《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)·人文版》2011001期作者/王衛(wèi)星本文總字?jǐn)?shù)：10737字

王衛(wèi)星

（國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，北京100820）

摘要城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最大的結(jié)構(gòu)問(wèn)題?？s小城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是全面建設(shè)小康社會(huì)最艱巨、最繁重的任務(wù)?？傮w上看，當(dāng)前我國(guó)已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、一體化發(fā)展的新階段，工農(nóng)及城鄉(xiāng)關(guān)系正在發(fā)生歷史性的變化，農(nóng)民的生活質(zhì)量和農(nóng)村的面貌得到明顯的改善。不過(guò)，迄今為止，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展依然明顯滯后于城市，重城輕鄉(xiāng)的國(guó)民收入分配格局及財(cái)政投入結(jié)構(gòu)仍沒(méi)有根本性改變，特別是制約城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的深層次體制機(jī)制性障礙依然存在，工業(yè)化、市場(chǎng)化和城鎮(zhèn)化過(guò)程中各種資源仍快速地向城市聚集，城鄉(xiāng)之間的一些差距仍在繼續(xù)擴(kuò)大。當(dāng)前必須進(jìn)一步深化綜合改革，著力破除城鄉(xiāng)二元化的體制；加大農(nóng)村投入，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化；穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化，走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路；加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)益保障，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民平等的公民權(quán)。

關(guān)鍵詞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；二元化；城鎮(zhèn)化；一體化

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及發(fā)展失衡是長(zhǎng)期困擾我國(guó)農(nóng)村及整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題，也是我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)和諧和融合的結(jié)構(gòu)性障礙。新世紀(jì)以來(lái)，黨和政府將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系作為加快推進(jìn)現(xiàn)代化和全面建設(shè)小康社會(huì)的重大戰(zhàn)略。各級(jí)政府大力調(diào)整國(guó)民收入分配格局，加大農(nóng)村公共財(cái)政投入，著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化，取得了明顯的成效，積累了一些經(jīng)驗(yàn)。不過(guò)，迄今為止，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展依然明顯滯后于城市，制約城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的深層次體制機(jī)制性障礙依然存在，工業(yè)化、市場(chǎng)化和城鎮(zhèn)化過(guò)程中各種資源仍快速地向城市聚集，城鄉(xiāng)之間的一些差距仍在繼續(xù)擴(kuò)大。如何進(jìn)一步破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融合，依然是擺在我們面前亟待解決的問(wèn)題。

一、“二元化”到“一體化”：城鄉(xiāng)關(guān)系及發(fā)展戰(zhàn)略的重大調(diào)整

新中國(guó)成立以來(lái)，如何妥善處理工農(nóng)和城鄉(xiāng)關(guān)系，促進(jìn)工農(nóng)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大問(wèn)題。從實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系及其發(fā)展戰(zhàn)略可分三個(gè)時(shí)期：

第一個(gè)時(shí)期，“城市優(yōu)先發(fā)展、以農(nóng)支工”時(shí)期。建國(guó)前夕，黨的七屆二中全會(huì)就提出工作重心由鄉(xiāng)村到城市的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，建國(guó)后又確立了農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、工業(yè)為主導(dǎo)、工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，依靠農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的積累支持工業(yè)和城市發(fā)展。為此，實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)二元化的管理體制．對(duì)城鄉(xiāng)人口和資源的流動(dòng)嚴(yán)格限制。雖然這一時(shí)期毛澤東及黨中央多次強(qiáng)調(diào)正確處理工農(nóng)和城鄉(xiāng)關(guān)系，提出了“工農(nóng)并舉”、“統(tǒng)籌兼顧”的方針，但是，由于過(guò)度剝奪農(nóng)業(yè)，實(shí)行城鄉(xiāng)隔離政策，工農(nóng)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重失調(diào)，城鄉(xiāng)差距迅速擴(kuò)大，嚴(yán)重失衡。

