愛華網(wǎng)當(dāng)前我國城市歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)存在的問題與對(duì)策
（筆者按：最近我的電腦出了問題，儲(chǔ)存資料的磁盤完全無法打開，想想多年形成的資料可能就此消失，許多東西不可彌補(bǔ)，我一直以來最信任的電腦和我開了個(gè)不大不小的玩笑，心中的那份郁悶真的無法言說。這件事也提醒我對(duì)電腦還真的要“多一個(gè)心眼”，多一個(gè)備份，不可完全依賴。本文也保存在上述盤中，所幸在筆者的郵箱中還保存了一份，現(xiàn)貼上，也算多了一個(gè)備份。）
進(jìn)入21世紀(jì)，我國城市化步入了飛速增長期。按照全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀的要求，加強(qiáng)城市歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)，保持城市的個(gè)性特色、魅力和發(fā)展活力，促進(jìn)城市歷史文化遺產(chǎn)事業(yè)走上可持續(xù)發(fā)展之路，是一道十分急迫而又具有深遠(yuǎn)歷史意義的課題。
一、當(dāng)前我國城市歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)存在一些亟待解決的問題和制約因素。
近二十多年來，我國城市歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)在取得了巨大成就的同時(shí)，面臨的問題也是空前的。當(dāng)前制約我國城市歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)健康發(fā)展的主要有以下因素：
1、面對(duì)經(jīng)濟(jì)增長、人口急增、城市化十分緊迫的局面，我們?nèi)狈ΜF(xiàn)代理念的應(yīng)對(duì)之策，文化遺產(chǎn)保護(hù)工作受到階段性弱化。長期以來，經(jīng)濟(jì)追趕型發(fā)展思路是全社會(huì)的主流意識(shí)。由于人口的增長，城市住房和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)不足、不能滿足現(xiàn)代生活需要的矛盾日益突出。由于缺乏現(xiàn)代城市發(fā)展理論的準(zhǔn)備，城市發(fā)展模式單一，許多城市都本能地以古城為中心，走改造古城再向四周鋪開的城市發(fā)展路子，城市歷史文化遺產(chǎn)大面積消失。由于缺乏科學(xué)的考核機(jī)制，沒有真正以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，許多城市政府不愿擠出資金用于尚存的歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)和古城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加劇了古城區(qū)居民的反感和不滿，亂搭亂拆亂建的現(xiàn)象十分普遍。雖然近幾年城市文化遺產(chǎn)保護(hù)得到越來越多的關(guān)注，但人口增長、城市擴(kuò)張的壓力仍然十分巨大，特別是某些地方政府對(duì)“政績”的片面追求和開發(fā)商對(duì)利益的瘋狂貪圖互相交織，我國城市文化遺產(chǎn)保護(hù)正面臨著空前嚴(yán)峻的困境。
2、全民歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)文化遺產(chǎn)存在不正確的認(rèn)識(shí)。受20世紀(jì)否定傳統(tǒng)的思潮影響，人們有意無意地對(duì)傳統(tǒng)、對(duì)先人缺乏應(yīng)有的尊重，對(duì)歷史文化遺產(chǎn)存在種種不正確的認(rèn)識(shí)。一是認(rèn)為歷史文化遺產(chǎn)是沉重的歷史包袱，束縛了社會(huì)的發(fā)展，增加了政府的負(fù)擔(dān)，限制了居民改善生活條件的努力，影響了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市規(guī)模的擴(kuò)張和城市形象的改善；二是認(rèn)為我國歷史文化遺產(chǎn)十分豐富，有了皇宮的金碧輝煌、江南水鄉(xiāng)園林的玲瓏秀麗，其它的東西不需要特別珍惜；三是認(rèn)為歷史文化遺產(chǎn)就是已公布的文物保護(hù)單位，保住其本體就可以了；四是以眼前的經(jīng)濟(jì)利益評(píng)判歷史文化遺產(chǎn)的價(jià)值。五是認(rèn)為歷史文化遺產(chǎn)是為經(jīng)濟(jì)“唱戲”而“搭”的裝點(diǎn)門面的“文化臺(tái)”；六是認(rèn)為保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)是“盛世”、承平時(shí)期的“錦上添花”，條件不具備時(shí)應(yīng)當(dāng)“讓路”；七是認(rèn)為保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)，與其費(fèi)力費(fèi)財(cái)修“破壞爛爛”的古建，不如拆除舊的新建仿古建筑，等等。整體而言，地方政府和公眾對(duì)文化遺產(chǎn)的認(rèn)識(shí)尚停留在較膚淺的層次上。
3、法制意識(shí)淡薄，公民依法辦事、政府依法行政的自覺和氛圍遠(yuǎn)未形成。由于人治傳統(tǒng)根深蒂固，公民和政府的思維方式、行為方式、角色意識(shí)遠(yuǎn)沒有法律本體轉(zhuǎn)換迅速。在歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，公眾法制意識(shí)淡薄，地方政府以權(quán)壓法、有選擇地適用法律、曲解法律、鉆法律空子、把法律規(guī)定的特例當(dāng)一般、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的情況依然普遍。歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)在很大程度上取決于領(lǐng)導(dǎo)人的意識(shí)與態(tài)度，名人效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)利益很容易使遺產(chǎn)保護(hù)被淡化。人在政興，人去政息，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人改變或領(lǐng)導(dǎo)人注意力發(fā)生轉(zhuǎn)移時(shí)，情況便發(fā)生變化，這與依法治國的要求相去甚遠(yuǎn)，顯示出遺產(chǎn)保護(hù)立法的艱難與無奈。
