??? 第三節(jié) 回歸小城

中國(guó)城市化程度的主體要素并非大城市或特大城市，而是遍及中國(guó)各個(gè)角落的小城市與集鎮(zhèn)，發(fā)展小城鎮(zhèn)是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的歷史必然。特別是對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)人口眾多的發(fā)展中大國(guó)來(lái)說(shuō)，小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要性更加突出、明顯，其過程也更加任重而道遠(yuǎn)。

跨入21世紀(jì)，特別是金融風(fēng)暴發(fā)生之后，經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)集團(tuán)化的沖擊、信息化和知識(shí)化輻射、生態(tài)回歸自然的現(xiàn)代消費(fèi)觀念的興起等因素對(duì)小城鎮(zhèn)的影響越來(lái)越明顯。小城鎮(zhèn)作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的基層細(xì)胞，作為整個(gè)城市和區(qū)域系統(tǒng)的組成單元，小城鎮(zhèn)正在加速納入全國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系，甚至是全球體系，小城鎮(zhèn)的資源再開發(fā)和混合滾動(dòng)開發(fā)越來(lái)越受重視。

一、我國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀

改革開放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平與建國(guó)后前30年相比，有了顯著提高，到1999年底，我國(guó)城市已達(dá)668個(gè)，建制鎮(zhèn)18800個(gè)，市鎮(zhèn)總?cè)丝?.8億人，城鎮(zhèn)化水平即市鎮(zhèn)人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤?0.4%，比1978年提高了12.5個(gè)百分點(diǎn)。

與農(nóng)村工業(yè)化的發(fā)展相伴生的小城鎮(zhèn)發(fā)展打破了城鄉(xiāng)分割的體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在 1985-1996年期間曾經(jīng)有過很好的發(fā)展條件。截止1998年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的增加值已占全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的27.9%。整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸收勞動(dòng)力就業(yè)達(dá)1.25億，占目前全國(guó)城鄉(xiāng)非農(nóng)就業(yè)總數(shù)的35.7%。其中鄉(xiāng)村50%的新增非農(nóng)就業(yè)集中在縣城、建制鎮(zhèn) 和集鎮(zhèn)周圍，初步形成了約1.7億的農(nóng)村小城鎮(zhèn)人口（其中標(biāo)準(zhǔn)的城市人口約1億）。隨著農(nóng)村工業(yè)發(fā)展造成的就業(yè)結(jié)構(gòu)變化，小城鎮(zhèn)有了發(fā)展動(dòng)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納就業(yè)與建制鎮(zhèn)增加同期同步：1983-1986年，中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)每年吸納約1300萬(wàn)勞動(dòng)力就業(yè)，同期每年平均設(shè)鎮(zhèn)1600個(gè)左右，1987-1991年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)每年吸納約800萬(wàn)勞動(dòng)力就業(yè)，同期每年平均設(shè)鎮(zhèn)350個(gè)左右。累計(jì)80年代小城鎮(zhèn)凈增加8192個(gè)。

民間投資推動(dòng)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展。每年小城鎮(zhèn)建設(shè)方面的農(nóng)民投資達(dá)700-1000億元，分布在4.5萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)上。用僅占全國(guó)基本建設(shè)投資4-6%的資金，形成了相當(dāng)于全國(guó)37%的城鎮(zhèn)人口，有效地分流了大中城市發(fā)展的壓力，彌補(bǔ)了國(guó)家資金緊張的不足，拓展了城鄉(xiāng)商品市場(chǎng)拉動(dòng)了城市化需求。

但是，由于歷史的原因，我國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展水平仍然滯后，無(wú)法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的客觀要求，影響了“三農(nóng)”問題的解決。目前，全世界城鎮(zhèn)化平均水平為50%左右，而據(jù)第五次人口普查結(jié)果顯示，我國(guó)13億人口中只有4億是城鎮(zhèn)人口，城鎮(zhèn)化水平為32%，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國(guó)家80%的平均水平，也低于發(fā)展中國(guó)家38%的平均水平。