第二個(gè)時(shí)期，“農(nóng)村先行改革、以農(nóng)促工”時(shí)期。20世紀(jì)80年代，以鄧小平為首的黨中央深刻地認(rèn)識(shí)到，“中國(guó)有百分之八十的人口住在農(nóng)村，中國(guó)穩(wěn)定不穩(wěn)定首先要看這百分之八十穩(wěn)定不穩(wěn)定。城市搞得再漂亮，沒(méi)有農(nóng)村這一穩(wěn)定的基礎(chǔ)是不行的?！薄肮I(yè)的發(fā)展，商業(yè)的和其他的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不能建立在百分之八十的人口貧困的基礎(chǔ)之上?！睘榇?，提出“從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，我們首先解決農(nóng)村問(wèn)題”，“農(nóng)村改革取得成功以后，我們就轉(zhuǎn)到城市”的改革路徑和發(fā)展戰(zhàn)略。在農(nóng)村實(shí)行了包括家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展等一系列重大改革，極大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，在一定程度上縮小了城鄉(xiāng)差距。城鄉(xiāng)收入之差從1978年的2.37：1降低到1985年的1.72：1。但是，農(nóng)村改革并沒(méi)有完全改變城鄉(xiāng)二元化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)之間重復(fù)建設(shè)、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重。1980年代中后期開(kāi)始，隨著改革從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，城市迅速發(fā)展，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，城鄉(xiāng)差距再次迅速擴(kuò)大。2000年，城鄉(xiāng)收入之比為2.79：1，已經(jīng)超過(guò)農(nóng)村改革初期的水平。2002年進(jìn)一步擴(kuò)大到3.1：1。此后仍逐年擴(kuò)大，不斷惡化。

第三個(gè)時(shí)期，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、以工支農(nóng)”時(shí)期。針對(duì)我國(guó)20世紀(jì)90年代以來(lái)日益嚴(yán)重的“三農(nóng)”問(wèn)題，2002年，黨的十六大在制定全面建設(shè)小康社會(huì)戰(zhàn)略的同時(shí)，針對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、協(xié)調(diào)發(fā)展的方針。2003年10月，《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》將“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”作為“五個(gè)統(tǒng)籌”之首，并提出“建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制”的任務(wù)。2007年10月，黨的十七大提出“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”的要求，十七屆三中全會(huì)進(jìn)一步要求加快城鄉(xiāng)一體化的步伐，強(qiáng)調(diào)“我國(guó)總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時(shí)刻，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期”，要求“盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化等方面取得突破．促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融合?！?/p>

不難看出，新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)工農(nóng)和城鄉(xiāng)關(guān)系及其發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，開(kāi)始從“以農(nóng)支工”轉(zhuǎn)到“以工支農(nóng)”，從“城鄉(xiāng)二元化”走向“城鄉(xiāng)一體化”，從“城鄉(xiāng)分離”走向“城鄉(xiāng)融合”。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的要求，逐步建立新型的城鄉(xiāng)關(guān)系、工農(nóng)關(guān)系，就是要把城市與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)民與市民作為一個(gè)整體，納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃中通盤考慮，把城市和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的問(wèn)題及其相互關(guān)系綜合起來(lái)研究，統(tǒng)籌加以解決，建立有利于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)一體的協(xié)調(diào)發(fā)展。這標(biāo)志著新時(shí)期黨和政府治國(guó)理政理念的重大飛躍，是我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展及全面建設(shè)小康社會(huì)的新路徑。

二、一體化制度與均等化服務(wù)：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)和重點(diǎn)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的根本目標(biāo)在于“著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”、“推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融合”。從歷史及現(xiàn)實(shí)來(lái)看，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)最突出地表現(xiàn)為城鄉(xiāng)發(fā)展差距的制度的二元化：一是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差距。這直接表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間及工農(nóng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及收入水平的差距；二是城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平的差距。城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)能力和質(zhì)量水平存在明顯的差別；三是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與管理體制的二元化。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失衡、公共服務(wù)水平的差距及二元化的體制成為我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化和社會(huì)和諧與融合的結(jié)構(gòu)性障礙。

