愛華網(wǎng)?? 6月5日召開的鄂爾多斯市人民政府2012年第六次常務(wù)會議討論通過并發(fā)布了《鄂爾多斯市規(guī)范民間借貸暫行辦法》。這是金融改革啟動以來，國內(nèi)出臺的首部系統(tǒng)規(guī)范民間借貸的文件。 作為我國民間借貸最活躍的地區(qū)之一，在民間高利貸大案高發(fā)的背景下，鄂爾多斯率先出臺規(guī)范民間借貸的地方性規(guī)章意義非凡。 “這是一個思路的轉(zhuǎn)變，由事后救濟變成事前規(guī)范和引導(dǎo)，化被動為主動，這也意味著鄂爾多斯以后出現(xiàn)類似糾紛的概率降低。用地方性辦法解決地方性問題，突破了以前是地方問題需要國家出臺法律的思路，體現(xiàn)了地方政府務(wù)實的態(tài)度，對其他地方政府有啟發(fā)?！痹撧k法的起草人、中央財經(jīng)大學(xué)教授黃震告訴時代周報記者。 不過，在黃震看來，“關(guān)鍵在實施執(zhí)行。實踐中行得通，有效果，反響好，那才是真正好。” 首個系統(tǒng)性規(guī)范 “鄂爾多斯的辦法，是在中央財經(jīng)大學(xué)與鄂爾多斯校市合作協(xié)議產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的平臺上產(chǎn)生的，是針對鄂爾多斯民間借貸的問題而制定；并且試圖在現(xiàn)有法律框架之內(nèi)試圖解決問題?！秉S震告訴時代周報記者。 據(jù)黃震介紹，這算是國內(nèi)首個比較系統(tǒng)全面的關(guān)于民間借貸的管理辦法。此前，其他地區(qū)也出臺過一些規(guī)范，但全面、系統(tǒng)的文件鄂爾多斯是第一個。這個《暫行辦法》的具體意義在于，是第一個對于現(xiàn)有法律法規(guī)的一個全面、系統(tǒng)的梳理，并沒有太多內(nèi)容的創(chuàng)新。
《暫行辦法》共八章三十八條，分為八個部分。不適用于商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行等依法設(shè)立的機構(gòu)為個人和企業(yè)提供的金融服務(wù)，也暫不適用于自然人之間用于生活消費的借貸活動。 其中，在“借貸主體”部分，暫行辦法規(guī)定，放貸人只能利用自有資金進行放貸，不得有非法集資、非法吸收公眾存款或變相非法吸收公眾存款和非法高利轉(zhuǎn)貸等行為。 這被普遍反映“太過嚴(yán)厲”且“不好界定”。比如從父母、親戚借來的錢如何去衡量？僅僅靠民間借貸中介公司是不夠的。 在黃震看來，這只是最基本的考慮：主要是避免放貸人非法吸收公眾存款，放大民間借貸風(fēng)險?！八粌H是鄂爾多斯民間信貸暫行辦法的規(guī)定，全國民間經(jīng)過批準(zhǔn)的信貸公司都是這個規(guī)定，主要是規(guī)避了借貸公司吸取存款的業(yè)務(wù)”。 此前，溫州發(fā)生的大部分跑路或資金鏈斷裂案件中，都可以看到民間集資的影子。黃震表示，此次《暫行辦法》明確了民間借貸放貸人必須用自有資金，不能用集資的資金進行放貸，也是為了從源頭上防范風(fēng)險。 操作性不亞于溫州 其實，早在今年3月28日，浙江省溫州市被確立為金融改革綜合試驗區(qū)。次日，便成立了溫州民間借貸登記服務(wù)有限公司。 但在很多人看來，溫州的借貸中心只是提供了一個撮合平臺，卻沒有相關(guān)的配套服務(wù)或者說對于配套服務(wù)不承擔(dān)責(zé)任，對于平臺上的違規(guī)做法沒有相應(yīng)的風(fēng)險控制措施。 雖然此次鄂爾多斯《辦法》與溫州的民間借貸平臺大同小異。即創(chuàng)設(shè)由民間資本發(fā)起組建的鄂爾多斯民間借貸登記服務(wù)中心，作為一個獨立運作、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的企業(yè)法人，可在各旗區(qū)成立相應(yīng)辦事機構(gòu)，為鄂爾多斯市非金融類機構(gòu)和個人參與民間借貸提供登記備案和配套服務(wù)。 