二、我國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的主要問題

(一)小城鎮(zhèn)發(fā)展盲目隨意，缺乏規(guī)劃性。

小城鎮(zhèn)規(guī)劃是百年大計(jì)，因其位置固定，投資量大，回收期長(zhǎng)，必須給予高度重視，否則，將會(huì)影響小城鎮(zhèn)健康有序的發(fā)展。目前，從小城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看：規(guī)劃滯后，缺乏科學(xué)性，已使小城鎮(zhèn)建設(shè)陷入了分散布局、盲目發(fā)展、全面開花、重復(fù)建設(shè)的困境。造成這種不良后果的原因主要表現(xiàn)為:一是一些地方不重視城鎮(zhèn)和城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，未能把小城鎮(zhèn)的發(fā)展納入本區(qū)域的整體城市規(guī)劃中；二是規(guī)劃的內(nèi)容不科學(xué)、不實(shí)際、不具體，缺乏指導(dǎo)性和可操作性，與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，形同虛設(shè)。因此，在一些地方就難以避免地出現(xiàn)了廢棄舊城、開辟新鎮(zhèn)、熱心圈地運(yùn)動(dòng)、喜歡擺花架子和一年建二年改三年推倒再重來(lái)的怪現(xiàn)象。因此，造成了土地資源和建設(shè)資金的浪費(fèi)。

(二)小城鎮(zhèn)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，規(guī)模偏小，功能不完備，其聚散效應(yīng)和輻射功能難以發(fā)揮。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是小城鎮(zhèn)建設(shè)的核心內(nèi)容之一，基礎(chǔ)設(shè)施跟不上，小城鎮(zhèn)就難以繁榮發(fā)達(dá)。而現(xiàn)實(shí)問題是：小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)十分落后，能源短缺，通訊設(shè)施落后，交通運(yùn)輸條件差，環(huán)境保護(hù)、供水排水設(shè)施不健全，文教、衛(wèi)生、福利設(shè)施也很薄弱，難以滿足人們的工商業(yè)活動(dòng)和生活需要。另外，小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模偏小問題十分突出。在2000 年中國(guó)農(nóng)經(jīng)學(xué)會(huì)年會(huì)上人們提出3—5萬(wàn)人的小城鎮(zhèn)才能正常發(fā)揮其聚散、帶動(dòng)功能，而我國(guó)農(nóng)村鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口平均才4000 人左右， 因此，大部分小城鎮(zhèn)不僅對(duì)農(nóng)村人口和勞動(dòng)力吸納能力比較弱，而且對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)聚集度也相當(dāng)?shù)?。目前，全?guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)80%分布在自然村，只有20%分布在城鎮(zhèn)。

(三)小城鎮(zhèn)發(fā)展用地粗放，結(jié)構(gòu)不合理。

我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)用地粗放現(xiàn)象十分嚴(yán)重，一些地方部門和領(lǐng)導(dǎo)土地憂患意識(shí)比較淡薄，不能正確處理城鎮(zhèn)化發(fā)展與用地的關(guān)系，土地多征多占閑置浪費(fèi)現(xiàn)象比較突出，因此，也就難以避免地出現(xiàn)了小城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于大城市的怪現(xiàn)象。另外，在某些小城鎮(zhèn)建設(shè)用地中，居住用地比例偏高，生產(chǎn)用地和公共設(shè)施用地比例偏低，這不僅反映出小城鎮(zhèn)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)的不合理現(xiàn)象，而且也暴露出小城鎮(zhèn)發(fā)展中公共服務(wù)設(shè)施不健全、工業(yè)生產(chǎn)相對(duì)落后的不正常狀況。

(四)小城鎮(zhèn)建設(shè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不明地，方特色難以體現(xiàn)。

在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，各地區(qū)趨同現(xiàn)象十分明顯，沒有做到立足本地資源，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)，來(lái)適應(yīng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，同時(shí)也制約著小城鎮(zhèn)自身發(fā)展。

(五)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。

發(fā)展小城鎮(zhèn)目的之一，就是通過發(fā)展小城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)村富余勞動(dòng)力開辟新的就業(yè)領(lǐng)域，可現(xiàn)實(shí)問題是：第一，農(nóng)村鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人口偏多；從事二、三產(chǎn)業(yè)的人口嚴(yán)重不足，這與小城鎮(zhèn)發(fā)展應(yīng)以二、三產(chǎn)業(yè)為主的要求很不相符；第二，農(nóng)村鎮(zhèn)工業(yè)與城市工業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，與農(nóng)業(yè)關(guān)聯(lián)不大，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)在城鎮(zhèn)工業(yè)中份額不足，難以發(fā)揮其強(qiáng)農(nóng)興農(nóng)的作用。

三、我國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展的出路

1、高起點(diǎn)規(guī)劃,確保小城鎮(zhèn)健康有序地發(fā)展

規(guī)劃是小城鎮(zhèn)建設(shè)的龍頭和靈魂。在制定小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃時(shí),必須要有戰(zhàn)略眼光,超前意識(shí),從工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的大趨勢(shì)中合理定位,按未來(lái)的發(fā)展前景和現(xiàn)代結(jié)構(gòu)的要求,來(lái)構(gòu)思、規(guī)劃、設(shè)計(jì)小城鎮(zhèn)建設(shè)。在單個(gè)小城鎮(zhèn)的建設(shè)布局上,作為一個(gè)有機(jī)的整體應(yīng)統(tǒng)籌安排各種功能小區(qū),合理設(shè)置工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商貿(mào)、文教、娛樂、居住、水電、煤氣、排污、綠化等綜合規(guī)劃,合理搭配,避免盲目、重復(fù)建設(shè)。

