愛華網(wǎng)社保法的立法特點(diǎn)和貫徹實(shí)施原則
——學(xué)習(xí)《社會(huì)保險(xiǎn)法》札記之三
《中國(guó)社會(huì)保障》2011年第11期作者：鮑淡如
《社會(huì)保險(xiǎn)法》是我國(guó)建國(guó)以來(lái)第一部社會(huì)保險(xiǎn)制度的綜合性法律，是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中起支架性作用的重要法律。由于這部法律的重要性和涉及老百姓利益的廣泛性，所以在立法上呈現(xiàn)了一些特點(diǎn)。
一、立法時(shí)間長(zhǎng)，跨度很大。根據(jù)八屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃和要求，1993年原勞動(dòng)部就開始起草社會(huì)保險(xiǎn)法草案。在八屆、九屆全國(guó)人大期間，根據(jù)國(guó)務(wù)院的安排，社會(huì)保險(xiǎn)法草案兩次報(bào)國(guó)務(wù)院討論，但由于當(dāng)時(shí)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革還在急劇變革之中，社會(huì)保險(xiǎn)制度的實(shí)踐還在各地多層次多形式地展開，對(duì)制度構(gòu)架、基本模式的認(rèn)識(shí)不盡一致，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)還未提上議事日程，因此，均未形成正式提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的草案。第十屆人大常委會(huì)（2003年—2008年）2005年第三次將《社會(huì)保險(xiǎn)法》納入立法規(guī)劃，明確《社會(huì)保險(xiǎn)法》作為我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的支架性法律，應(yīng)當(dāng)在2010年前完成。以后經(jīng)十屆全國(guó)人大常委會(huì)和十一屆全國(guó)人大常委會(huì)四次審議,《社會(huì)保險(xiǎn)法》于2010年10月28日通過(guò)。歷時(shí)18年才產(chǎn)生了這部法律，這在我國(guó)立法歷史上也是不多見的。
二、指導(dǎo)思想明確，目標(biāo)清晰?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》起草始終貫徹黨中央重大決策精神，通過(guò)立法實(shí)踐把黨的意志上升為國(guó)家意志。黨的十四屆三中全會(huì)以來(lái)，中央對(duì)社會(huì)保障制度改革和事業(yè)發(fā)展做出一系列重大決策。這些重大決策既為社會(huì)保險(xiǎn)改革發(fā)展提供了指導(dǎo)，又為探索形成符合中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)保險(xiǎn)制度框架明確了目標(biāo)。近20年來(lái)，關(guān)于社會(huì)保障體系建設(shè)的重要指導(dǎo)原則十分清晰：為適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)，中央提出建設(shè)獨(dú)立于企事業(yè)單位之外的社會(huì)化的社會(huì)保險(xiǎn)制度體系；為適應(yīng)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和全面建設(shè)小康社會(huì)的要求，中央提出了加快建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系。黨的十七大明確提出到2020年全面建設(shè)小康社會(huì)，基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的目標(biāo)。
關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的重要決策還包括“廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)”的基本方針，體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的要求、和諧發(fā)展的要求、包容性增長(zhǎng)的指導(dǎo)思想。這些既為改革實(shí)踐提供了巨大推動(dòng)力，又為《社會(huì)保險(xiǎn)法》立法提供了政治基礎(chǔ)。
三、實(shí)踐豐富多彩，成熟程度各有差異。同為覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，覆蓋面差距大，進(jìn)程不一；同為覆蓋全部職業(yè)人群的工傷、失業(yè)、生育保險(xiǎn)，幾個(gè)險(xiǎn)種之間覆蓋的差異也很大；同為全國(guó)統(tǒng)一制度的省級(jí)統(tǒng)籌的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，統(tǒng)籌力度差異很大，政策也有諸多不同，同一統(tǒng)籌地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)水平及待遇水平也呈現(xiàn)出不小的差異。同時(shí)，各地實(shí)踐中還推出了針對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)，針對(duì)被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)，針對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)，針對(duì)城鎮(zhèn)老年居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)。制度模式、政策規(guī)則、覆蓋群體、實(shí)施效果呈現(xiàn)出諸多不同。如何把各種探索中的合理有效的成份吸納進(jìn)來(lái)，用法律的形式固化下來(lái)，是立法中的一個(gè)很大的難題。
