愛華網(wǎng)?? 新型城鎮(zhèn)化系列報道之五
中國的城鎮(zhèn)化進程成為國內(nèi)外關(guān)注的焦點，城鎮(zhèn)化實施順利與否與基層政府的執(zhí)行有莫大關(guān)系?？h級政府在城鎮(zhèn)化推進過程中存在哪些困難？縣級政府如何推進新型城鎮(zhèn)化？近日，《中國經(jīng)營報》記者與國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成、中國城市發(fā)展研究院副院長彭真懷和河北省靈壽縣縣長周雪軍進行了深入對話。 產(chǎn)業(yè)是關(guān)鍵 《中國經(jīng)營報》：縣域是農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的主戰(zhàn)場，也是城鎮(zhèn)化過程中矛盾點最突出的地方，縣級政府應(yīng)該怎樣推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)？ 肖金成：城鎮(zhèn)化水平在多大范圍內(nèi)考核確實是個問題。我認(rèn)為，城鎮(zhèn)化水平不能在縣級考核。有的縣級政府所在地連城市都算不上，城鎮(zhèn)化水平?jīng)]必要推得那么高，高了也不一定是好事，低了也不一定是壞事。農(nóng)業(yè)縣的城鎮(zhèn)化就更不能推得太高了。 我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的是包括城市和城鎮(zhèn)在內(nèi)的區(qū)域，比較吻合的應(yīng)該是地級市的范圍，這個地區(qū)有中心城市，也有縣城，更有城鎮(zhèn)。 縣域經(jīng)濟其實是行政區(qū)的經(jīng)濟，在相對封閉的行政范圍內(nèi)，不是城市經(jīng)濟帶動的區(qū)域。經(jīng)濟范圍大小不是人為劃定的，是由我國的城市體系帶動的結(jié)果。在一個縣域里面也可以有多個經(jīng)濟中心，一個城鎮(zhèn)可以輻射方圓10公里的。 彭真懷：在我國，發(fā)展不可持續(xù)的問題越來越突出，經(jīng)濟下行的風(fēng)險越來越大，小城鎮(zhèn)建設(shè)其實是目前可以持續(xù)培育的空間因素。這是梳理基本國情以后得出的一個邏輯結(jié)論，對國家未來走向影響深遠(yuǎn)。 現(xiàn)在，從中央到地方的各級政府都需要改變“先城市、后農(nóng)村，先市民、后農(nóng)民，先工業(yè)、后農(nóng)業(yè)”的思維定勢，打破傳統(tǒng)思路推進小城鎮(zhèn)建設(shè)。 我認(rèn)為，在縣域，我國應(yīng)該依托農(nóng)業(yè)發(fā)展工業(yè)，遷村并居、合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，建設(shè)重點鎮(zhèn)，將縣域經(jīng)濟激活。 未來需要限制甚至禁止大城市繼續(xù)擴張，限制地級市的發(fā)展，鼓勵縣城發(fā)展，重點幫助重點小城鎮(zhèn)建設(shè)。 針對小城鎮(zhèn)建設(shè)資金不足等問題，我們應(yīng)該調(diào)整現(xiàn)行的貸款政策，擴大貸款范圍，構(gòu)建城鄉(xiāng)互動的發(fā)展格局，為農(nóng)村富余勞動力提供穩(wěn)定就業(yè)，為農(nóng)村人口提供更多更完善的公共服務(wù)，減少農(nóng)民在教育和醫(yī)療等方面的支出，穩(wěn)定他們的收入預(yù)期。 當(dāng)然，這需要一整套的政策配套。我正在帶一個小組進行相關(guān)研究，2013年1月底就會有一個整體的方案交給有關(guān)部門。 周雪軍：城鎮(zhèn)化是個系統(tǒng)工程，是一項長期工作，事關(guān)全局、事關(guān)長遠(yuǎn)，涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人口結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方方面面，牽一發(fā)而動全身。 城鎮(zhèn)化率是衡量城鎮(zhèn)化的一個重要指標(biāo)，但是對于縣城，尤其是像靈壽縣這樣一個農(nóng)業(yè)縣、貧困縣、后發(fā)地區(qū)來說，推進城鎮(zhèn)化就不是單純的提高城鎮(zhèn)化率，更重要的是城鎮(zhèn)功能是否完備、定位是否準(zhǔn)確、作用如何發(fā)揮等。我認(rèn)為，推進城鎮(zhèn)化，更主要的是發(fā)揮區(qū)域特色，培育更多的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，吸引更多的農(nóng)民轉(zhuǎn)化成產(chǎn)業(yè)工人，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。 十八大和中央經(jīng)濟工作會議都把推進城鎮(zhèn)化作為現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)和擴大內(nèi)需的最大潛力，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。具體到靈壽縣，我們需要統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，發(fā)掘放大優(yōu)勢，扶植推動產(chǎn)業(yè)。在工作整體把握上，是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化提升，工業(yè)化加緊補課，城鎮(zhèn)化務(wù)必上車，確保在城鎮(zhèn)化工作上實現(xiàn)突破。 要突破傳統(tǒng) 《中國經(jīng)營報》：對于縣域來說，推進城鎮(zhèn)化的困難有哪些？ 肖金成：對一個縣城來說，最大的困難在于能否吸引產(chǎn)業(yè)進來，另外，產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定程度能不能留住企業(yè)。一些企業(yè)規(guī)模小的時候在縣域，發(fā)展到一定程度以后就搬走了，總部遷到上一級城市去了。譬如在長三角，一些企業(yè)發(fā)展大了，不是跑到杭州，就是直接去上海了，有能力有實力的企業(yè)都希望到上海去。這其實是本能，企業(yè)和人是一樣的，都是往上走的，從小城市到大城市去，這是利潤驅(qū)動的結(jié)果。 彭真懷：2000年6月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，針對小城鎮(zhèn)建設(shè)做出一系列的戰(zhàn)略部署。