要正確確定小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模,必須采取實(shí)事求是的態(tài)度,在客觀分析研究的基礎(chǔ)上,進(jìn)行外在區(qū)位分析,根據(jù)鎮(zhèn)區(qū)在縣域范圍內(nèi)所處的地位和作用,因地制宜,確定各自的發(fā)展性質(zhì)、方向和目標(biāo)及建設(shè)規(guī)模和推進(jìn)速度,實(shí)行重點(diǎn)突破;切不能為了美化自己而不顧自身實(shí)際條件搞所謂的形象工程、政績(jī)工程,勞民傷財(cái),不利于政府樹立良好的公眾形象。

根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和自然、人文條件以及城鎮(zhèn)體系等因素選擇小城鎮(zhèn)的發(fā)展方向,體現(xiàn)地方特色。特色是優(yōu)勢(shì),是形象,是知名度。各地在建設(shè)小城鎮(zhèn)時(shí)要科學(xué)定位,揚(yáng)長(zhǎng)避短,突出特色,除了要合理規(guī)劃外,還要明確定位。比如,對(duì)處在城區(qū)最佳輻射圈內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn),可建成城區(qū)衛(wèi)星型小城鎮(zhèn),積極發(fā)展那些有利于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)、旅游服務(wù)業(yè)等;對(duì)于旅游資源豐富的鄉(xiāng)鎮(zhèn),可建成旅游服務(wù)型小城鎮(zhèn),大力發(fā)展旅游業(yè),例如蘇州昆山周莊鎮(zhèn)、吳江同里鎮(zhèn),旅游業(yè)已經(jīng)成為當(dāng)?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)之一。所以不管什么類型的小城鎮(zhèn),關(guān)鍵是善于發(fā)掘、組織和利用各自的優(yōu)勢(shì),形成具有自己特色的支柱產(chǎn)業(yè),這樣的小城鎮(zhèn)才會(huì)有生命力。

2、突出特色,搞好小城鎮(zhèn)綠化建設(shè)

綠色環(huán)境在很大程度上反映一個(gè)城市的自然風(fēng)貌特點(diǎn),也是城市形象和城市人民生活質(zhì)量的標(biāo)志,同時(shí)融合有生態(tài)環(huán)境的因素,所以規(guī)劃好、建設(shè)好一個(gè)城市的綠色環(huán)境,對(duì)整個(gè)城市生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繼承有不容忽視的效果,綠色環(huán)境是維持人類社會(huì)發(fā)展必不可少的組成因素,其效益是深遠(yuǎn)持久的。

特色是小城鎮(zhèn)的靈魂,它可以樹立小城鎮(zhèn)的良好形象,提高小城鎮(zhèn)的知名度,促進(jìn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展。一個(gè)建筑要有特色,要求和其他建筑相異;而一個(gè)小城鎮(zhèn)要有特色,也需要較其他小城鎮(zhèn)有自己明顯的個(gè)性。小城鎮(zhèn)規(guī)模小,形成特色的景觀要素也少,故小城鎮(zhèn)景觀要求“小而精,小而特”。要體現(xiàn)景觀特色,不是把各景觀要素簡(jiǎn)單羅列,而應(yīng)是三維的,運(yùn)用生態(tài)、人本、文化的觀點(diǎn)去組織這些景觀,形成“以人為本”的各自特點(diǎn)。規(guī)劃設(shè)計(jì)人員要抓住構(gòu)成其景觀特色的基本要素,如地域自然條件、建筑風(fēng)格、歷史文化等,去塑造其景觀特色。

實(shí)現(xiàn)生態(tài)、人本、特色三位一體化的小城鎮(zhèn)景觀規(guī)劃需要一個(gè)長(zhǎng)期的過程。需要緊密結(jié)合小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃,用發(fā)展的眼光制定科學(xué)合理的規(guī)劃目標(biāo),指導(dǎo)景觀規(guī)劃,確保小城鎮(zhèn)景觀持續(xù)、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。