四、涉及利益群體多，規(guī)范難度高。在10多年的探索實(shí)踐中，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)已經(jīng)有了相當(dāng)大的覆蓋面。到2008年底，按全國(guó)統(tǒng)一制度規(guī)范實(shí)施的養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)已達(dá)2億人，醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)已達(dá)3億多人。工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)的人數(shù)也都超過(guò)了1億人。而到2010年，全國(guó)各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)服務(wù)的總?cè)藬?shù)超過(guò)了12.5億人次。同時(shí)還有2億多進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工需做出制度安排。城市化的高速發(fā)展又源源不斷地產(chǎn)生被征地農(nóng)民，他們的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益應(yīng)該得到保護(hù)。此外，國(guó)家公務(wù)員、事業(yè)單位員工的社會(huì)保險(xiǎn)制度安排問(wèn)題也越來(lái)越成為社會(huì)的熱點(diǎn)。涉及利益群體多，既得利益的處理是十分敏感的事情，立法就必須從這個(gè)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，著眼于解決制度缺失、制度分割、運(yùn)行機(jī)制不健全等重大問(wèn)題。成功的經(jīng)驗(yàn)要上升為法律固化下來(lái)；符合方向的要明確下來(lái)；分散的、不統(tǒng)一的政策要規(guī)范起來(lái)；既得的利益要保護(hù)下來(lái)。
五、社會(huì)關(guān)注度高，綜合取舍難?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》立法過(guò)程中，2008年12月28日至2009年2月15日，全國(guó)人大常委會(huì)向社會(huì)公開征求意見，50天內(nèi)收到了68000多條意見，平均每天1300多條，這是全社會(huì)普遍關(guān)心社保法的一個(gè)縮影。全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和香港、澳門、臺(tái)灣地區(qū)都提出了意見建議，參與的人群包括國(guó)家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位職工、農(nóng)民工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民、大學(xué)生、自由職業(yè)者、個(gè)體工商戶、軍人、專家學(xué)者。除了贊同及修改意見外，反對(duì)的意見也占了3.3%。草案涉及的所有條款，都有大量意見建議。此外，在社會(huì)現(xiàn)實(shí)中也有大量分散的反映對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》期待、反映各自利益訴求、反映對(duì)政府行為要求的意見和建議。有的既具有合理性又有操作性；有的雖然合理但不具操作性或在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)不具操作性；有的不合理，但反映了現(xiàn)實(shí)的困難和愿望。420萬(wàn)字的意見建議及平時(shí)對(duì)意見的收集和把握為立法把握重點(diǎn)提供了參考，也給綜合平衡帶來(lái)不小難度。
法律文本的特點(diǎn)
全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)在形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系座談會(huì)的講話中有一段話，可以幫助我們理解《社會(huì)保險(xiǎn)法》法律文本的特點(diǎn)。他說(shuō)了三層意思。
第一層：“對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)比較成熟的，各方面認(rèn)識(shí)也比較一致的，規(guī)定得具體一些，增強(qiáng)法律的可操作性?！?/p>
第二層：“對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚不成熟但現(xiàn)實(shí)中又需要法律進(jìn)行規(guī)范的，先規(guī)定得原則一些，為引導(dǎo)實(shí)踐提供規(guī)范和保障，并為深化改革留下空間，待條件成熟后再修改補(bǔ)充?！?/p>
第三層：“對(duì)改革開放中遇到的一些新情況新問(wèn)題，用法律來(lái)規(guī)范還不具備條件的，先依照法定權(quán)限制定行政法規(guī)和地方性法規(guī)，先行先試，待取得經(jīng)驗(yàn)、條件成熟時(shí)再制訂法律?！?/p>