4、城市歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)法律不完善，給地方政府逃避法律責(zé)任、行政不作為以可乘之機(jī)。我國歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)方面全國性的法律法規(guī)主要是《文物法》及《文物法實(shí)施條例》，以及《中國文物古跡保護(hù)規(guī)范》等文件，全國性的歷史文化名城、名鎮(zhèn)、歷史文化保護(hù)區(qū)的保護(hù)法規(guī)尚未出臺(tái)，民間文物、文物商業(yè)活動(dòng)管理缺乏專門法規(guī)，文物博物館執(zhí)業(yè)資格制度尚未建立，無形文化遺產(chǎn)的保護(hù)仍然是立法的空白點(diǎn)。這種狀況顯然無法滿足任務(wù)繁重、情況復(fù)雜、形勢急迫的文化遺產(chǎn)保護(hù)工作的需要?，F(xiàn)行法律規(guī)定文物保護(hù)實(shí)行屬地管理，地方政府對(duì)省級(jí)以下文物保護(hù)單位、歷史文化保護(hù)區(qū)、歷史文化名城的認(rèn)定、核準(zhǔn)與保護(hù)，對(duì)違法行為的處理，有很大的權(quán)力，文物工作“五納入”也較多地取決于地方有權(quán)部門和行政首長。由于缺乏有效的外部監(jiān)督與制約手段，給少數(shù)地方政府不履行法定的職責(zé)以可乘之機(jī)?？刹僮餍圆粡?qiáng)仍是當(dāng)前歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)法律法規(guī)的弱點(diǎn)。如《文物法實(shí)施條例》規(guī)定，對(duì)危害省級(jí)、市縣級(jí)文物保護(hù)單位安全或歷史風(fēng)貌的，由核定公布的地方政府調(diào)查處理；危害未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物安全的建筑物、構(gòu)筑物由縣級(jí)人民政府調(diào)查處理。由于不少地方大規(guī)模違法違規(guī)的多為地方政府或有地方政府因素，此項(xiàng)規(guī)定有可能形同虛設(shè)，易使對(duì)此類文物的保護(hù)徒具虛名。考古勘探、發(fā)掘、文保單位的遷建等費(fèi)用納入建設(shè)單位工程預(yù)算的規(guī)定，對(duì)于國家大型基本建設(shè)項(xiàng)目可能有一些效果，但在歷史城區(qū)，由于建設(shè)主體的多元化顯得有失公平、不盡合理而難以操作，甚至容易誘使發(fā)現(xiàn)文物隱慝不報(bào)現(xiàn)象增多。
5、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)機(jī)構(gòu)不健全，經(jīng)費(fèi)短缺，難以勝任繁重的歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)任務(wù)。文物工作“五納入”已提出多年，有關(guān)內(nèi)容也寫進(jìn)了《文物法》，但各地貫徹落實(shí)很不平衡。機(jī)構(gòu)不健全，職責(zé)不明確，級(jí)別偏低，經(jīng)費(fèi)奇缺，在不少地方仍然存在，使這些地方的文化遺產(chǎn)保護(hù)工作處于無人過問或無力過問的狀況。由于文物行政部門對(duì)地方政府負(fù)責(zé)，與地方政府有關(guān)的文物違法事件難以真實(shí)、及時(shí)地報(bào)告上級(jí)主管部門，使某些地方成為文物行政執(zhí)法的盲區(qū)。文化遺產(chǎn)保護(hù)工作從業(yè)人員數(shù)量少，專業(yè)人員所占比例偏小，專業(yè)分布不盡合理，文化層次有待提高，職業(yè)道德有待加強(qiáng)。遺產(chǎn)保護(hù)是個(gè)知識(shí)密集的行業(yè)，也容易得罪有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門，于是有的地方在敬業(yè)的人被排擠的同時(shí)，安插了一些安置性的人員，這些人員甚至還占據(jù)著領(lǐng)導(dǎo)崗位，不僅降低了有限經(jīng)費(fèi)的有效使用，嚴(yán)重影響了工作的開展，甚至使文物保護(hù)機(jī)構(gòu)蛻化為替違法行為開綠燈的辦事機(jī)構(gòu)，完全背離了歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的方向。同時(shí)，就整體而言，對(duì)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)技術(shù)、方式、方法、基本規(guī)范、基本規(guī)律的研究還比較薄弱，對(duì)地方政府及有關(guān)部門、人員的普及更遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，對(duì)當(dāng)?shù)貧v史文化遺產(chǎn)缺乏深入研究和全面了解，或者受制于眼前的、局部的經(jīng)濟(jì)利益，致使部分城市歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)規(guī)劃起點(diǎn)不高，缺乏科學(xué)性、民主性、前瞻性。有的城市文物保護(hù)規(guī)劃本身根本沒有真正納入城市建設(shè)總體規(guī)劃，形成“兩張皮”的現(xiàn)象，導(dǎo)致文物保護(hù)規(guī)劃在實(shí)踐中不斷遷就、“服從”于“總體規(guī)劃”而被淡化、消弭。
