愛(ài)華網(wǎng)山西省審計(jì)廳廳長(zhǎng)??郝志遠(yuǎn)
? ????????充分發(fā)揮人的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，是增強(qiáng)一個(gè)社會(huì)活力的關(guān)鍵。公民參與程度，是衡量一個(gè)國(guó)家社會(huì)發(fā)展水平的重要尺度。擴(kuò)大公民參與程度，是中國(guó)民主政治建設(shè)的核心。? ? ??????一、建立征集公民建議制度的理性思考和法律依據(jù)。? ? ???《中華人民共和國(guó)憲法》總綱第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”?！叭嗣褚勒辗梢?guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。?第二十七條規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利”。憲法規(guī)定的以上各條公民權(quán)利，是公民權(quán)利中最重要的方面。公民依照法律規(guī)定，切實(shí)履行通過(guò)各種途徑管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)的權(quán)利；國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員真正按照憲法規(guī)定經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力人民服務(wù)；“公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利”得到充分的落實(shí)，這是中國(guó)社會(huì)主義民主政治的基本特征。目前，在這些方面還存在較大的差距。其主要原因是：由于缺乏具體程序的保證，憲法規(guī)定的上述公民權(quán)利還沒(méi)有得到充分落實(shí)，中國(guó)公民廣泛參與國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)管理的程度還有待大大提高。中國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)于廣大公民行使這種權(quán)利的具體途徑還缺乏具體的規(guī)定和有效的保障。通過(guò)進(jìn)一步完善法律程序，認(rèn)真落實(shí)憲法規(guī)定的以上各項(xiàng)公民權(quán)利，使每個(gè)公民的基本權(quán)利得到充分保障，全體公民真正成為社會(huì)的主體，是加快中國(guó)民主政治建設(shè)的一個(gè)重要方面。 ???（一）廣大公民作為社會(huì)生活的主體，處在各種社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)的第一線，對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各類(lèi)問(wèn)題有切身感受，有真知灼見(jiàn)，是最有發(fā)言權(quán)的。他們有著高度的愛(ài)國(guó)熱情和強(qiáng)烈的參與愿望。隨著社會(huì)的進(jìn)步和民主政治建設(shè)的不斷深化，公民參與管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)的熱情必然越來(lái)越高漲。無(wú)論對(duì)于國(guó)家大事，還是關(guān)系公民切身利益的一些具體的社會(huì)事務(wù)，人們經(jīng)常議論紛紛，有許多想法，其中不乏一些很有真知灼見(jiàn)的閃耀著真理之光的意見(jiàn)和建議。這是一種極為寶貴的智力資源。盡管自然資源浪費(fèi)的現(xiàn)象仍然到處可見(jiàn)，但比較而言，我們社會(huì)對(duì)自然資源的利用、直至廢舊物資的回收和再生利用，應(yīng)當(dāng)說(shuō)還是重視的。這在今天已經(jīng)成為一種較易于為人們所接受的社會(huì)觀念。遍布城鄉(xiāng)的廢舊物資收購(gòu)網(wǎng)就足以說(shuō)明這一點(diǎn)。但是，對(duì)于億萬(wàn)顆大腦中經(jīng)常釋放出來(lái)的、用任何數(shù)學(xué)公式都無(wú)法計(jì)算其價(jià)值量的這種分布極廣的智力資源，我們卻未能給以應(yīng)有注意。這無(wú)疑是一個(gè)極大的損失。 ???（二）大多數(shù)中國(guó)公民已經(jīng)具備參政議政、就某些問(wèn)題向國(guó)家機(jī)關(guān)提出建議的能力。在政治素質(zhì)方面，他們已經(jīng)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的鍛煉和實(shí)踐，對(duì)國(guó)家大事有著一種強(qiáng)烈的主人翁意識(shí)，他們熱切希望能把中國(guó)的事情辦的更好，中國(guó)能發(fā)展得更快一些，渴望能夠以各種方式對(duì)國(guó)家大事發(fā)表意見(jiàn)、發(fā)揮作用。在文化素質(zhì)方面，盡管中國(guó)總?cè)丝谥衅骄芙逃潭容^發(fā)達(dá)國(guó)家還有較大差距，但是同二十世紀(jì)50年代相比，已經(jīng)有了很大的進(jìn)步。據(jù)2000年第五次全國(guó)人口普查，每10萬(wàn)人中具有大學(xué)程度的已達(dá)3611人，具有高中程度的已達(dá)11146人，具有初中程度的已達(dá)33961人。