但不同的是，鄂爾多斯民間借貸登記服務(wù)中心發(fā)起成立了鄂爾多斯市民間借貸協(xié)會，能積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自律作用，配合人民調(diào)解機構(gòu)調(diào)解投訴問題。 在黃震看來，鄂爾多斯的"辦法"可實施性更強。比如它強調(diào)民間借貸合同的規(guī)范。由于鄂爾多斯出現(xiàn)的民間借貸糾紛有相當(dāng)大的比例是因為沒有書面合同，無法提供借貸證據(jù)。根據(jù)辦法成立的民間借貸登記服務(wù)中心為當(dāng)事人提供專門的規(guī)范書面合同供借貸，并要求當(dāng)事人登記備案時提交合同摘要。 此外，就是對于民間借貸可能發(fā)生糾紛的規(guī)范。據(jù)黃震介紹，為了使民間借貸可測可控，暫行辦法要求，合同一旦簽訂并履行，放貸人應(yīng)到所在旗區(qū)民間借貸登記服務(wù)機構(gòu)進行登記和辦理民間借貸合同備案。 黃震表示，《暫行辦法》一個新的亮點是，強調(diào)要通過信息化的手段，使民間借貸陽光化、信息化。據(jù)悉，鄂爾多斯市政府還鼓勵和支持設(shè)立企業(yè)化運營的民間借貸信息網(wǎng)絡(luò)平臺。 社會效果有待檢驗 “這個辦法主要是政府為了摸底民間借貸數(shù)量到底有多大。不過現(xiàn)在看來，社會效果還不是很明顯。也可能是鄂爾多斯現(xiàn)在的金融秩序亂套了，資金都處于不流通的狀態(tài)，到處都是恐慌，沒人有精力關(guān)注這個辦法”。承接過多家民間借貸糾紛案的鄂爾多斯當(dāng)?shù)芈蓭熀略葡几嬖V時代周報記者。 此前曾經(jīng)在經(jīng)偵大隊門口碰到的放貸人黃先生告訴時代周報記者，“問題是能納入范圍的那部分人群的錢，現(xiàn)在很多還被套在里面。如何把這個問題先解決”？ 時代周報記者注意到，該暫行辦法有關(guān)民間借貸要進行登記備案的規(guī)定約束力并不強。雖然暫行辦法第31條規(guī)定，人民法院優(yōu)先受理經(jīng)登記備案的借貸當(dāng)事人起訴案件。但這個原則性規(guī)定，實際操作意義并不大，因為即便未按要求進行登記備案的民間借貸糾紛，只要當(dāng)事人提出訴訟請求，人民法院也應(yīng)該受理。 如果沒有強制性約定，那借貸雙方前往登記的動力何在？“只要不超過標(biāo)準(zhǔn)利率的4倍本身就是合法的，不明白為什么要去登記？而且我去登記，隱私被暴露怎么辦?！鄙鲜龇刨J人告訴黃先生反問時代周報記者。 “的確，一開始，老百姓的接受需要一個過程”，接近鄂爾多斯市政府的人士向時代周報記者承認(rèn)，“現(xiàn)在的確很冷清”。 “這就需要政府積極去引導(dǎo)。相對來講，這個辦法的很多規(guī)定還是比之前更具有保障的。溫州的實際情況就是個例子。通過這兩個月的實踐，現(xiàn)在交易量已經(jīng)快速增長，越來越好?！睖刂莨芾砜茖W(xué)研究院院長、溫州中小企業(yè)協(xié)會會長周德文告訴時代周報記者。 今年4月，中央財經(jīng)大學(xué)召開的首屆中國民間借貸法治研討會上，鄂爾多斯民間資本投資服務(wù)中心常務(wù)副總經(jīng)理金元虎也早早意識到了這點：“民間資本的投資具有盲目性，需要通過引導(dǎo)?！痹诮鹪⒖磥恚畱?yīng)先出資引導(dǎo)“大民間資本”，如商會等，再通過“大民間資本”引導(dǎo)“小民間資本”。 “關(guān)鍵在實施執(zhí)行，實踐中行得通，有效果，反響好，那才是真正好”。黃震時代周報記者，“現(xiàn)在大家的關(guān)注都還停留在表面上，而且很多人都還沒有理解透徹，等發(fā)酵了一段時間，你再看看情況又會不同”。 不過也有樂觀的，鄂爾多斯人行有關(guān)科室負(fù)責(zé)人在接受媒體采訪時表示，“如果該暫行辦法能得到執(zhí)行，鄂爾多斯不會再有高利貸崩盤之憂?！边^去，很多借貸人的資金都經(jīng)過多級轉(zhuǎn)貸，進而不斷累積風(fēng)險，資金一旦出現(xiàn)斷鏈，其影響、危害數(shù)倍于直接放貸。 