從世界范圍來(lái)看，城鄉(xiāng)發(fā)展差距是各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中普遍的現(xiàn)象，城鄉(xiāng)二元化在一些發(fā)展中國(guó)家也非常突出。對(duì)于城鄉(xiāng)差別及其根源，見(jiàn)仁見(jiàn)智。有人認(rèn)為，城鄉(xiāng)差別是伴隨著人類社會(huì)分工、城市產(chǎn)生和城鄉(xiāng)分離而產(chǎn)生的歷史現(xiàn)象；有的強(qiáng)調(diào)這是市場(chǎng)化過(guò)程中資源向城市聚集和優(yōu)化配置的結(jié)果；有的強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)分離過(guò)程中的政治分裂及其政治的影響；有的則強(qiáng)調(diào)人們的自然稟賦和觀念的影響和作用；也有不少人從城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的差別進(jìn)行解釋。

從我國(guó)城鄉(xiāng)差別的形成和發(fā)展來(lái)看，城鄉(xiāng)失衡受城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、資源、歷史及文化和觀念等多種因素的影響，有其歷史背景及內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力和邏輯，而城市、工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的慣性思維進(jìn)一步固化了城鄉(xiāng)失衡、工農(nóng)失衡的格局。但是，從我國(guó)實(shí)踐來(lái)看，不合理的政策和二元化的制度對(duì)固化和強(qiáng)化城鄉(xiāng)差別、造成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及長(zhǎng)期傾斜發(fā)展具有決定性的影響。

改革以來(lái)，黨和國(guó)家推行了一系列改革措施，尤其是廢除了城鄉(xiāng)二元的糧食供應(yīng)制度，改革戶籍管理方式，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城及勞動(dòng)力自由流動(dòng)，推進(jìn)鄉(xiāng)村工業(yè)化和城市化，逐漸打破了城鄉(xiāng)長(zhǎng)期隔絕的局面，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程明顯加快。然而，迄今為止，城鄉(xiāng)有別的政策和制度并沒(méi)有完全消除，城鄉(xiāng)之間在戶籍、居住、就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療等方面存在明顯差距，財(cái)政體制、稅收制度、金融體制、土地征用和補(bǔ)償辦法、公共投資政策等仍存在城鄉(xiāng)差別?；踞t(yī)療衛(wèi)生服務(wù)及社會(huì)保障等制度設(shè)計(jì)仍然沿襲城鄉(xiāng)分離的思路，按照人們的身份和地域來(lái)考慮，農(nóng)民仍受到諸多政策上的歧視和制度上的束縛。這在相當(dāng)程度上維系和延續(xù)了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，成為城鄉(xiāng)一體化的制度性障礙。

正是由于不合理的制度對(duì)城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展產(chǎn)生決定性影響，能否徹底消除不合理的制度也就成為能否破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵。從目前來(lái)看，不僅需要進(jìn)一步消除阻礙城鄉(xiāng)人口、土地、資源和資金等要素自由流動(dòng)的制度性障礙，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，也需要進(jìn)一步改革城鄉(xiāng)失衡的財(cái)政投入和金融服務(wù)體制，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置。同時(shí)，也要致力于消除城鄉(xiāng)有別的選舉制度以及治理體制，保障城鄉(xiāng)居民的政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)益的平等，構(gòu)建與城鄉(xiāng)開(kāi)放和流動(dòng)相適應(yīng)的城鄉(xiāng)一體化行政和政治體制，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和管理體制的一體化。

尤其必須指出的是，在任何社會(huì)中，制度作為人們行為的規(guī)范，其實(shí)質(zhì)是人們權(quán)力和利益的權(quán)威性分配，也是社會(huì)不同主體權(quán)利關(guān)系的體現(xiàn)和制度安排。在現(xiàn)代社會(huì)中，公正是制度首要的和基本的要求，也是制度存在的合理性和合法性基礎(chǔ)。而制度的公正則是維系社會(huì)公正的基礎(chǔ)，也是一個(gè)社會(huì)最大的公正。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)二元制度的不合理性不僅在于制度本身的多樣性及城鄉(xiāng)制度的不統(tǒng)一，更重要的是二元化的制度是建立在城鄉(xiāng)居民及不同人群被賦予不同權(quán)利基礎(chǔ)上的，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間在居住、就業(yè)、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保以及選舉等等方面享有不同的權(quán)力和利益。長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)之間的發(fā)展失衡及差距，在很大程度上與公民權(quán)利及基本公共服務(wù)失衡有關(guān)。因此，從根本上說(shuō)，城鄉(xiāng)制度的一體化旨在消除對(duì)農(nóng)民權(quán)力和利益的歧視，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民及全體公民的權(quán)利平等，讓農(nóng)民享有平等的公民權(quán)并平等地分享社會(huì)發(fā)展的成果。