二、積極應(yīng)對(duì)，促進(jìn)我國城市歷史文化遺產(chǎn)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展
針對(duì)我國城市歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)存在的問題和制約因素，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，認(rèn)真吸收國內(nèi)外歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)先進(jìn)的理念，借鑒其成功的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，大膽突破，必將為我國城市歷史文化遺產(chǎn)事業(yè)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)、步入可持續(xù)發(fā)展之路鋪平道路。
1、加強(qiáng)城市歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)法制建設(shè)。加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)科學(xué)的研究，并使之盡快從技術(shù)層面上升到國家法律、制度層面。有關(guān)部門應(yīng)攜手合作，加快立法的進(jìn)程，促使歷史文化名城、歷史文化保護(hù)區(qū)、歷史街區(qū)保護(hù)的行政法規(guī)、文物認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法盡快出臺(tái)。加快非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的立法工作，保護(hù)中華民族的基本特色。加快制定博物館管理?xiàng)l例，嚴(yán)格規(guī)范地管理好國有館藏文物，建立文物博物館從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格制度，鼓勵(lì)非國有博物館的建立，引導(dǎo)其規(guī)范有序地運(yùn)作。加強(qiáng)對(duì)民間文物流通的管理，打擊非法文物經(jīng)營活動(dòng)。制定非國有文物保護(hù)單位保護(hù)、管理、維修及產(chǎn)權(quán)置換辦法等專題性法規(guī)、規(guī)章。對(duì)現(xiàn)行法律中的有關(guān)條文進(jìn)行修改或補(bǔ)充，突出可操作性，使城市歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的各個(gè)方面都有切實(shí)可行的法律、法規(guī)、規(guī)章。
2、調(diào)整管理體制，強(qiáng)化地方政府保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的職責(zé)，加強(qiáng)執(zhí)法和執(zhí)法檢查。一是強(qiáng)化國家和省級(jí)文物、規(guī)劃行政管理部門對(duì)基層文物、規(guī)劃部門的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)力度。建立歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)與規(guī)劃專家監(jiān)督與巡視員制度，定期向國家或省級(jí)行政管理部門報(bào)告。嘗試對(duì)省級(jí)以下文物管理部門或其執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)行以條為主、條塊結(jié)合的管理體制，保證基層文物部門全面、真實(shí)地向上級(jí)主管部門報(bào)告工作，提供資料、信息。加快文化遺產(chǎn)資料信息庫建設(shè)。二是建立有關(guān)專業(yè)的專家委員會(huì)，充分發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家的作用，并使之成為必經(jīng)的法律程序，弱化地方政府對(duì)文化遺產(chǎn)的認(rèn)定權(quán)，促進(jìn)決策的科學(xué)性。三是加快地方尤其是基層歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，改善工作環(huán)境，提供必要的工作條件。充分發(fā)揮各地文物管理委員會(huì)的作用，主動(dòng)、超前介入當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)，協(xié)調(diào)處理歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)中出現(xiàn)的問題。加強(qiáng)基層文博人員職業(yè)道德教育和業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)，大幅度提高基層文博工作人員的素質(zhì)。四是加快城市歷史文化遺產(chǎn)的調(diào)查、研究及保護(hù)規(guī)劃的編制，提高編制質(zhì)量，強(qiáng)化規(guī)劃權(quán)威，使之成為城市總體規(guī)劃的重要內(nèi)容。五、完善考核機(jī)制，力爭把城市歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)工作列入對(duì)地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人考核的范疇。