文盲率下降為6.72%。有文化的人口占到93%以上。值得注意的是，在我國(guó)少數(shù)機(jī)關(guān)工作人員甚至一些權(quán)威的理論家的頭腦里，存在著一種有害的認(rèn)識(shí)。他們認(rèn)為，中國(guó)公民整體的文化素質(zhì)不高，還不具備參政議政、提出建議的要求和能力。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這種認(rèn)識(shí)不但不符合實(shí)際而且是非常有害的。他們有時(shí)候也會(huì)看到由于公眾參與的不夠、決策民主化的不夠造成了許多巨大的損失，大聲疾呼走群眾路線，而每當(dāng)遇到如何采取切實(shí)的措施加快民主政治建設(shè)、哪怕是在一個(gè)極小的局部邁出極小的一步，比如廣泛征集公民建議這樣的問(wèn)題時(shí)，便望而怯步了。公民文化程度低幾乎成為我們延緩許多事情的理由。實(shí)際上，當(dāng)前我國(guó)民主政治建設(shè)中十分需要對(duì)公民參與的能力和積極性作出一個(gè)科學(xué)的估計(jì)和判斷。大多數(shù)中國(guó)人已經(jīng)具有一定的參政議政能力和積極性，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。任何不切實(shí)際的錯(cuò)誤估計(jì)都會(huì)付出沉重的代價(jià)。 ???（三）從中國(guó)政治體制和當(dāng)前的實(shí)際狀況來(lái)看，擴(kuò)大公民參與尤為迫切。長(zhǎng)達(dá)幾千年的封建社會(huì)，皇權(quán)主宰和支配一切，除了皇帝身邊的個(gè)別謀士有時(shí)冒死直諫外，人民大眾的參與是無(wú)從談起的。就在推翻帝制九十年后的今天，封建殘余的影響還頑強(qiáng)的滲透在中國(guó)政治生活和社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，幾乎無(wú)所不在。盡管憲法對(duì)公民權(quán)利作出了許多莊嚴(yán)的規(guī)定，但有些規(guī)定比如公民建議權(quán)的落實(shí)，就很不夠。中國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。國(guó)家各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)工作人員都是人民的公仆，由人民選舉、監(jiān)督和罷免，國(guó)家重大事務(wù)由人民參與管理和決定。這無(wú)疑是人類(lèi)歷史上一種最先進(jìn)的制度。但從實(shí)際情況來(lái)看，目前中國(guó)只是在縣以下人民代表的選舉中實(shí)行了直接選舉，而其他各級(jí)人民代表和政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人都是由人民代表間接選舉的，實(shí)際上掌握著國(guó)家主要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)人也是由各級(jí)黨代表間接選舉的。公民參與管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，是由他們每隔三到五年直接或間接選舉出來(lái)的各級(jí)人民代表代表他們行使的，而選民在并不熟悉和了解的情況下選舉了人民代表之后一般是很少有機(jī)會(huì)見(jiàn)到這些代表的，對(duì)于他們表現(xiàn)如何也是了解不多的。中國(guó)共產(chǎn)黨和各級(jí)人大已經(jīng)注意到了這種情況并采取許多措施加以改進(jìn)，但由于這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因十分復(fù)雜，在短期內(nèi)難以有根本的改變。在這種情況下，中國(guó)公民當(dāng)前和今后很長(zhǎng)一個(gè)歷史時(shí)期內(nèi)要按照憲法的規(guī)定參與國(guó)家管理的最可行最有效的方式，就是依法向各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人提出意見(jiàn)、建議和批評(píng)。盡快構(gòu)筑一條可供公民便捷地向各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)、建議和批評(píng)的渠道，使之制度化、法制化，是貫徹憲法的要求，是落實(shí)人民權(quán)力的要求，任何一級(jí)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人都不應(yīng)當(dāng)憑個(gè)人理解程度的差異和感情的好惡而拖延。 ???（四）歷史的經(jīng)驗(yàn)證明，建立征集公民建議制度是實(shí)現(xiàn)國(guó)家決策科學(xué)化、民主化所不可缺少的。在一個(gè)人民民主的國(guó)家，重大問(wèn)題的決策應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)人民討論，根據(jù)最大多數(shù)人民群眾的意愿和利益作出決策。這樣做了，國(guó)家機(jī)關(guān)和執(zhí)政黨才能得到最大多數(shù)人民群眾的擁護(hù)和支持。執(zhí)政黨和國(guó)家機(jī)關(guān)是代表最大多數(shù)人民群眾的利益的，傾聽(tīng)廣大人民群眾的呼聲，吸取廣大人民群眾的智慧，決策才能臻于完善，減少失誤，否則，就會(huì)適得其反?