當(dāng)然，城鄉(xiāng)平等及均等化服務(wù)絕非城鄉(xiāng)絕對(duì)的平均，城鄉(xiāng)一體化更不是農(nóng)村都變?yōu)槌鞘谢虺青l(xiāng)一樣化。事實(shí)上，自城市產(chǎn)生以來(lái)，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村作為人們生活的兩大空間，也是人類社會(huì)的兩種文明形態(tài)，各自有其特殊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，人們的生產(chǎn)方式和生活方式、價(jià)值觀念和行為方式會(huì)有顯著的特征，也會(huì)有各自不同的需求，不同的產(chǎn)業(yè)和職業(yè)也會(huì)導(dǎo)致不同的經(jīng)濟(jì)收入及發(fā)展水平的差異。正因如此，城鄉(xiāng)之間的某些差別事實(shí)上將會(huì)永遠(yuǎn)存在，不可能也不應(yīng)完全同質(zhì)化。城鄉(xiāng)一體化應(yīng)在保留各自的特色和文化的基礎(chǔ)上走城鄉(xiāng)差別化協(xié)調(diào)發(fā)展道路。城鄉(xiāng)平等的實(shí)質(zhì)是城鄉(xiāng)居民經(jīng)濟(jì)社會(huì)及政治權(quán)利及發(fā)展機(jī)會(huì)的平等，均等化的服務(wù)是義務(wù)教育、基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、公共文化、社會(huì)保障、公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)撫救助等基本公共服務(wù)的均等化，它要求國(guó)家對(duì)公共服務(wù)及資源的分配給予全體公民同等的關(guān)照，人們享有同等的權(quán)利與機(jī)會(huì)，同時(shí)也要求全體公民享有大體相同的基本公共服務(wù)水平，不能有太大的差距。

因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重點(diǎn)在于大力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，讓農(nóng)民群眾共享改革發(fā)展的成果；在于大力推進(jìn)政策和制度創(chuàng)新，著力破除城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的體制機(jī)制?！耙惑w化的體制”和“均等化的服務(wù)”不僅是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的兩個(gè)著力點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)自由流動(dòng)、公共資源均衡配置及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合的基礎(chǔ)。

三、新進(jìn)展與新問(wèn)題：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)踐探索及其局限

新世紀(jì)以來(lái)，基于我國(guó)總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段的科學(xué)判斷，黨和政府按照工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和“多予少取放活”的基本方針，大力調(diào)整國(guó)民收入分配及財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，全部取消延續(xù)兩千多年的“皇糧國(guó)稅”，由此揭開(kāi)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大幕。伴隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，國(guó)家還先后出臺(tái)糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直補(bǔ)等涉農(nóng)補(bǔ)貼政策，不斷提高農(nóng)產(chǎn)品最低收購(gòu)價(jià)，并逐步擴(kuò)大保護(hù)范圍；推行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，在農(nóng)村實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育；建立健全農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度；實(shí)施“村村通”公路建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、農(nóng)村飲水安全以及清潔能源、土地整理、病險(xiǎn)水庫(kù)維修等工程；出臺(tái)村級(jí)公益事業(yè)“一事一議”以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策，發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，改善村內(nèi)公益事業(yè)。2003年至2007年，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”支出達(dá)15060億元，相當(dāng)于前10年（1993年至2002年）的總和。2009年，中央財(cái)政支農(nóng)資金達(dá)7161.4億元，比上年增長(zhǎng)20.2%，極大地改善了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，縮小了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差距，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化速度明顯加快。

從各地實(shí)踐來(lái)看，新世紀(jì)以來(lái)特別是十六大以后，各地積極調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，探索破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展之路。從百村千戶調(diào)查來(lái)看，各地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化建設(shè)的目標(biāo)、路徑和措施存在一些共同的特征，包括：

一是以構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化新格局為發(fā)展目標(biāo)。各省市和自治區(qū)及四川、重慶和湖北等一些改革實(shí)驗(yàn)區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，都將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局作為改革和建設(shè)的基本的和最終的目標(biāo)。