在此后歷次農(nóng)村工作會議以及有關(guān)農(nóng)村工作的文件中，也反復(fù)提出要搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)。但客觀地看，一些地方不顧客觀條件，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，布局不合理，盲目攀比擴張，基礎(chǔ)設(shè)施不配套，嚴(yán)重影響了小城鎮(zhèn)整體功能的發(fā)揮。 這些障礙主要包括：一是扶持政策缺乏協(xié)調(diào)。各地支持小城鎮(zhèn)的積極性很高，但大多集中在生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的地方，中西部地區(qū)有畏難情緒。中央各部委扶持配套政策協(xié)調(diào)性不夠，各吹各的號，各唱各的調(diào)，很難形成協(xié)調(diào)、聯(lián)動的合力。 二是規(guī)劃管理水平偏低。小城鎮(zhèn)規(guī)劃水平不高是普遍的現(xiàn)象，目標(biāo)定位不明確，重點不突出，省、市、縣、鎮(zhèn)各級規(guī)劃不銜接。有的規(guī)劃已經(jīng)到期或即將到期，有的規(guī)劃可操作性不足，缺少有效手段。小城鎮(zhèn)如何提高規(guī)劃水平，值得高度關(guān)注。 三是地方財政配套困難。從1994年實行分稅制改革后，中央和省對市、縣（市、區(qū)）兩級的財政分配體制進行了多次調(diào)整，大部分縣（市、區(qū)）財力不足。在這種情況下，中央和省實施的小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施和環(huán)境建設(shè)項目，一般都會要求地方財政配套投入，造成地方財政風(fēng)險偏大，社會資源利用不足。 四是體制改革相對滯后。鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳統(tǒng)管理模式涉及行業(yè)較廣、部門較多，與市場經(jīng)濟不匹配，很多體制性難題有待突破。正在摸索當(dāng)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、財政體制改革和農(nóng)村稅費減免，在目前還很難適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展要求，很難適應(yīng)改革所帶來的資金需求，很難適應(yīng)人、財、物管理模式的變化。 五是增長機制尚未形成。絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)改制為民營企業(yè)，就地消化農(nóng)村富余勞動力的傳統(tǒng)模式發(fā)生了變化，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、以工哺農(nóng)、以工興鎮(zhèn)的機制已經(jīng)衰退，但新的增長機制并沒有同步形成。 周雪軍：最大的挑戰(zhàn)就是沒有現(xiàn)成的模式可供借鑒。城市發(fā)展是以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)，在過去的發(fā)展周期里，由于觀念閉塞、交通不便等因素，我們沒有趕上全國的工業(yè)化進程，城鎮(zhèn)化也只是進行了一些探索工作，但都屬于自然發(fā)展、自然推動，按部就班。我們的城鎮(zhèn)化應(yīng)該怎么建設(shè)，走什么樣的模式，我認(rèn)為這是最大的挑戰(zhàn)。此外，遇到最為棘手的問題就是投資、土地整合和干部群眾觀念的問題。 要靠大項目帶動 《中國經(jīng)營報》：城鎮(zhèn)化是手段不是目的，發(fā)展經(jīng)濟和提高人民生活水平才是目標(biāo)。在縣域范圍內(nèi)，如何實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展？
肖金成：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化直接關(guān)系到城鎮(zhèn)化水平。農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到了城市，就有可能實現(xiàn)土地的集約化規(guī)模生產(chǎn)，當(dāng)然可以提高城鎮(zhèn)化率。工業(yè)化應(yīng)該跟據(jù)自身的條件，選擇一些可以發(fā)揮優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)吸引進來，這方面必須由市場來決定，并不是想發(fā)展起來就能發(fā)展的。工業(yè)發(fā)展好了，城鎮(zhèn)化提供的就業(yè)崗位就多，就能吸引更多的人，同時帶動服務(wù)業(yè)等，這才是“三化”協(xié)調(diào)。 周雪軍：靈壽縣經(jīng)過多年發(fā)展，工業(yè)化水平已經(jīng)有了大的提升，但放到河北來說還相當(dāng)?shù)牡停梢哉f我們工業(yè)化的“功課”已經(jīng)落后不少。目前，城鎮(zhèn)化這趟列車在全國范圍內(nèi)全速前進，我們在工業(yè)化“補課”的同時，決不能再在城鎮(zhèn)化方面落后，我們還要在城鎮(zhèn)化方面先試、先行，有所突破，即“工業(yè)化加緊補課、城鎮(zhèn)化務(wù)必上車”。 2012年，我們把招商引資作為加快靈壽縣發(fā)展的關(guān)鍵性舉措，一共簽下26個項目，總金額達到87.94億元，合同引進資金68.54億元。其中，引進央企項目2個，總投資20.6億元。同時，靈壽縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)已被列入省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)序列，目前已有65家企業(yè)入駐開發(fā)區(qū)。 這些項目的引進帶來大量就業(yè)崗位，實現(xiàn)勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，群眾向城區(qū)集中，同時也帶動了服務(wù)業(yè)的發(fā)展。目前，一大批商貿(mào)服務(wù)業(yè)項目相繼建成投用，住房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到了進一步完善，城鎮(zhèn)的承載力進一步提高，環(huán)境面貌進一步改善。這就形成了工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的互相促進、雙輪驅(qū)動。
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