；仡櫄v史上人們還記憶猶新的曾經(jīng)招致重大損失的許多決策失誤的事例，特別是在極左思潮泛濫，“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的那個(gè)年代發(fā)生的一些蠢事，諸如大躍進(jìn)、大煉鋼鐵、“文化大革命”、割資本主義尾巴,馬寅初的“人口論”遭封殺，彭德懷因“萬(wàn)言書(shū)”獲罪，五十多萬(wàn)人響應(yīng)黨的號(hào)召“大鳴大放”給黨提意見(jiàn)被劃右派打入另冊(cè)，等等，這些在現(xiàn)在看來(lái)覺(jué)得滑稽可笑的事，在當(dāng)時(shí)曾經(jīng)給多少人、多少個(gè)家庭帶來(lái)了深重的災(zāi)難。事實(shí)上，在每一個(gè)錯(cuò)誤決策出來(lái)時(shí)，人民群眾中總是有不少人在當(dāng)時(shí)就提出過(guò)不同意見(jiàn)，有人以種種方式向決策機(jī)關(guān)大聲疾呼，也有人勇敢地“為民請(qǐng)命”，但結(jié)果竟是那樣驚人地相似，留給人們永久的痛惜和深思。其原因正如人們所熟知的，一方面，由于缺乏下情上達(dá)的暢通渠道，許多極有價(jià)值的意見(jiàn)和建議在多數(shù)情況下極難進(jìn)入決策者的視野；另一方面，更為嚴(yán)重的是，雖然憲法已經(jīng)作出明確而莊嚴(yán)的規(guī)定，但在實(shí)際的社會(huì)和政治生活中，還明顯地缺乏一種正確對(duì)待意見(jiàn)、建議的風(fēng)氣、習(xí)慣和機(jī)制，特別是缺乏一種保證憲法實(shí)施的嚴(yán)格的法律程序和具體制度，不少人竟然因?yàn)橄驀?guó)家機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人提出意見(jiàn)、建議而遭到打擊和壓制，有的甚至因言獲罪，招致終身的苦難和不幸。張志新表達(dá)不同意見(jiàn)的喉嚨被野蠻地割斷，遇羅克敢于思考的年輕生命被槍殺。憲法的規(guī)定沒(méi)有能夠保護(hù)他們。就連制定憲法的領(lǐng)導(dǎo)者劉少奇在生命的最后時(shí)刻拿出他熟悉的憲法試圖維護(hù)其個(gè)人基本的生存權(quán)利，莊嚴(yán)地制定、莊嚴(yán)地通過(guò)、被莊嚴(yán)地宣傳著的憲法也同樣沒(méi)能給他以絲毫的幫助。與這種情況相比，在其他許多情況下，許多錯(cuò)誤的決策未能得到及早防止和糾正的機(jī)會(huì)，就是十分自然和比較常見(jiàn)的了。人民的智慧經(jīng)嚴(yán)肅的社會(huì)責(zé)任感催化而生成的極為珍貴的智力資源，多少次被丟棄，被浪費(fèi)!?共和國(guó)的公民愛(ài)國(guó)、報(bào)國(guó)的赤膽忠心，多少次被拒絕，被曲解，被冷落，被刺傷！在共和國(guó)的遼闊大地上，哪一個(gè)地方、哪一個(gè)單位沒(méi)有發(fā)生過(guò)這樣的悲劇，沒(méi)有留下慘重的教訓(xùn)？！太長(zhǎng)的封建社會(huì)歷史，使得太多的中國(guó)人因襲了一種自以為是，不愛(ài)聽(tīng)別人意見(jiàn)的習(xí)慣，以至積重難返，直至今天，還在或多或少地妨礙著民主政治的進(jìn)程。我敢斷言，中國(guó)社會(huì)如果不善于依靠法制的力量、用法制的方式將廣大公民參與的熱情和積極性充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，并給予精心的保護(hù)，就難以克服封建的積習(xí)和專(zhuān)制的痼疾，社會(huì)的活力就會(huì)受到極大的摧殘，其損失將是無(wú)法估量的。不僅是當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐膿p失，而且是歷史性的損失，受到挫傷的將不僅僅是一代人，很可能是幾代人。 ???（五）通過(guò)建立征集公民建議制度完善社會(huì)表述機(jī)制，擴(kuò)大公民參與對(duì)增強(qiáng)公民的政治認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定和平衡具有不可多得的積極作用?！敖⒁粋€(gè)新的社會(huì)秩序的目的，只有在大多數(shù)成員都自由的把它當(dāng)作他們自己的目的時(shí)，才有可能完全實(shí)現(xiàn)?！保ǜ駹柟?倫斯基：《權(quán)力與特權(quán)：社會(huì)分層的理論》）在社會(huì)表述機(jī)制不健全的情況下，公民在日常生活中，對(duì)大量政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題的見(jiàn)解缺乏表達(dá)的有效方式，參與的熱情被漠視，因而在許多情況下轉(zhuǎn)化為消極的報(bào)怨、牢騷和憤懣，本來(lái)是社會(huì)進(jìn)步所不可缺少的智力資源、思想動(dòng)力，在不健全的社會(huì)機(jī)制下卻轉(zhuǎn)化成為有礙社會(huì)穩(wěn)定的消極因素。面對(duì)這種現(xiàn)象，一個(gè)有活力的社會(huì)、一個(gè)肩負(fù)推動(dòng)改革和發(fā)展重任的政府應(yīng)當(dāng)采取行之有效的對(duì)策?；仡櫄v史，透視現(xiàn)實(shí)，我們比以往任何時(shí)候都更為強(qiáng)烈更為清醒地認(rèn)識(shí)到：健全社會(huì)表述機(jī)制，擴(kuò)大公民參與，盡最大努力愛(ài)護(hù)、鼓勵(lì)和激發(fā)公民關(guān)心國(guó)事、參政議政、參與社會(huì)管理的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，把人的思想和智慧的潛能釋放出來(lái)，極大地增強(qiáng)全體人民的凝聚力，是當(dāng)務(wù)之急。? ? ??????