二是以推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化為主要內(nèi)容。如成都提出“六個(gè)統(tǒng)一”，武漢城市圈提出“八同”和“六個(gè)一體”的要求，云南省提出“十大統(tǒng)籌任務(wù)”。雖然具體內(nèi)容不完全相同，但是，都包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)體制、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和管理體制等等的一體化。其中，基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、公共文化、社會(huì)保障、就業(yè)保障等則是基本公共服務(wù)一體化的基本內(nèi)容。

三是以破除阻礙城鄉(xiāng)一體化的體制機(jī)制為工作重點(diǎn)。各地都致力于破除城鄉(xiāng)二元化的公共管理和服務(wù)體制，推進(jìn)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保、就業(yè)、培訓(xùn)以及城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)體制的一體化。另一方面，著力推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、城鄉(xiāng)戶籍制度、基層社會(huì)管理、財(cái)政投入體制、農(nóng)村金融服務(wù)等等改革，以消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深層次的體制和制度障礙。

四是以區(qū)域?qū)嶒?yàn)先試先行作為城鄉(xiāng)一體化的基本策略。各地實(shí)驗(yàn)區(qū)大致有四種類型：一是“以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體”型，如成都綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)及昆明市城鄉(xiāng)一體化；二是“城市集群、區(qū)域一體”，如武漢城市圈的區(qū)域一體化；三是“鄉(xiāng)村縣市、區(qū)域一體”，如湖北省仙洪改革實(shí)驗(yàn)區(qū)。此外，還有一些地方采取“典型縣市先試先行”，如湖北鄂州城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)。各地城鄉(xiāng)一體化建設(shè)正從少數(shù)地方典型試驗(yàn)轉(zhuǎn)向區(qū)域整體推進(jìn)及全面發(fā)展的新階段。

五是以加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為城鄉(xiāng)一體化的重要抓手。各省市及縣市先后制訂和正在實(shí)施的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃，對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、城鎮(zhèn)體系等空間布局進(jìn)行規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，加快推進(jìn)區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展。為此，各地積極探索戶籍制度、土地制度及公共管理和服務(wù)制度的改革，為促進(jìn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了重要條件。

六是以加大財(cái)政投入和政策支持作為動(dòng)力和保障。成都市出臺(tái)了11個(gè)配套文件，實(shí)施了一系列支持政策。其中包括土地政策，新增工業(yè)用地指標(biāo)的政策，集約用地的政策，建筑規(guī)劃管理的政策，工業(yè)用地審批的政策，資金支持政策等，這些政策和財(cái)政支持，為城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展提供了支持和保障。

經(jīng)過(guò)幾年的努力，我國(guó)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程明顯加快。尤其是中央和地方在加大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大農(nóng)村公共服務(wù)投入的同時(shí)，不斷推進(jìn)財(cái)政、稅收、戶籍、土地、規(guī)劃及管理體制的改革，城鄉(xiāng)規(guī)劃逐步“從分割走向一體”，基礎(chǔ)設(shè)施“從城鎮(zhèn)向鄉(xiāng)村延伸”；公共服務(wù)“從二元制到均等化”；社會(huì)管理“從城鄉(xiāng)分治走向共治”，工農(nóng)及城鄉(xiāng)關(guān)系正在發(fā)生歷史性的變化，新型城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化格局正在形成，農(nóng)民生活質(zhì)量和農(nóng)村面貌得到明顯改善。據(jù)百村千戶農(nóng)民問(wèn)卷調(diào)查，當(dāng)前農(nóng)村教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務(wù)及道路、飲水、電力、電信等基礎(chǔ)設(shè)施普遍有明顯的改善，農(nóng)民對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的滿意度較高。其中，農(nóng)民對(duì)義務(wù)教育的滿意度接近90%，對(duì)農(nóng)村改路滿意度達(dá)到80%；合作醫(yī)療滿意度達(dá)到78.11%，“改水”、“改電”等滿意度也超過(guò)60%。③