3、拓寬融資渠道，為城市歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)提供充裕的資金。一是按照“五納入”的要求，爭取國家和地方財(cái)政對(duì)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)資金的支持。二是積極爭取世界遺產(chǎn)基金和國外其它專業(yè)團(tuán)體、個(gè)人設(shè)立的遺產(chǎn)保護(hù)基金和投入的資金。三是落實(shí)有關(guān)稅收政策，鼓勵(lì)企業(yè)捐資保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)。四是接受社會(huì)特別是與特定歷史文化遺產(chǎn)有關(guān)系人員的捐資。對(duì)非國有文物保護(hù)單位、有歷史價(jià)值的傳統(tǒng)民居等，可嘗試通過政府補(bǔ)貼、低息、貼息貨款、提供貨款擔(dān)保、獎(jiǎng)勵(lì)等方式吸引社會(huì)資金的投入。五是設(shè)立歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)獎(jiǎng)券、彩票籌集資金。
4、加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的宣傳教育，努力提高全社會(huì)的遺產(chǎn)保護(hù)意識(shí)，消除各種誤解。全面宣傳歷史文化遺產(chǎn)的概念、歷史文化遺產(chǎn)的價(jià)值、保護(hù)的意義以及歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的法律法規(guī)、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的理論、方法和成功的做法，以及為保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)做出貢獻(xiàn)的人和事。對(duì)不利于歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的各種不正確的認(rèn)識(shí)、做法做出剖析，消除公眾對(duì)歷史文化遺產(chǎn)的神秘感、對(duì)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的不理解，讓歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)成為社會(huì)的共識(shí)、公民的自覺行動(dòng)。把歷史文化遺產(chǎn)的宣傳教育納入學(xué)校教育，“從娃娃抓起”，在歷史、語文、社會(huì)、法制等課程中都有體現(xiàn)。要把歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)法律法規(guī)的宣傳普及納入各地五年普法規(guī)劃，力求形式多樣，富有感染力，持續(xù)時(shí)間長，做到好看、易懂、難忘。要特別加強(qiáng)對(duì)各級(jí)干部的宣傳教育，將歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)列入干部培訓(xùn)課目，進(jìn)入黨校和各級(jí)干部學(xué)校、在職培訓(xùn)，成為干部法律知識(shí)考試尤其是地方政府領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門負(fù)責(zé)人任前法律考試的必備內(nèi)容。通過堅(jiān)持不懈的宣傳教育，逐步形成歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的良好社會(huì)氛圍。
5、完善城市歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。首先，充分發(fā)揮文化、文物系統(tǒng)的人大代表、政協(xié)委員的作用，加強(qiáng)和改進(jìn)地方人大及其常委會(huì)、人民政協(xié)對(duì)地方政府保護(hù)城市歷史文化遺產(chǎn)工作的法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和民主監(jiān)督，創(chuàng)新監(jiān)督方式，加大實(shí)質(zhì)監(jiān)督的力度，把對(duì)事的監(jiān)督與對(duì)人的監(jiān)督結(jié)合起來，增強(qiáng)監(jiān)督效果。其次，加強(qiáng)行政執(zhí)法，強(qiáng)化國家和省級(jí)文物、規(guī)劃等行政管理部門的督導(dǎo)職責(zé)，對(duì)地方政府貫徹歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)法律法規(guī)的情況進(jìn)行定期檢查，對(duì)存在的問題及時(shí)提出改進(jìn)要求，并進(jìn)行跟蹤檢查。設(shè)立歷史文化遺產(chǎn)瀕危名錄，適時(shí)向社會(huì)通報(bào)。第三，以政務(wù)信息公開為契機(jī)，積極與新聞媒體聯(lián)系和合作，加強(qiáng)輿論監(jiān)督，增強(qiáng)地方政府保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)工作的透明度。對(duì)具有典型意義的案例在嚴(yán)肅處理的基礎(chǔ)上予以曝光，努力遏止文物違法現(xiàn)象不斷蔓延的勢頭。第四，加強(qiáng)司法監(jiān)督。要善于運(yùn)用法律武器，以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，不唯上，不懼權(quán)，通過司法途徑，依法加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)情況的監(jiān)督。
當(dāng)前我國正處在城市歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的關(guān)鍵時(shí)期。加強(qiáng)城市歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)，大力實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，“使城市的風(fēng)貌隨著歲月的流逝而更具內(nèi)涵和底蘊(yùn)”（溫家寶語），是時(shí)代賦予我們的職責(zé)，也是我們義不容辭的義務(wù)。
（本文寫于2004年。）