《社會(huì)保險(xiǎn)法》中對(duì)我國(guó)社會(huì)主義制度框架安排，對(duì)政府責(zé)任的表述，對(duì)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的待遇項(xiàng)目、享受條件、支付責(zé)任主體等都規(guī)定得比較具體，肯定了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，更好地體現(xiàn)以人為本，人人享有基本生活保障的目標(biāo)。
對(duì)統(tǒng)籌層次、跨制度和跨地區(qū)的轉(zhuǎn)移銜接、基金投資運(yùn)營(yíng)、基金預(yù)決算管理、基金征收體制都做了原則規(guī)定，其中統(tǒng)籌的實(shí)施步驟和時(shí)間、轉(zhuǎn)移銜接的具體辦法、基金統(tǒng)一征收體制的實(shí)施步驟和方法又授權(quán)國(guó)務(wù)院做出規(guī)定。此外，對(duì)公務(wù)員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、被征地農(nóng)民納入相應(yīng)社會(huì)保險(xiǎn)制度也授權(quán)國(guó)務(wù)院做出具體規(guī)定。
遵循的基本原則
制訂這部法律經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的時(shí)間，貫徹這部法律也不是一蹴而就的。但《社會(huì)保險(xiǎn)法》又關(guān)系廣大老百姓的切身利益，在貫徹實(shí)施時(shí)又要保持十分積極的態(tài)度。我們要根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》文本的特點(diǎn)和老百姓的期盼，在貫徹實(shí)施中把握以下原則：
一是社保法明確具體規(guī)定的，要積極調(diào)整現(xiàn)有制度規(guī)定和政策，積極落實(shí)法律規(guī)定。比如參保范圍，上海原來(lái)有外來(lái)人員（主要是農(nóng)民工）參加單獨(dú)的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷保險(xiǎn)的制度，有本市農(nóng)民在郊區(qū)企業(yè)參加小城鎮(zhèn)保險(xiǎn)（包括五險(xiǎn)）的制度，這些制度就要在《社會(huì)保險(xiǎn)法》生效實(shí)施時(shí)調(diào)整為參加統(tǒng)一的職工保險(xiǎn)制度。比如待遇享受條件、待遇項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)、支付方式等涉及老百姓切身利益、社保法規(guī)定要及時(shí)調(diào)整落實(shí)的內(nèi)容。以上海為例，上海市政府已對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員死亡后賬戶金額繼承、在職人員死亡的喪葬補(bǔ)助金撫恤金支付渠道、醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)的先行支付、失業(yè)人員參加職工醫(yī)療和工傷保險(xiǎn)基金支付項(xiàng)目的調(diào)整和標(biāo)準(zhǔn)的確定、生育保險(xiǎn)待遇計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)等均做出了及時(shí)調(diào)整，保證參保人員依照《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定享受待遇。
二是法律規(guī)定較為原則，國(guó)家正在或?qū)⒁雠_(tái)實(shí)施細(xì)則的，認(rèn)真調(diào)研，提出建議，待國(guó)家相關(guān)實(shí)施意見出臺(tái)后，抓緊銜接落實(shí)。比如養(yǎng)老保險(xiǎn)中病殘津貼待遇的條件和標(biāo)準(zhǔn)、繳費(fèi)不滿15年的轉(zhuǎn)入新農(nóng)保和居保的具體規(guī)則、醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)先行支付后的追償、生育保險(xiǎn)中未就業(yè)配偶生育醫(yī)療待遇的領(lǐng)取規(guī)則、單位繳費(fèi)基數(shù)確定的方法、強(qiáng)制征繳的具體實(shí)施辦法等等。凡國(guó)家將要出臺(tái)細(xì)則的，一定等細(xì)則出臺(tái)后再調(diào)整本市政策。凡明確國(guó)家不再出臺(tái)細(xì)則的，抓緊形成可操作的具體政策和辦法。
三是法律明確了方向，但尚無(wú)具體方案出臺(tái)時(shí)間表的，維持符合方向的現(xiàn)行做法，為總結(jié)完善留有空間。比如上海公務(wù)員從1993年就已經(jīng)參加了該市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，《社會(huì)保險(xiǎn)法》也明確“公務(wù)員及參照公務(wù)員管理的工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。”考慮到其方向就是養(yǎng)老保險(xiǎn)而不是退休費(fèi)制度，該市辦法可先維持。又如該市按國(guó)家“先保后征”“原有待遇不降低”“長(zhǎng)期生活有保障”的原則，已將被征地農(nóng)民通過(guò)征地時(shí)的一次性繳費(fèi)納入了小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度，在國(guó)務(wù)院關(guān)于將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的具體規(guī)定出臺(tái)前，也可維持現(xiàn)有辦法。當(dāng)然在實(shí)踐中要加強(qiáng)調(diào)研分析，正視存在的問(wèn)題和矛盾，積極思考，為進(jìn)一步按國(guó)家規(guī)定完善制度做好充分準(zhǔn)備?！?/p>我的更多文章：