不過(guò)，從調(diào)查來(lái)看，我們也發(fā)現(xiàn)當(dāng)前城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中面臨諸多的困難，一些地方城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程仍比較緩慢，制約和阻礙城鄉(xiāng)一體化的體制和制度性障礙仍沒(méi)有完全消除，尤其是現(xiàn)行的推進(jìn)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的某些政策和措施存在明顯局限，甚至引發(fā)新的矛盾和問(wèn)題。

（一）城鄉(xiāng)失衡仍比較突出，城鄉(xiāng)收人差距仍在擴(kuò)大。1997年，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入比為2.6：1，2009年達(dá)到3.33：1。目前湖北、四川和云南三省城鎮(zhèn)居民可支配收入分別是農(nóng)民純收入的29倍、31倍和43倍，絕對(duì)收入差距已接近或突破萬(wàn)元。成都是我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化發(fā)展較快的地區(qū)，但是，成都城鄉(xiāng)人口平均受教育年限差異還十分顯著。衛(wèi)生方面，農(nóng)村居民每萬(wàn)人擁有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)僅為城鎮(zhèn)人口的23.8%。農(nóng)村體育設(shè)施匱乏，設(shè)施水平較低，行政村體育設(shè)施“1+2”工程達(dá)標(biāo)率僅為21%。迄今鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水設(shè)施覆蓋率僅達(dá)到目標(biāo)值的46%；農(nóng)村居民清潔能源普及率僅為城鎮(zhèn)居民的22.2%，城鄉(xiāng)居民清潔能源普及率僅達(dá)到目標(biāo)值的33%。農(nóng)民生活的信息化程度不高，農(nóng)民集中居住區(qū)寬帶接入率僅為8. 6%。

（二）區(qū)域發(fā)展非均衡性嚴(yán)重，區(qū)域一體化和均衡發(fā)展難度大。東部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平較高，而中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率低于全國(guó)平均水平。如四川、湖北及云南城鎮(zhèn)化率都低于全國(guó)平均水平，省與省之間及省內(nèi)地區(qū)之間差距很大。2009年云南省城鎮(zhèn)化率為33.9%，比四川和湖北分別低4.8個(gè)百分點(diǎn)和12.1個(gè)百分點(diǎn)。云南大理市與鄰近的洱源縣及云龍縣城鎮(zhèn)化率相差54個(gè)百分點(diǎn)（2007年）。2009年，四川城鎮(zhèn)化率低于全國(guó)平均水平7.9個(gè)百分點(diǎn)，而成都市城鎮(zhèn)化率(64.9%)比甘孜州(19.0%)高45.9個(gè)百分點(diǎn)。

（三）鄉(xiāng)村規(guī)劃覆蓋面比較小，規(guī)劃的科學(xué)性和執(zhí)行力不強(qiáng)。鄉(xiāng)村規(guī)劃進(jìn)展緩慢，相當(dāng)數(shù)量的縣市，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級(jí)規(guī)劃工作仍未完成。尤其是在快速的城鎮(zhèn)化及新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)村一些地區(qū)存在明顯的村落空心化，大量舊房及宅基地閑置，鄉(xiāng)村土地利用、功能分區(qū)及公共建設(shè)規(guī)劃也難以有效實(shí)施。與此同時(shí)，一些城市在發(fā)展中，屢屢突破現(xiàn)存的發(fā)展規(guī)劃，大量占用土地且利用率不高，存在“攤大餅”和“空心城”現(xiàn)象。

（四）城鄉(xiāng)財(cái)政投入失衡，涉農(nóng)資金整合不力。一些地方城鄉(xiāng)人均基本建設(shè)投入差超過(guò)3倍。加上多頭管理、“多龍治水”，使本來(lái)就很有限的涉農(nóng)資金使用非常分散，造成項(xiàng)目資金管理困難，投入效益不高。

（五）農(nóng)村公共資源分配失衡，生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)單向流動(dòng)。在農(nóng)村義務(wù)教育布局調(diào)整中，大量農(nóng)村中小學(xué)被撤并，中學(xué)進(jìn)入縣城、小學(xué)進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)，教育基礎(chǔ)設(shè)施及優(yōu)質(zhì)師資力量向城鎮(zhèn)集中。農(nóng)村土地、資金、勞動(dòng)力等資源也大量流入城鎮(zhèn)。

