)整。在適度縮減信貸規(guī)模的基礎(chǔ)上，優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)尤其是以此推動(dòng)投資結(jié)構(gòu)調(diào)整乃至經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，將成為2010年（乃至“十二五”時(shí)期）信貸政策的重中之重。按照2009年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的“要保持投資適度增長(zhǎng)，重點(diǎn)用于完成在建項(xiàng)目，嚴(yán)格控制新上項(xiàng)目”的投資宏觀調(diào)控要求，2010年信貸資金投放首先要確保在建項(xiàng)目尤其是擴(kuò)內(nèi)需項(xiàng)目的貸款需求，確保這些項(xiàng)目按時(shí)建成、盡早發(fā)揮效益；其次，要按照相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策要求，嚴(yán)格控制對(duì)高耗能、高排放和產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)尤其是新上項(xiàng)目的貸款，著力提高信貸質(zhì)量和效益；最后，要圍繞投資和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，增加對(duì)重大科技開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目、重大技術(shù)改造項(xiàng)目的貸款，支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。 投資政策：重點(diǎn)將從擴(kuò)大 投資規(guī)模走向調(diào)整投資結(jié)構(gòu) 國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，宏觀調(diào)控政策的基調(diào)是通過(guò)擴(kuò)大需求來(lái)實(shí)現(xiàn)“保增長(zhǎng)”，其中由于擴(kuò)大投資需求容易找到抓手，因而以擴(kuò)大投資規(guī)模為主要目的的投資政策被優(yōu)先推出。但從一年來(lái)的投資政策執(zhí)行情況看，也暴露出一些問(wèn)題。 其一，2008年11月，中央緊急安排第四季度增加中央投資1000億元，并要求各地盡快落實(shí)項(xiàng)目，投資盡快到位，并進(jìn)一步提出新增4萬(wàn)億元政府投資計(jì)劃的投資調(diào)控政策。但由于中央出臺(tái)新增4萬(wàn)億政府投資計(jì)劃的時(shí)間比較緊迫，審批新開(kāi)工項(xiàng)目的條件和門檻也相對(duì)放松。隨著時(shí)間的推移，一些問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)了，比如，一些項(xiàng)目在前期研究論證工作不充分的情況下匆忙上馬，甚至有些不符合節(jié)能減排、土地或環(huán)保政策的項(xiàng)目也搭便車開(kāi)工建設(shè)了。 其二，在2009年新開(kāi)工項(xiàng)目數(shù)量和投資總規(guī)模劇增的情況下，如果2010年繼續(xù)大量增加新開(kāi)工項(xiàng)目的話，投資資金供給尤其是政府投資資金的供給壓力也會(huì)大增。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年1-11月，全國(guó)城鎮(zhèn)投資中新開(kāi)工項(xiàng)目317012個(gè)，比上年同期增加88236個(gè)；新開(kāi)工項(xiàng)目計(jì)劃總投資136922.35億元，同比增長(zhǎng)76.6％。由于新開(kāi)工項(xiàng)目劇增，投資資金尤其是地方政府投資資金不足的問(wèn)題將變得更加突出。因此，如果2009年新開(kāi)工項(xiàng)目還沒(méi)建成，又大量新開(kāi)工別的項(xiàng)目，勢(shì)必加劇地方政府投資資金的緊張狀況，甚至?xí)粝潞芏喟肜庸こ獭?p> 其三，以擴(kuò)大投資規(guī)模為主要目的的投資刺激政策無(wú)疑有利于增加總需求和“保增長(zhǎng)”，但無(wú)助于解決（甚至有可能加?。┪覈?guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期以來(lái)積累下來(lái)的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，而這一問(wèn)題又是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的主要因素。因而，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)明顯企穩(wěn)回升，“保八”已無(wú)懸念的背景下，且外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境也出現(xiàn)好轉(zhuǎn)跡象尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)大多已逐步走出了下降通道，2010年我國(guó)調(diào)結(jié)構(gòu)的重要性和緊迫性無(wú)疑將更加凸顯。
2009年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出：要保持投資適度增長(zhǎng)，重點(diǎn)用于完成在建項(xiàng)目，嚴(yán)格控制新上項(xiàng)目。鑒于2009年以來(lái)，新開(kāi)工項(xiàng)目和數(shù)量同比大幅度增加，按照建設(shè)項(xiàng)目投資高峰一般在開(kāi)工后第二年及以后出現(xiàn)的規(guī)律，2010年投資規(guī)?？梢员３诌m度甚至較快增長(zhǎng)。上述提法實(shí)際表明，中央有關(guān)投資政策將著力于調(diào)整投資結(jié)構(gòu)。具體而言，2010年投資結(jié)構(gòu)調(diào)整政策將緊密圍繞“有保有壓”兩條主線展開(kāi)： 其一，在確保在建項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，財(cái)政投資資金將繼續(xù)加大對(duì)民生領(lǐng)域和社會(huì)事業(yè)的投資支持力度，重點(diǎn)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房、文化設(shè)施建設(shè)等與人民群眾生活直接相關(guān)領(lǐng)域。這也正是近年來(lái)公共財(cái)政投資政策的一貫?zāi)繕?biāo)和著力點(diǎn)。同時(shí)，支持、鼓勵(lì)對(duì)鋼鐵等10個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃中的科技開(kāi)發(fā)和技術(shù)改造投資，通過(guò)注入資本金、投資補(bǔ)助、貸款貼息等手段鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)加大對(duì)新能源、新材料、醫(yī)藥和生物工程等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的投資，形成新的投資增長(zhǎng)點(diǎn)，夯實(shí)“十二五”經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)。 其二，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)以及必要的行政手段，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、土地和金融政策，嚴(yán)格控制鋼鐵、水泥、平板玻璃、煤化工和多晶硅以及風(fēng)電設(shè)備等產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)領(lǐng)域的單純擴(kuò)大產(chǎn)能項(xiàng)目建設(shè)，防止投資過(guò)熱和重復(fù)建設(shè)，通過(guò)增量控制和存量調(diào)整兩方面措施，引導(dǎo)相關(guān)產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。（作者單位：國(guó)家發(fā)改委投資研究所）
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