民間借貸呼喚立法 在溫州中小企業(yè)促進會會長周德文看來，雖然鄂爾多斯的這個暫行管理辦法積極意義很明顯，但畢竟只是一個地方性規(guī)章，未來的方向是推動地方立法，甚至由全國人大立法。 這是一個不容忽視的背景。截至2011年底，溫州民間借貸規(guī)模達到1200億元，而浙江省的民間借貸規(guī)?？赡苓_1.5萬億。鄂爾多斯的民間借貸規(guī)模已達2400多億。而另外一個調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，規(guī)模以下企業(yè)90%沒有和以銀行為主的金融機構(gòu)發(fā)生過關(guān)系，主靠民間借貸。 通過立法優(yōu)化民間資本投資、實現(xiàn)其與中小企業(yè)融資的優(yōu)化對接，為此，周德文已吶喊10年。只是高速增長的中國經(jīng)濟孕育了數(shù)以萬計的中小企業(yè)，卻緣何遲遲孕育不出一部早已在立法計劃中的法律？ 之前幾度呼之欲出的《放貸人條例》，但都因種種“不可名狀”的原因暫時擱置。在6年前就研究起草條例的中國人民銀行研究局研究員鄒平座最近在接受媒體采訪時坦言，幾年來條例草案被返回修改了四五次。 溫家寶總理今年兩會在答記者問時亦表示，要把民間資本引入金融領(lǐng)域，使民間借貸陽光化，透明化。這樣把民間與銀行融資相結(jié)合，才能使經(jīng)濟更好地發(fā)展。 “為什么很多東西就是推動不了？考慮的東西多了，自然就會謹(jǐn)慎?！敝艿挛脑诮邮軙r代周報記者采訪時反問，“因為牽扯到很多利益集團的利益。特別是來自壟斷方金融機構(gòu)的阻力。你看他們現(xiàn)在日子多好過，自己都說賺錢賺得不好意思了?！?p> 據(jù)周德文透露，去年一月份由他牽頭起草了《民間借貸法》，并已經(jīng)通過人大代表遞交兩會。據(jù)其估計，2013年上半年出臺《浙江省溫州市民間融資管理條例》，經(jīng)過一段時間后，再出臺全省適用的《浙江省民間融資管理條件》地方性法規(guī)。 “此次鄂爾多斯出臺這個《暫行辦法》反映了一個思路：如果金融改革自上而下推動起來很困難的話，不妨試試地方先行？”周德文在時代周報記者采訪時反問道。 “雖然鄂爾多斯的暫行辦法不具有推廣性，但可供參考。地方性質(zhì)的法規(guī)都是根據(jù)當(dāng)?shù)氐拿耖g借貸特點來制定的。”周德文告訴時代周報記者。“現(xiàn)在我們已經(jīng)開始指導(dǎo)外地政府在建立類似的平臺，目前已經(jīng)有20多家外地政府在和我們聯(lián)系。最近呼和浩特還聘請我做他們的高級顧問。他們很希望學(xué)習(xí)溫州的模式。”無獨有偶，黃震也向時代周報記者透露，神木等地方政府也在邀請他做類似的法律顧問。 在周德文看來，民間借貸立法指日可待，合法化是大勢所趨。一個好的跡象是，當(dāng)吳英集資詐騙案重審改判死緩時，溫州市中級人民法院同時向社會公布了《為溫州市金融綜合改革試驗區(qū)建設(shè)提供司法保障的若干意見》，這似乎意味著籠罩在民間借貸糾紛上空的法律迷霧已經(jīng)開始散去。 [專家訪談]黃震：地方先行體現(xiàn)務(wù)實態(tài)度 日前，作為《鄂爾多斯市規(guī)范民間借貸暫行辦法》的起草人，中央財經(jīng)大學(xué)教授黃震接受時代周報記者專訪時，闡述了該暫行辦法出臺前后的詳情，以及他對地方性辦法解決地方性問題的個人觀點。 鄂爾多斯與溫州不好比較 時代周報：與溫州推出的系列措施相比，你覺得鄂爾多斯《民間借貸暫行辦法》有何新意？ 黃震：鄂爾多斯的暫行辦法，是在綜合了很多地區(qū)比如溫州的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，針對鄂爾多斯民間借貸的特定問題而制定的。很多問題不好比較。鄂爾多斯和溫州情況不一樣，溫州是商貿(mào)，鄂爾多斯是資源經(jīng)濟。鄂爾多斯民間借貸只不過有十幾年的歷史。民間金融習(xí)慣不同，大背景不同，方法自然不同。 