愛華網(wǎng)公務(wù)員法第一百零六條規(guī)定："法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準(zhǔn)參照本法進(jìn)行管理。"那么，究竟何謂公共事務(wù)管理職能，哪些事業(yè)單位具有公共事務(wù)管理職能，實(shí)踐中如何"客觀、準(zhǔn)確、公平、公正"地把握和界定呢？這是目前機(jī)構(gòu)編制部門在貫徹實(shí)施公務(wù)員法以及推進(jìn)事業(yè)單位分類改革工作中，必須面對且迫切需要解答的問題。
一、何謂公共事務(wù)管理職能
大家都知道，公共事務(wù)是指伴隨社會(huì)發(fā)展過程發(fā)生的關(guān)系國家、集體、個(gè)人共同利益的社會(huì)性事務(wù)，包括公共物品的生產(chǎn)與供給和公共服務(wù)的設(shè)立與開展。我國著名的政治學(xué)家、法學(xué)家王惠巖教授在《公共管理基本問題初探》一文中分析了公共事務(wù)的產(chǎn)生過程，他指出，個(gè)人經(jīng)由社會(huì)契約而結(jié)成國家后，把裁判糾紛等自然權(quán)利讓渡給國家，形成了政治權(quán)力。由此，國家的基本職責(zé)就是管理這些個(gè)人無法完成或不愿承擔(dān)的事務(wù)，即公共事務(wù)。展開來說，公共事務(wù)包括政治性公共事務(wù)和社會(huì)性公共事務(wù)。政治性公共事務(wù)是指與國家政權(quán)建設(shè)緊密相關(guān)，涉及國家政權(quán)穩(wěn)定和國家政治發(fā)展的，需要依靠國家強(qiáng)制力加以解決的公共事務(wù)，如軍事、外交、司法、維護(hù)公共安全等；社會(huì)性公共事務(wù)是不必依靠國家強(qiáng)制力來解決的公共事務(wù)，如教育、科技、公共交通、醫(yī)藥衛(wèi)生等。伴隨著公共事務(wù)的產(chǎn)生，出現(xiàn)了兩種不同的社會(huì)分工：一種是直接生產(chǎn)公共物品、提供公共服務(wù)，其主體是各類社會(huì)公益組織。另一種是公共管理主體為了解決公共問題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對公共事務(wù)施加管理，即公共事務(wù)管理。目前，在我國，公共事務(wù)管理主體大致可分為六類：一是國家機(jī)關(guān)，二是執(zhí)政黨，三是工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等群團(tuán)組織，四是依靠法律、法規(guī)授權(quán)來處理公共事務(wù)的各類事業(yè)單位，五是在政府指導(dǎo)下由基層群眾組成的自治組織，六是社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)組織。我們通常所講的公共事務(wù)管理職能，主要是針對后一種社會(huì)分工而言的。
從理論上說，公共事務(wù)管理職能一般由政府行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。正如中央編辦副主任王瀾明同志在2004年西部地市編辦主任培訓(xùn)班上的發(fā)言中，講到政府的社會(huì)管理職能時(shí)所指出的那樣，"在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)把過去由企業(yè)承擔(dān)的和不應(yīng)由事業(yè)單位承擔(dān)的社會(huì)管理職能收回來……地方政府是社會(huì)管理事務(wù)的主要承擔(dān)者，按照國家的法律法規(guī)和方針政策，管理本地區(qū)的社會(huì)公共事務(wù)。"但在實(shí)際工作中，由于行政機(jī)關(guān)人員編制比較緊張，機(jī)構(gòu)也有總量限額，加之效率不高的問題一直沒有得到較好解決，往往對紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)管理力不從心，不得不采取變通的辦法，將一部分職能交由事業(yè)單位承擔(dān)。從歷史的進(jìn)程來看，這種授權(quán)、委托的作法雖說是一種過渡性的、臨時(shí)性的變通措施，但卻是我國自建國以來一直客觀存在的體制機(jī)制問題，與歷次機(jī)構(gòu)改革要求實(shí)行"政事分開"的基本原則是相悖的。長久以來，這些承擔(dān)公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位形成了一個(gè)龐大的體系。如我省岳陽市事業(yè)單位分類改革，僅市直414家事業(yè)單位當(dāng)中，初步界定為承擔(dān)公共事務(wù)管理職能的就有98家，從業(yè)人員達(dá)1600余名。這些承擔(dān)公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位，其工作性質(zhì)與行政機(jī)關(guān)基本相同，人員編制的管理與其他事業(yè)單位有一定差別，短期內(nèi)既難以將其并入機(jī)關(guān)又不可能完全剝離其行政職能。因此，公務(wù)員法規(guī)定，對具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位實(shí)行參照管理。