二、?建立征集公民建議制度的構(gòu)想? ? ??????中共十一屆三中全會(huì)以來(lái)，民主政治建設(shè)日益成為推動(dòng)中國(guó)社會(huì)前進(jìn)的強(qiáng)大的政治和精神的力量。在社會(huì)主義民主政治建設(shè)這個(gè)浩繁復(fù)雜的社會(huì)工程中，開(kāi)通一條政權(quán)機(jī)關(guān)聽(tīng)取公民意見(jiàn)和建議、確保人民群眾能夠經(jīng)常性地參政議政的渠道，使人民群眾的要求和呼聲有渠道經(jīng)常地順暢地反映上來(lái)，建議有地方提，委曲有地方說(shuō)，是至關(guān)重要的。我們權(quán)且把這個(gè)渠道比喻為民主政治的“大動(dòng)脈”。執(zhí)政的共產(chǎn)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)建立一套嚴(yán)密的征集公民建議的制度，確保能隨時(shí)將公民對(duì)國(guó)家大事的意見(jiàn)和建議征集起來(lái)，對(duì)其中有價(jià)值并能夠辦到的予以采納，對(duì)這些意見(jiàn)和建議的研究分析，可以成為執(zhí)政黨和國(guó)家機(jī)關(guān)及時(shí)了解民情、把握社會(huì)真實(shí)狀況的一個(gè)可靠途徑，制定法律、法規(guī)和政策的重要依據(jù)。中共十五大提出：“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化民主化，提高決策水平和工作效率?！保ń瓭擅瘢骸对谥袊?guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，1997年9月12日）中共十五屆五中全會(huì)公報(bào)中提出：“擴(kuò)大公民有序的政治參與”。中共十六大就此提出了更為明確具體的要求。建立征集公民建議制度，是實(shí)現(xiàn)這一要求的可行途徑。具體設(shè)想： ???（一）中共中央和地方黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、各級(jí)人大常委會(huì)、人民政府可分別或聯(lián)合設(shè)立一種精干、高效、有權(quán)威的征集建議工作機(jī)構(gòu)，形成覆蓋全社會(huì)的一個(gè)網(wǎng)絡(luò)。其任務(wù)是： ???（1）通過(guò)多種途徑專(zhuān)門(mén)征集各界人民群眾對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、外交、軍事等各方面大事的意見(jiàn)和建議。受理各階層人民群眾給領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的建議信和通過(guò)電話商談、來(lái)訪商談、網(wǎng)上討論、新聞媒介等各種渠道提出的建議；并深入社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域主動(dòng)走訪、座談，征集各階層人民群眾對(duì)國(guó)家大政方針、各類(lèi)社會(huì)問(wèn)題的意見(jiàn)和建議；按國(guó)家、地方和基層分級(jí)分工負(fù)責(zé)的原則加以處理，使人民群眾的意見(jiàn)和建議能夠及時(shí)、順暢地反映給領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人；對(duì)其中可予采納的，應(yīng)積極與領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和有關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)，促進(jìn)其被采納，并積極協(xié)調(diào)落實(shí)，全程跟蹤服務(wù)，直至產(chǎn)生理想的效果；對(duì)這些意見(jiàn)、建議進(jìn)行科學(xué)的綜合分析和論證，為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)決策提供有參考價(jià)值的依據(jù)；對(duì)每一項(xiàng)意見(jiàn)、建議，無(wú)論結(jié)果如何都應(yīng)當(dāng)將處理情況認(rèn)真答復(fù)提建議人；創(chuàng)辦或委托一個(gè)刊物，刊登這些建議，在符合國(guó)家法律的前提下，使這些建議在反映于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的同時(shí)也公諸于社會(huì)，引起更多人們的關(guān)注，形成有利于解決問(wèn)題的社會(huì)輿論氛圍。 ???（2）根據(jù)決策需要，就某些關(guān)系全民利益的重大問(wèn)題、重要改革方案、重要法律和法規(guī)草案，主動(dòng)征集人民群眾的意見(jiàn)、建議，組織一定范圍或全民性的討論、評(píng)議，為決策提供更為充分的依據(jù)。 ???（二）征集建議的辦事機(jī)構(gòu)是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)征集民意，聯(lián)系公民的一個(gè)重要樞紐。