但此次，鄂爾多斯的“辦法”相對而言可實施性更強。比如它強調(diào)民間借貸合同的規(guī)范。由于鄂爾多斯出現(xiàn)的民間借貸糾紛有相當(dāng)大的比例是因為沒有書面合同，無法提供借貸證據(jù)。根據(jù)辦法成立的民間借貸登記服務(wù)中心為當(dāng)事人提供專門的規(guī)范書面合同供借貸，并要求當(dāng)事人登記備案時提交合同摘要。 時代周報：我們注意到，這個辦法最大的亮點或許就是用自有資金放貸，這點是否太過嚴(yán)格？而且最主要的是，如何界定民間借貸中的流動資金，是否為“自有資金”？ 黃震：這不算嚴(yán)格，這只是基本的考慮：主要是避免放貸人非法吸收公眾存款，放大民間借貸風(fēng)險。它不僅是鄂爾多斯民間信貸暫行辦法的規(guī)定，全國民間經(jīng)過批準(zhǔn)的信貸公司都是這個規(guī)定，主要是規(guī)避了借貸公司吸取存款的業(yè)務(wù)。 時代周報：你主持起草了這個辦法，中間哪些條例被探討得比較多？ 黃震：很多問題都是經(jīng)過反復(fù)探討的。比如可以納入人群的范圍。比如民間借貸登記服務(wù)中心的定位問題。其法律屬性究竟應(yīng)該確定為政府職能部門、企業(yè)法人抑或事業(yè)法人？政府部門受限較多，企業(yè)法人自主性較大。如何能夠讓中心既承擔(dān)一定政府性的職能，又有較大的靈活性？需要巧妙處理，最終的選擇是企業(yè)法人。 要學(xué)會“戴著腳銬跳舞” 時代周報：該辦法中明確鄂爾多斯市政府鼓勵和支持設(shè)立企業(yè)化運營的民間借貸信息網(wǎng)絡(luò)平臺，創(chuàng)建民間借貸登記服務(wù)中心，這是不意味著P2P小額貸款將迎來一波大發(fā)展？ 黃震：這是肯定的。P2P是趨勢。目前國家上沒有對民間借貸P2P平臺出臺法律進行調(diào)整，但P2P平臺在民間借貸中占據(jù)越來越多的比重，提前在《民間借貸暫行辦法》中對P2P平臺進行規(guī)制，有利于P2P平臺更好地為民間借貸服務(wù)，同時去除非法集資等種種危險。另一方面，P2P平臺更容易進行數(shù)據(jù)記錄、分析，方便監(jiān)管。其實鄂爾多斯現(xiàn)在已經(jīng)有不少當(dāng)?shù)氐腜2P小額貸款公司。 時代周報：關(guān)于利率的問題，我看辦法里只有一條好像一帶而過。這方面是怎么樣的思路？ 黃震：該辦法第九條明確指出：民間借貸交易雙方可以根據(jù)借貸雙方實際情況和市場行情自行約定借款利率，但其借款利率超過中國人民銀行規(guī)定的同期銀行貸款基準(zhǔn)利率的4倍部分不受法律保護。這算是對利率市場化的一個認(rèn)可了。 其實，鄂爾多斯暫行辦法出臺的總體要求首先是要合法，即在既有的法律框架下。雖然有些既有的相關(guān)法律是約束、制約，但你要學(xué)會戴著腳銬跳舞，盡量協(xié)調(diào)起來不沖突。 時代周報：我看辦法還有一條提到，成立私募債券投資基金參與民間借貸？ 黃震：關(guān)于這一塊是打算由市金融工作辦公室另行制定。通過私募基金把錢規(guī)范起來。私募基金支持小貸公司，對私募基金的流向影響很大。 鄂爾多斯提出要打造“PE天堂”，過去私募基金主要是股權(quán)投資，但現(xiàn)在提出“私募債券投資基金”概念，以合伙企業(yè)的方式來積聚民間資本，而防止它落入非法集資或者非法吸收公眾存款的刑事犯罪，避免民間借貸落入刑事犯罪的嫌疑。 時代周報：你覺得《民間借貸暫行辦法》的樣本意義在哪里？ 黃震：過去民間借貸出了很多民間糾紛、法律問題。到底該怎么辦？過去的思路就是事后救濟，出了問題再解決。但這往往很被動。鄂爾多斯這次是試圖化被動為主動，這也就意味著鄂爾多斯以后出現(xiàn)類似的糾紛的概率降低。用地方性辦法解決地方性問題，突破了以前是地方問題需要國家出臺法律的思路。體現(xiàn)了地方政府務(wù)實的態(tài)度，對其他地方政府有啟發(fā)。
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