二、承擔(dān)公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位的主要類型
結(jié)合湖南省事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)情況，按照單位承擔(dān)的職能，可以將這些承擔(dān)公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位分為兩大類型。
一是行政執(zhí)行型。主要是指按照法律、法規(guī)授權(quán)，承擔(dān)一定公共事務(wù)管理職能，執(zhí)行某些行政事務(wù)的事業(yè)單位。這種類型的單位又有以下四種情況：第一種是以事業(yè)單位名義設(shè)立，但實(shí)際承擔(dān)政府某方面公共事務(wù)管理職能的單位，如廣播電視局、新聞出版局、旅游局、檔案局、畜牧水產(chǎn)局、公用事業(yè)局、房地產(chǎn)管理局、環(huán)衛(wèi)管理局、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局等，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局在上一輪政府機(jī)構(gòu)改革以前也屬于此類事業(yè)單位。第二種是承擔(dān)行政機(jī)關(guān)延伸職能的單位，如防汛抗旱指揮部辦公室、農(nóng)村經(jīng)營管理局、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、綠化委員會(huì)辦公室、農(nóng)村綜合開發(fā)辦公室、老區(qū)建設(shè)委員會(huì)辦公室、重大項(xiàng)目稽查特派員辦公室、價(jià)格調(diào)節(jié)基金辦公室、精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)辦公室、黨史志辦公室、重點(diǎn)工程建設(shè)辦公室等。第三種是既承擔(dān)一定公共事務(wù)管理職能、又承擔(dān)某些執(zhí)法監(jiān)督職能的單位，如公路管理局、地方海事局、道路運(yùn)輸管理局等。第四種是既承擔(dān)一定公共事務(wù)管理職能、又承擔(dān)某些公益性和技術(shù)性服務(wù)職能的單位，如水文水資源勘測局、有色地質(zhì)勘查局、煤田地質(zhì)局、地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局、核工業(yè)地質(zhì)局、縣（市、區(qū)）一級(jí)的公路管理局等。
二是執(zhí)法監(jiān)督型。是指按照法律、法規(guī)授權(quán)承擔(dān)執(zhí)法監(jiān)督職能的事業(yè)單位。這種類型也可分為兩種情況：第一種是按照法律、法規(guī)授權(quán)承擔(dān)執(zhí)法監(jiān)督職能的單位，如文化市場稽查、無線電管理稽查、國土執(zhí)法監(jiān)察、環(huán)境監(jiān)察、勞動(dòng)保障監(jiān)察、物價(jià)稽查、水政監(jiān)察、港航局稽查、運(yùn)政稽查、交通規(guī)費(fèi)稽查、規(guī)劃監(jiān)察、房地產(chǎn)監(jiān)察、衛(wèi)生監(jiān)督、物價(jià)檢查、木材檢查、漁政管理、農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理之類的事業(yè)機(jī)構(gòu)等。第二種是既承擔(dān)一定執(zhí)法監(jiān)督職能、又承擔(dān)某些公益性和技術(shù)服務(wù)職能的單位，如動(dòng)物防疫檢疫監(jiān)督、水生動(dòng)物防疫檢疫監(jiān)督、建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督之類的事業(yè)機(jī)構(gòu)等。
三、承擔(dān)公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位的界定
目前，對于"法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位"究竟由誰來界定以及如何界定的問題，各方面的意見還不是很一致，國家也沒有出臺(tái)明確的具體的實(shí)施意見和操作辦法。貫徹實(shí)施公務(wù)員法，做好具有公共事務(wù)管理職能事業(yè)單位的界定工作，還有一些問題值得我們?nèi)ヌ接憽?/p>