在全民范圍內(nèi)公開(kāi)征集建議，是一項(xiàng)全方位開(kāi)放的社會(huì)工程，它的工作性質(zhì)和活動(dòng)方式具有明顯的開(kāi)拓性，是對(duì)陳舊落后的工作制度和方法的有力沖擊。因而它也必然會(huì)遇到來(lái)自傳統(tǒng)觀念和舊習(xí)慣的強(qiáng)大阻力。建設(shè)一個(gè)強(qiáng)有力的工作機(jī)構(gòu)，是卓有成效地開(kāi)展工作的必要條件。在機(jī)構(gòu)改革中，隨著一些部門(mén)的縮減和撤銷(xiāo)，這個(gè)征集建議的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)應(yīng)得到很好的建設(shè)，它在人員編制、干部配置、職權(quán)范圍、同決策層的聯(lián)系和交流、了解情況和占有資料、信息化建設(shè)及其他工作手段方面，應(yīng)得到必要的保障，使之能適應(yīng)工作任務(wù)的需要，保證其工作具有主動(dòng)性、高效性、權(quán)威性。需要提及的是，征集建議制度應(yīng)有別于原有的信訪工作，把二者適當(dāng)加以區(qū)別有利于征集建議工作的開(kāi)展。在傳統(tǒng)的信訪工作中，人們習(xí)慣地認(rèn)為，來(lái)信來(lái)訪多了，不穩(wěn)定因素也多了，信訪量下降，是形勢(shì)好轉(zhuǎn)的標(biāo)志。而征集建議制度的目的不是為了受理那些應(yīng)由各專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)受理的各類(lèi)申訴、舉報(bào)、控告，而是專(zhuān)門(mén)受理建議，政策上是鼓勵(lì)的，建議越多形勢(shì)越好。建議多了說(shuō)明人民群眾參政議政積極性高了，說(shuō)明他們信任執(zhí)政黨和政府，積極地幫助執(zhí)政黨和政府出主意想辦法，如果全國(guó)人民都能把國(guó)家的事情當(dāng)作自己的事情去關(guān)心，中國(guó)的改革、發(fā)展和穩(wěn)定就會(huì)建立在一個(gè)十分可靠的基礎(chǔ)上。 ???（三）建立征集建議制度取得良好社會(huì)效果的關(guān)鍵：一是應(yīng)有嚴(yán)格的制度保證所有建議都能得到認(rèn)真負(fù)責(zé)的處理，確保準(zhǔn)確地鑒別重要的建議，使之能夠及時(shí)、順暢地和領(lǐng)導(dǎo)人見(jiàn)面；二是領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)建議要認(rèn)真對(duì)待；三是必須向提出建議人作出負(fù)責(zé)的答復(fù)。征集建議制度是執(zhí)政黨和國(guó)家機(jī)關(guān)密切聯(lián)系人民群眾的重要保證，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)應(yīng)將其作為一件大事列入議程，決不能流于形式。 ???（四）在全國(guó)性的制度建立之前，各地方、基層單位可先走一步，在本地區(qū)、本單位建立征集公民建議制度?？梢韵让鹘?jīng)驗(yàn)，再逐步推廣。待全國(guó)性的制度建立后，地方的機(jī)構(gòu)可并入全國(guó)的網(wǎng)絡(luò)。 ???（五）為鼓勵(lì)公民踴躍提出建議，應(yīng)對(duì)重要的建議給以獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)每一位提建議者，均應(yīng)予以一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神鼓勵(lì)，對(duì)重大的優(yōu)秀的建議應(yīng)當(dāng)重獎(jiǎng)，以利在全社會(huì)和廣大公民中倡導(dǎo)和形成一種關(guān)心國(guó)事、積極參與、勇于提出建議的良好風(fēng)氣。應(yīng)制定具體的獎(jiǎng)勵(lì)辦法。????????????????? ?
??????三、建立征集公民建議制度的成功實(shí)踐及其啟示?????????????? ? ???????一九八八年二月，山西省人民政府采納了筆者的上述設(shè)想，作出了一項(xiàng)《關(guān)于建立征集人民群眾建議制度的決定》，公開(kāi)向省內(nèi)外廣大人民群眾和各界人士征集對(duì)全省經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、科技、教育等各方面工作中重大問(wèn)題的建議，并成立了中國(guó)第一家征集和辦理公民建議的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)——山西省人民政府群眾建議征集處，在省長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)這一制度實(shí)施中的具體工作。筆者有幸作為建議征集處處長(zhǎng)參與了這項(xiàng)工作。當(dāng)時(shí)的動(dòng)人情景至今歷歷在目。政府《決定》的文本、工作機(jī)構(gòu)的名稱、辦公地點(diǎn)、電話號(hào)碼通過(guò)新聞媒介公布后，很快就在全省以至全國(guó)范圍內(nèi)引起強(qiáng)烈反響。征集建議的工作得到社會(huì)各界和廣大人民群眾的有力支持。截至一九九二年十月筆者調(diào)離時(shí)，共收到省內(nèi)外各界人民群眾的建議九千多件。