3、構(gòu)建支柱產(chǎn)業(yè),推進(jìn)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須向小城鎮(zhèn)聚集,這是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)性質(zhì)特點(diǎn)和小城鎮(zhèn)的功能特點(diǎn)所決定的。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雖然身處農(nóng)村,但它同樣要求具備現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展的基本條件。由于農(nóng)村自然村落的封閉性和落后性不可能滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的要求,而小城鎮(zhèn)具有較大區(qū)位優(yōu)勢(shì)和較好的經(jīng)濟(jì)功能,比農(nóng)村更靠近大中城市,易于接受大中城市的經(jīng)濟(jì)輻射,易于掌握信息進(jìn)行商品交流,易于生產(chǎn)要素自由流動(dòng),實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。因此必須降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)城的門檻,制定有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)聚集的優(yōu)惠政策:

（1）對(duì)進(jìn)城的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在駐地、建房、辦照等方面提供高效、快捷、方便的服務(wù),可以設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)特事特辦,如時(shí)下流行的行政大廳,所有手續(xù)在一個(gè)地方辦理,簡(jiǎn)化了手續(xù),提高了辦事效率,從而調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)聚集的積極性；

(2) 取消以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值、發(fā)展速度作為評(píng)價(jià)政府領(lǐng)導(dǎo)人政績(jī)的標(biāo)準(zhǔn),降低企業(yè)集中的阻力;

(3) 以市場(chǎng)為導(dǎo)向,打破行政分割和社區(qū)限制,促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)要素自由流動(dòng);

(4) 除合理的稅、租、費(fèi)以外,嚴(yán)禁地方政府及各部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)亂攤派,降低企業(yè)在小城鎮(zhèn)的經(jīng)營(yíng)成本。

把小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)相結(jié)合,做到以工強(qiáng)鎮(zhèn),首先要建設(shè)好工業(yè)小區(qū)。工業(yè)小區(qū)在選址、排污、行業(yè)產(chǎn)品的選擇、園區(qū)環(huán)境等各方面要統(tǒng)籌兼顧,科學(xué)安排,使之成為小城鎮(zhèn)的有機(jī)整體,成為現(xiàn)代化城鎮(zhèn)的新園區(qū)。其次,要鼓勵(lì)和引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到工業(yè)小區(qū)集中,原分布在村里的企業(yè),可通過制定減收或免收城鎮(zhèn)配套費(fèi)和相應(yīng)的其他收費(fèi),適當(dāng)降低土地出讓條件等措施,引導(dǎo)向小城鎮(zhèn)集中。對(duì)于由“原籍”遷移落戶的企業(yè),應(yīng)實(shí)行“四不變”政策,即隸屬關(guān)系、產(chǎn)值統(tǒng)計(jì)、利潤(rùn)收取、稅收繳納不變,并在用水、用電、道路等方面與本地企業(yè)同等對(duì)待。

把小城鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合,做到以農(nóng)穩(wěn)鎮(zhèn)。要圍繞當(dāng)?shù)氐闹鲗?dǎo)農(nóng)產(chǎn)品,大力發(fā)展和培育龍頭企業(yè),形成龍頭企業(yè)聯(lián)基地,基地聯(lián)農(nóng)戶的產(chǎn)—加—銷一條龍的生產(chǎn)格局。

把小城鎮(zhèn)建設(shè)與市場(chǎng)建設(shè)相結(jié)合,做到以商活鎮(zhèn)。在小城鎮(zhèn)建設(shè)中,要根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)品流通的情況,大力加強(qiáng)商貿(mào)設(shè)施建設(shè),搞好各種具有特色的專業(yè)市場(chǎng)建設(shè),比如在養(yǎng)殖基地建立禽蛋市場(chǎng)、牲豬市場(chǎng)、牛羊市場(chǎng),在果品蔬菜基地建立果蔬市場(chǎng),在山區(qū)小城鎮(zhèn)建立林產(chǎn)品市場(chǎng)等等。

加快調(diào)整結(jié)構(gòu)既是促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的需要,也是增加農(nóng)民就業(yè)、增加農(nóng)民收入的需要,要引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、城鄉(xiāng)一體化、小城鎮(zhèn)建設(shè)、西部大開發(fā)、入世、國(guó)有企業(yè)改革等方面有機(jī)結(jié)合。繼續(xù)發(fā)展以加工業(yè)為主的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展過程中,重高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投入而輕勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)是不足取的。因?yàn)楦咝录夹g(shù)產(chǎn)業(yè)需要較高的國(guó)民素質(zhì)為基礎(chǔ),如果整體素質(zhì)較差,必然導(dǎo)致產(chǎn)品質(zhì)量低下,無(wú)疑會(huì)降低產(chǎn)品的價(jià)格與成本比,進(jìn)而降低企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益;而勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)也包含了大量的科技含量,通過發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)可以提高勞動(dòng)者素質(zhì)和企業(yè)的管理水平,為發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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