一是界定主體問題，即"由誰來界定"。具體哪些單位屬于"法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位"，界定主體應(yīng)該是各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門。之所以說機(jī)構(gòu)編制部門應(yīng)當(dāng)是界定主體，有兩方面的原因。一方面，這是由機(jī)構(gòu)編制部門的職能分工決定的。作為各級(jí)黨委、政府的工作部門，機(jī)構(gòu)編制部門的主要職責(zé)是機(jī)構(gòu)設(shè)置和改革、職能核定與調(diào)整、人員編制及領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的核定與調(diào)整。各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門的"三定"規(guī)定對此作出了明確而詳細(xì)的表述。哪些事業(yè)單位可以參照管理,關(guān)鍵是看其是否具有"法律、法規(guī)授權(quán)的公共事務(wù)管理職能"，顯然，這屬于職能界定范疇，理應(yīng)由機(jī)構(gòu)編制部門負(fù)責(zé)。此外，在長期履行職責(zé)的過程中，機(jī)構(gòu)編制部門在職能界定與調(diào)整工作上積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，掌握了可靠的信息，為做好具有公共事務(wù)管理職能事業(yè)單位界定工作奠定了一個(gè)好的基礎(chǔ)。另一方面，這是事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革的要求。近幾年來，中央編辦在全國各地部署開展事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作，取得了良好的成效。在改革試點(diǎn)工作中，機(jī)構(gòu)編制部門對事業(yè)單位進(jìn)行了科學(xué)的分類定位，其行政支持類（或稱行政管理類）事業(yè)單位與"法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位"是基本吻合的。界定工作由機(jī)構(gòu)編制部門承擔(dān)，就能把實(shí)施公務(wù)員法的工作與事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革結(jié)合起來，相互協(xié)調(diào)，整體推進(jìn)。
二是界定標(biāo)準(zhǔn)問題，即"憑什么界定"。做好職能界定工作，要把握準(zhǔn)兩個(gè)關(guān)鍵詞，一是"法律、法規(guī)授權(quán)"，主要包括：全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律，國務(wù)院制定的行政法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市，較大的市(省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市)的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)，民族自治地方的人民代表大會(huì)制定的自治條例和單行條例，與行政法規(guī)有同等法律效力的國務(wù)院的決定等法規(guī)性文件的授權(quán)。二是"公共事務(wù)管理職能"，主要是指政府系統(tǒng)行使的行政管理職能和黨委系統(tǒng)擔(dān)負(fù)的黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)工作職能。主要包括：政策法規(guī)規(guī)劃的研究制定、行政審批、行政許可、市場監(jiān)管、執(zhí)法監(jiān)督以及公共管理服務(wù)等。界定事業(yè)單位是否具有公共事務(wù)管理職能，應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)等的授權(quán)情況，依據(jù)單位的"三定"方案，同時(shí)結(jié)合單位目前履行職能、機(jī)構(gòu)編制管理和原參照、依照管理的實(shí)際情況，綜合做出判斷。
三是界定程序問題，即"分哪幾步界定"。根據(jù)中發(fā)[2006]9號(hào)文件精神，筆者認(rèn)為，實(shí)踐操作界定工作應(yīng)分三步走。第一步，申請參照管理的事業(yè)單位提交申請材料。材料包括申請參照管理的請示，獲得法律、法規(guī)授權(quán)履行公共事務(wù)管理職能的依據(jù)，設(shè)立機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)文件，本機(jī)構(gòu)的"三定"規(guī)定和單位現(xiàn)有人員編制的基本情況等。第二步，機(jī)構(gòu)編制部門根據(jù)提交的材料和工作中掌握的情況，對其進(jìn)行審核界定。對確屬"法律、法規(guī)授權(quán)履行公共事務(wù)管理職能"的，由機(jī)構(gòu)編制部門作出職能確認(rèn)結(jié)論。第三步，公務(wù)員主管部門根據(jù)機(jī)構(gòu)編制部門的界定，按審批權(quán)限審批、按規(guī)定備案，并對相關(guān)人員實(shí)施參照公務(wù)員登記，組織開展有關(guān)實(shí)施參照管理的具體工作。
四、界定工作的難點(diǎn)及建議