這些建議來(lái)自全省各地以至全國(guó)二十多個(gè)省、市、自治區(qū)，來(lái)自各行各業(yè)、各個(gè)階層，專(zhuān)家、學(xué)者、工人、農(nóng)民、干部、軍人、人大代表、政協(xié)委員、離退休干部，從白發(fā)蒼蒼的老人到稚氣未脫的中學(xué)生，越來(lái)越多的人同“山西省人民政府群眾建議征集處”建立了密切的聯(lián)系，有一位老科學(xué)家提出建議達(dá)三十多件，有很多人已是多次提出建議。特別感人的是，有的失去雙臂或雙目失明的殘疾人還親訪建議處，或從幾千里之外一次又一次地寄上托人代筆寫(xiě)成的建議。這些建議，得到了高度負(fù)責(zé)的程序化處理。有二千多件重要建議得到省長(zhǎng)、副省長(zhǎng)以及中共山西省委領(lǐng)導(dǎo)人的批示和采納。有六千多件經(jīng)審閱研究后轉(zhuǎn)請(qǐng)有關(guān)部門(mén)和地方政府研究辦理。九千多件建議中，有四千多件被各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)采納，占百分之四十五；有三千多件可供參考，占百分之三十。實(shí)踐證明，人民群眾中蘊(yùn)藏著巨大的愛(ài)國(guó)熱情和政治參與的積極性，這正是我們改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得成功的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。征集建議工作的開(kāi)展，新聞媒介有著重要作用。中國(guó)最權(quán)威的新聞機(jī)構(gòu)人民日?qǐng)?bào)、新華社、中央人民廣播電臺(tái)、中央電視臺(tái)、光明日?qǐng)?bào)、法制日?qǐng)?bào)、中國(guó)青年報(bào)、中國(guó)青年雜志和山西各新聞單位都作了突出的連續(xù)報(bào)道。還有一部分建議在《山西日?qǐng)?bào)》專(zhuān)辟的“議政信函”專(zhuān)欄刊登。我們欣喜地看到，征集建議，已經(jīng)日益為越來(lái)越多的個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、單位和家庭所注目，它吸引了許多人的興趣和熱情，改變了許多人的生活態(tài)度和對(duì)社會(huì)的態(tài)度。關(guān)心社會(huì)、勇于提出建議，以自己積極主動(dòng)的思想和行為影響和改造社會(huì)，正在成為許多人愿意選擇的一種報(bào)效社會(huì)的行為方式，也正在成為得到社會(huì)公認(rèn)并大力鼓勵(lì)的一種崇高的道德規(guī)范。 ????人民群眾的建議，給領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的工作注入活力。在山西省政府以及所屬各部門(mén)的工作中，增添了一項(xiàng)新的內(nèi)容——研究辦理公民建議。許多建議成為決策的重要依據(jù)。它真實(shí)地體現(xiàn)了一種下情能夠上達(dá)的好勢(shì)頭。建議征集處經(jīng)常主動(dòng)走訪建議人，參加各類(lèi)座談會(huì)聽(tīng)取各界人士對(duì)政府工作的意見(jiàn)、建議，還主動(dòng)向各界知名人士發(fā)出數(shù)千份聯(lián)系信征集建議。 ????堅(jiān)持每件必復(fù)，是群眾建議征集處工作的一個(gè)重要特點(diǎn)。截至一九九二年十月收到的九千多件建議，全部給予復(fù)信，有的在辦理過(guò)程中多次復(fù)信。征集公民建議制度已經(jīng)在實(shí)踐中顯示了強(qiáng)大的生命力。一九八八年以來(lái)，繼山西省之后，已相繼有北京、江蘇等十多個(gè)省、市建立了征集人民建議制度并取得良好效果。 ????在征集建議工作開(kāi)展的第二年元旦前夕，一位工人寄給建議征集處的賀年卡上寫(xiě)著：“一石擊起千層浪”。我們理解其意：這位工人的建議得到了認(rèn)真的辦理和答復(fù)，他親身感受到，征集公民建議制度，恰似在社會(huì)生活中投下的一顆石子，然而它卻激起了層層浪花。這浪花，預(yù)示著社會(huì)主義民主政治建設(shè)正在向一個(gè)新的層次深入。 ????征集公民建議的生動(dòng)實(shí)踐，給我們以如下啟示： ???（一）征集公民建議制度，作為保障公民參政議政權(quán)利的有效途徑，是社會(huì)主義民主政治建設(shè)中適合中國(guó)國(guó)情、具有較強(qiáng)可操作性、值得認(rèn)真研究探索并大力推行的一種形式。它既適合國(guó)家決策民主化、科學(xué)化的需要，又能為全體公民所樂(lè)于接受；既為公民行使憲法規(guī)定的管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)的民主權(quán)利提供了具體途徑，又嚴(yán)格區(qū)別于某些超越社會(huì)發(fā)展水平、不切實(shí)際的要求；它易于控制，易于操作，沒(méi)有大的風(fēng)險(xiǎn)，不會(huì)引起難以預(yù)測(cè)的波動(dòng)，適應(yīng)中國(guó)社會(huì)目前狀況下的承受能力，可以平穩(wěn)地在較大的時(shí)空范圍內(nèi)把民主政治建設(shè)的水平大大提高一步。 ???（二）征集公民建議制度是激發(fā)公民政治熱情，培養(yǎng)和增強(qiáng)他們的民主意識(shí)、參政議政能力的有效手段。目前情況下，由于中國(guó)缺乏民主傳統(tǒng)、整個(gè)民族的文化發(fā)展水平不高、公民民主意識(shí)覺(jué)醒不夠等因素的制約，民主政治建設(shè)不可能發(fā)展太快，不應(yīng)有超越現(xiàn)實(shí)可能性的過(guò)高的期望值。