（六）基層治理體制改革滯后，農(nóng)民權(quán)益缺乏有效的保護(hù)。各地比較重視經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一體化而忽視城鄉(xiāng)管理體制的一體化；比較重視教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保以及土地等管理制度的改革，而忽視城鄉(xiāng)行政組織與管理體系自身的改革；比較重視鄉(xiāng)村撤并，而忽視基層組織管理體制的變革。為推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，一些地方采取“以土地?fù)Q社?！?、“宅基地?fù)Q住房”等措施，違背了公民自由遷徙和民生保障權(quán)益平等原則，具有歧視性和不公平性，也不利于農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)。

四、新階段與新對(duì)策：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策選擇

當(dāng)前我國(guó)已進(jìn)入加速破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期，特別是為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的沖擊，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展，黨中央強(qiáng)調(diào)要把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為全面建設(shè)小康社會(huì)的根本要求，把建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動(dòng)力。最近召開(kāi)的黨的十七屆五中全會(huì)要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，加快推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展。在新時(shí)期新階段，我們必須進(jìn)一步深化農(nóng)村綜合改革，逐步消除各種制度性障礙，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素自由流動(dòng)，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，為構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化新格局注入強(qiáng)大動(dòng)力。

（一）明確目標(biāo)，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一體化

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的根本目的是為了破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，糾正城鄉(xiāng)發(fā)展失衡，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融合。這不僅是當(dāng)前應(yīng)對(duì)全球性金融危機(jī)，“擴(kuò)內(nèi)需、保增長(zhǎng)”的需要；也是進(jìn)一步完善市場(chǎng)體制，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的需要；還是進(jìn)一步加快農(nóng)村社會(huì)建設(shè)，提升公共服務(wù)水平，保障農(nóng)民民生權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公平正義，構(gòu)建和諧社會(huì)和全面建設(shè)小康社會(huì)需要。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大的和長(zhǎng)期的發(fā)展方略。必須從我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)建設(shè)及政治發(fā)展的高度，從破解“三農(nóng)”困局及國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略的角度認(rèn)識(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必要性、重要性和緊迫性，加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的步伐。

（二）加大投入，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，必須堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針，調(diào)整城鄉(xiāng)財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，加大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，著力保障和改善農(nóng)民的民生，讓公共服務(wù)更多地深入農(nóng)村、惠及農(nóng)民。當(dāng)前尤其要按照推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的要求，搞好新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，完善農(nóng)村水利、交通、電力、電信等基礎(chǔ)設(shè)施，加快村級(jí)公共服務(wù)中心建設(shè)，改善村容村貌和人居環(huán)境，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)及區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化。逐步完善符合國(guó)情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化。進(jìn)一步完善公用事業(yè)的財(cái)政投入方式，改革基本公共服務(wù)提供方式，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擴(kuò)大購(gòu)買服務(wù)，實(shí)現(xiàn)提供主體和提供方式多元化，增強(qiáng)多層次供給能力，滿足群眾多樣化需求。按照“渠道不亂、用途不變、各司其職、集中使用”的原則，以縣為主整合涉農(nóng)資金的投入，提高政府農(nóng)業(yè)投入的績(jī)效。更重要的是，從中央決策層面研究提出整合的程序、措施，實(shí)行上下聯(lián)動(dòng)。

（三）加快改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制的一體化

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展涉及城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間、不同群體之間利益關(guān)系的重大調(diào)整，是一項(xiàng)涉及面廣、任務(wù)艱巨的系統(tǒng)工程。必須立足國(guó)情和城鄉(xiāng)實(shí)際，進(jìn)一步推進(jìn)綜合改革，盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等方面取得突破，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融合。尤其是要進(jìn)一步深化城鄉(xiāng)戶籍制度改革，構(gòu)建以身份證為核心、以居住地為基礎(chǔ)的身份統(tǒng)一、權(quán)利平等和城鄉(xiāng)一體的人口管理體制；進(jìn)一步明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)，“村社分開(kāi)”，打破集體經(jīng)濟(jì)組織的地域性和封閉性，為城鄉(xiāng)居民雙向自由流動(dòng)掃清障礙；進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村基層體制改革，構(gòu)建與開(kāi)放、流動(dòng)、多樣化和城鄉(xiāng)一體化相適應(yīng)的新型農(nóng)村社區(qū)組織、管理及服務(wù)體系；進(jìn)一步完善金融體制，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，支持民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)和金融服務(wù)等領(lǐng)域，引導(dǎo)社會(huì)資金和資源向農(nóng)村投入；進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)基層民主參與機(jī)制，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道，健全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制。