今年，湖南省對省直具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位的情況進(jìn)行了調(diào)查摸底，經(jīng)初步界定，共有60家單位納入初定范圍，按界定把握準(zhǔn)確的程度來劃分，基本可以確定的48家，把握不準(zhǔn)即待定的12家；按經(jīng)費(fèi)形式劃分，全額撥款的56家，差額補(bǔ)貼的1家（省地方海事局），經(jīng)費(fèi)自理的2家（省交通規(guī)費(fèi)征稽局、省公路管理局），未定的1家（省公路運(yùn)輸管理局）。從湖南省事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)及相關(guān)調(diào)查摸底的情況來看，具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位的界定難點(diǎn)主要有三。
1、職能復(fù)合型單位難以定位。目前，既承擔(dān)一定公共事務(wù)管理職能、又承擔(dān)某些公益性和技術(shù)性服務(wù)職能的事業(yè)單位，還在一定范圍、一定程度上存在。特別是越到基層，單位越少，職能復(fù)合的現(xiàn)象越突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，有時(shí)一個(gè)事業(yè)站所既具有公共事務(wù)管理職能，又具有公益服務(wù)職能，有的還有經(jīng)營服務(wù)職能。以此次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)中成立的農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心為例，它既有農(nóng)機(jī)監(jiān)理職能，又有病蟲害防治職責(zé)，有的還經(jīng)營種子、化肥和農(nóng)藥，屬于典型的復(fù)合型單位。對于這些單位，如果強(qiáng)行分離職能，勢必增加大量機(jī)構(gòu)。如果不予分離，則單位性質(zhì)難以準(zhǔn)確定位。筆者建議，對此類單位應(yīng)全面分析其職能構(gòu)成，若其主要承擔(dān)公共事務(wù)管理職能，則可列入?yún)⒄展芾矸秶?；若其公共事?wù)管理職能較弱，則可考慮在該單位設(shè)置若干崗位，對主要承擔(dān)公共事務(wù)管理的崗位工作人員實(shí)行參照管理。
2、法律、法規(guī)的授權(quán)難以把握。公務(wù)員法規(guī)定，只有法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位，才能實(shí)行參照管理。但現(xiàn)實(shí)中，個(gè)別部門為強(qiáng)化其下屬事業(yè)單位職能，有的出臺(tái)各類規(guī)章為授權(quán)提供依據(jù)，有的甚至在根本沒有依據(jù)的情況下違規(guī)將公共事務(wù)管理職能交由下屬事業(yè)單位承擔(dān)。此外，還有些事業(yè)單位，在實(shí)際工作中確實(shí)承擔(dān)了公共事務(wù)管理職能，但找不到任何法律、法規(guī)授權(quán)的依據(jù)。如今年經(jīng)摸底后初定的60家省直單位中，有半數(shù)以上的單位只能按照其"三定"規(guī)定來確定其是否承擔(dān)公共事務(wù)管理職能，法律法規(guī)授權(quán)的依據(jù)難找、或根本找不到。面對這些情況，一定要認(rèn)真清理相關(guān)單位的授權(quán)依據(jù)，只有符合相關(guān)規(guī)定條件的法律、法規(guī)和規(guī)章，才能作為授權(quán)依據(jù)；單位承擔(dān)的公共事務(wù)管理職能，必須要有法律、法規(guī)的授權(quán)，才能作為界定的依據(jù)；對違規(guī)將公共事務(wù)管理職能委托給事業(yè)單位的，要堅(jiān)決予以糾正。
3、黨的機(jī)關(guān)所屬事業(yè)單位的職能界定難以把握。按照公務(wù)員法的規(guī)定，黨的機(jī)關(guān)所屬事業(yè)單位，也必須要有法律、法規(guī)授權(quán)的公共事務(wù)管理職能，才能實(shí)行參照管理。但許多黨的機(jī)關(guān)所屬事業(yè)單位行使公共事務(wù)管理職能，其依據(jù)是黨的機(jī)關(guān)制定的決定、決議。這就存在一個(gè)問題，即黨的機(jī)關(guān)所屬事業(yè)單位，就算確實(shí)具有公共事務(wù)管理職能，但其法律、法規(guī)的授權(quán)依據(jù)很難確定。從了解中得到，湖南省省委直屬和黨委工作部門所屬的事業(yè)單位中，有些確實(shí)具有一定公共事務(wù)管理職能，但絕大多數(shù)都沒有法律、法規(guī)的授權(quán)依據(jù)。如省委宣傳部所屬的省精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)辦公室，副廳級(jí)事業(yè)單位，按照其"三定"方案，確實(shí)具有"制訂全省群眾性精神文明建設(shè)活動(dòng)規(guī)劃"等公共事務(wù)管理職能，且其管理人員以前 是實(shí)行參照公務(wù)員管理的，但是現(xiàn)在找不到任何法律、法規(guī)的授權(quán)依據(jù)。因此，對于黨的機(jī)關(guān)所屬事業(yè)單位，如何進(jìn)行職能確認(rèn)，進(jìn)而確定是否能將其納入?yún)⒄展芾矸秶膯栴}，還有待進(jìn)一步深入研究。（湖南省編辦事業(yè)機(jī)構(gòu)編制處王浩亮 湖南省岳陽市編辦綜合科陳興飛） （稿件來源：中國機(jī)構(gòu)網(wǎng)）