但是，也決不能消極地等待國(guó)家經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展水平的提高，必須從現(xiàn)在起就從現(xiàn)實(shí)的可能出發(fā)進(jìn)行腳踏實(shí)地的民主政治建設(shè)。征集人民建議制度的成功實(shí)踐充分說(shuō)明，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放的洗禮，中國(guó)人民的民主意識(shí)和參政議政能力有了較大提高，而且一經(jīng)激發(fā)，就可以得到更為顯著的提高。征集建議制度正是能夠適合中國(guó)各階層人民群眾目前政治、思想、文化水平和心理素質(zhì)需要的一種民主形式。無(wú)論高級(jí)知識(shí)分子，還是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、工人、農(nóng)民、學(xué)生，他們既有比較強(qiáng)烈的參政議政的愿望，也具有程度不同的參政議政能力。結(jié)合日常工作和生活的經(jīng)驗(yàn)提出建議，得到認(rèn)真辦理和滿意的答復(fù)，正是他們感到愿意接受的方式。當(dāng)然，還需要配套的比較完備的民主(包括民主立法、民主選舉、民主協(xié)商、民主監(jiān)督和制約等等)，但是，很多方面在相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)還難以充分實(shí)現(xiàn)。建立征集公民建議制度，正是最適宜在今天做、也完全能夠做好的一件事。作為執(zhí)政黨和國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加倍愛(ài)護(hù)人民群眾的政治熱情和主人翁的責(zé)任感，這是振奮民族精神的一個(gè)不可多得的支點(diǎn)。 ???（三）集思廣益，開(kāi)發(fā)智力資源——決策民主化、科學(xué)化的重要基礎(chǔ)。征集人民群眾建議制度的實(shí)施，不僅使人民群眾中分布廣泛的改革建設(shè)之真知、安邦治國(guó)之良策得以收集利用，而且它還將激發(fā)更多更好的重要建議源源不斷地產(chǎn)生。在政府誠(chéng)懇地求教于民的制度和措施感召下，億萬(wàn)顆大腦將更加勤奮地思考和工作，人民群眾敏銳的觀察能力、思維能力和創(chuàng)造能力將生生不息，噴涌而出。由此，我們將可以看到一種人的思想、精神和智力得到空前解放的生氣勃發(fā)的新局面。這正是中國(guó)社會(huì)發(fā)展到今天所最需要的。誠(chéng)然，這種新局面的出現(xiàn)需要多方面的條件。但“征集建議”這樣一種充滿活力的機(jī)制，對(duì)于它無(wú)疑是一種強(qiáng)有力的催化劑。我們已經(jīng)看到了這種新局面的萌芽。只要栽培得當(dāng)，它必將健康地發(fā)展、擴(kuò)大。同時(shí)，來(lái)自人民群眾的許多建議，是對(duì)未來(lái)科學(xué)決策的一種有益的導(dǎo)向，也一定會(huì)有很多重要決策因此而早日產(chǎn)生，一些錯(cuò)誤決策因此而被避免，就這個(gè)意義上說(shuō)，也正是人民群眾通過(guò)提出建議參與和影響決策過(guò)程進(jìn)而影響社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的一種可行途徑。 ???（四）對(duì)公民建議征集、辦理、答復(fù)的過(guò)程，是政府同人民之間雙向交流的一種極好形式。政府從人民中吸取了新的營(yíng)養(yǎng)，人民看到了政府新的形象。許多人看到來(lái)自政府的認(rèn)真復(fù)信，是那樣欣喜若狂。聞喜縣一位農(nóng)民來(lái)信說(shuō)：他的朋友、鄰居們爭(zhēng)相傳閱群眾建議征集處給他的復(fù)信，為之“歡呼雀躍”。不少人來(lái)信說(shuō)：從未見(jiàn)過(guò)這樣負(fù)責(zé)的工作，人民政府真正是為人民服務(wù)的，從政府開(kāi)放和透明的工作中，看到了人民政府真心實(shí)意地聯(lián)系群眾的作風(fēng)，看到了光明和希望。由此可見(jiàn)人民群眾對(duì)于民主的強(qiáng)烈渴望和珍視，這種真正的雙向交流，真正在人民心目中矗立起了“人民政府”的豐碑。精誠(chéng)所至，金石為開(kāi)。盡管目前人民群眾對(duì)政府作風(fēng)中一些不良現(xiàn)象不滿情緒較大，但是，只要政府真誠(chéng)地依靠人民，為人民服務(wù)，這種雙向交流就必將成為政府同人民之間的一座任憑什么力量也炸不毀、沖不垮的橋梁。當(dāng)人民群眾的喜怒哀樂(lè)能夠成為政府決策的出發(fā)點(diǎn)時(shí)，當(dāng)“人”成為政府關(guān)注的焦點(diǎn)時(shí)，政府將更為理解人民，人民也將有可能更加理解政府，熱情得到點(diǎn)燃，不滿得到渲泄，矛盾得到化解，“牢騷”將轉(zhuǎn)化為建議。社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)，國(guó)家的長(zhǎng)治久安，將建立在一種穩(wěn)定、和諧的可靠基礎(chǔ)上。 ???（五）征集公民建議制度，也是一種有效的監(jiān)督、制約機(jī)制。公民的建議、意見(jiàn)，是對(duì)國(guó)家已有法律、法規(guī)、政策實(shí)施情況的最真實(shí)的反饋，對(duì)其缺點(diǎn)、失誤暴露無(wú)遺。