（四）因地制宜，走中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路

城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)和強(qiáng)勁動(dòng)力。各地要根據(jù)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略及主體功能區(qū)的定位，加快城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制，通過(guò)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃等，合理引導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)模、速度、節(jié)奏，優(yōu)化結(jié)構(gòu)和布局；要立足“區(qū)域環(huán)境承載力”，全面考慮自然生態(tài)和人文環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平及市場(chǎng)和社會(huì)的可承受程度，堅(jiān)持城鎮(zhèn)化發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局；著力提高“城鎮(zhèn)綜合承載力”，合理確定城市開(kāi)發(fā)邊界，注重以人為本、節(jié)地節(jié)能，提高建成區(qū)人口密度，防止特大城市面積過(guò)度擴(kuò)張，加強(qiáng)城市公用設(shè)施建設(shè)，預(yù)防和治理“城市病”，從“外延式擴(kuò)張”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟?nèi)聚式發(fā)展”。根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、區(qū)位特點(diǎn)、資源稟賦和環(huán)境基礎(chǔ)，合理確定各地城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)，因地制宜地制定城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略及相關(guān)政策措施，要堅(jiān)持走多樣化的城鎮(zhèn)化道路，東部地區(qū)可將著力點(diǎn)放在提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化上；中部地區(qū)則應(yīng)大力提高各級(jí)城鎮(zhèn)綜合承載能力，促進(jìn)人口就地轉(zhuǎn)化；西部地區(qū)可引導(dǎo)入口向發(fā)展條件好的城鎮(zhèn)集中，扶持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)和邊關(guān)城鎮(zhèn)發(fā)展。要把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)影響全局生態(tài)安全的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)要限制大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)。

（五）加強(qiáng)監(jiān)管，切實(shí)保障農(nóng)民的公民權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)

城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)都涉及農(nóng)村人口、土地和資源的流動(dòng)和轉(zhuǎn)移。當(dāng)前一些地方有關(guān)農(nóng)民市民化的政策存在歧視性的規(guī)定，農(nóng)民的土地、宅基地及房產(chǎn)等財(cái)產(chǎn)性權(quán)益得不到有效的保護(hù)，侵害農(nóng)民權(quán)益的事件屢有發(fā)生，危及農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。必須進(jìn)一步完善農(nóng)村土地制度，賦予并保障農(nóng)民完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)民直接擁有土地的所有、占有、使用、收益、處分等權(quán)利；進(jìn)一步落實(shí)土地“二輪延包”及“林權(quán)改革”，加快農(nóng)村土地確權(quán)、登記及頒證工作，明晰和固化農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；按照節(jié)約用地、保障農(nóng)民權(quán)益的要求推進(jìn)征地制度改革，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地整治，完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和宅基地管理機(jī)制，完善城鄉(xiāng)平等的要素交換關(guān)系，土地調(diào)整和流轉(zhuǎn)必須以農(nóng)民自愿為前提。嚴(yán)格遵循公民自由平等遷徙、自愿自主落戶的原則，不得在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”及人口流動(dòng)中針對(duì)農(nóng)民及特定人群制訂有別于他人的特殊條款和歧視性規(guī)定，切實(shí)保障農(nóng)民平等的公民權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。

注釋

①鄧小平：《建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義》，《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1993年，第65頁(yè)。

②鄧小平：《政治上發(fā)展民主、經(jīng)濟(jì)上實(shí)行改革》，《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1993年，第116頁(yè)。

③《“百村千戶”農(nóng)民需求調(diào)查》在全國(guó)隨機(jī)調(diào)樣調(diào)查了100個(gè)建制村和1000農(nóng)戶，回收村莊問(wèn)卷91份，農(nóng)戶問(wèn)卷932份。

責(zé)任編輯 王敬堯

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