人民群眾也將通過(guò)這個(gè)窗口看到國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的更為真實(shí)的形象，對(duì)他們實(shí)施更為具體的監(jiān)督。嚴(yán)密的制度促使國(guó)家機(jī)關(guān)認(rèn)真改進(jìn)工作，完善決策。當(dāng)征集人民群眾建議制度深入到一定程度時(shí)(當(dāng)然它也有賴于其他改革措施的同步實(shí)施)，政府的政務(wù)活動(dòng)勢(shì)必會(huì)置于人民群眾十分有效的監(jiān)督之下，“建議”將成為人民群眾參政議政的基本形式，政府的決策也必將由此得以完善。在這種監(jiān)督和制約下，政府工作人員同人民群眾的聯(lián)系必將大大加強(qiáng)，他們的作風(fēng)也必將得到深刻的轉(zhuǎn)變，各種不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象將不再有藏身之地。 ???（六）社會(huì)主義優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。建立征集公民建議制度，是人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)。建議權(quán)是公民人人享有的平等權(quán)利。無(wú)論其職業(yè)、社會(huì)地位如何，都有權(quán)向任何國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員提出批評(píng)建議。這是民主政治的重要特征，是只有在人民當(dāng)家作主的制度下才能做到的。建立征集公民建議制度，使每個(gè)公民都能夠通過(guò)提出建議的方式參政議政，行使其作為國(guó)家主人的權(quán)利，這既是對(duì)公民政治權(quán)利的有效保障和落實(shí)，也是對(duì)人權(quán)的有效保障和落實(shí)。在中央一級(jí)和全國(guó)范圍推行征集公民建議制度，是中國(guó)人權(quán)狀況不斷改善的重要標(biāo)志，對(duì)于在國(guó)際社會(huì)增強(qiáng)中國(guó)的威望，進(jìn)一步擴(kuò)大中國(guó)的對(duì)外開(kāi)放具有重要意義。我們可以雄辯地告訴整個(gè)世界：征集公民建議制度的普遍實(shí)施，既是最廣泛的民主，也是“人權(quán)”的根本體現(xiàn)，在“民主”和“人權(quán)”方面，我們都在制度上具有極大的優(yōu)勢(shì)。? ? ????四、社會(huì)主義初級(jí)階段公民參與的基本形式——征集公民建議制度的前景。? ? ????中國(guó)特殊的國(guó)情，決定了中國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的模式、途徑和過(guò)程都將呈現(xiàn)出其特殊性。我們可以初步預(yù)測(cè)，在社會(huì)主義初級(jí)階段，由于多種因素的制約，中國(guó)的民主政治將經(jīng)歷一個(gè)很長(zhǎng)時(shí)期的不完備階段。征集公民建議制度，正是在通往高級(jí)形態(tài)社會(huì)主義民主的道路上不可多得的一種補(bǔ)充形式。因而，征集公民建議制度決不是權(quán)宜之計(jì)，而應(yīng)把它作為一個(gè)帶有戰(zhàn)略意義的問(wèn)題，從民主政治建設(shè)、精神文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局著眼，對(duì)它的前景作出切合實(shí)際的規(guī)劃和設(shè)想。在區(qū)域試驗(yàn)和各地逐步推廣的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)家民主政治建設(shè)和政治體制改革的總體布局，選擇適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，在中央一級(jí)建立征集公民建議制度。這是征集建議制度得以發(fā)展和提高的關(guān)鍵性的一步，勢(shì)必極大地增強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)在全國(guó)人民中的凝聚力。如果有嚴(yán)密的制度和足夠的力量作為保證，就一定可以取得預(yù)想的效果。 ????征集建議制度發(fā)展的必然結(jié)果：實(shí)現(xiàn)法制化。在省一級(jí)和較大的市，可依法制定地方性法規(guī)。國(guó)家可在適當(dāng)時(shí)機(jī)制定《中華人民共和國(guó)公民建議法》，對(duì)于全國(guó)范圍內(nèi)公民向各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、黨派和團(tuán)體、企事業(yè)單位提出建議的程序，辦理建議的要求，答復(fù)建議人，重大建議的獎(jiǎng)勵(lì)，保障和鼓勵(lì)公民提出建議的措施，法律實(shí)施的組織保證等，作出具體規(guī)定。 ????征集公民建議的法制化，將是我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)史上劃時(shí)代的創(chuàng)舉。它標(biāo)志著：公民參政議政的權(quán)利得到了法律的最有力的保障，中國(guó)公民參與程度得到顯著提高，中國(guó)民主政治建設(shè)的水平上升到一個(gè)新的高度。它將成為人民代表大會(huì)制度的重要補(bǔ)充。? ?
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