愛華網(wǎng)系列專題：直面金融危機
從歷史上看，赤字財政已經(jīng)成為世界各國政府抵御金融危機、擴大內(nèi)需的重要手段之一
文/巴曙松
在次貸危機的陰影下，全球金融市場出現(xiàn)顯著的信貸緊縮和去杠桿化趨勢，而此時的市場越來越把應對危機的期望寄托在各國政府身上，期望政府的注資能夠有效穩(wěn)定金融市場并刺激經(jīng)濟。于是，赤字財政也再次引起各國的廣泛關(guān)注。 從歷史來看，赤字財政在幫助世界各國政府抵御金融危機、擴大內(nèi)需方面功不可沒。 美國的羅斯福新政發(fā)生于1929～1933年經(jīng)濟危機之后；日本政府在1973～1975年的經(jīng)濟危機出現(xiàn)后，一改50年代以來實行的“緊縮”性財政政策，大幅增加了公共事業(yè)的投資，采取了一系列行之有效的擴張性措施；20世紀70年代拉丁美洲國家普遍實施的“赤字財政—負債增長”戰(zhàn)略使該地區(qū)的大部分國家在一定程度上避開了當時的世界經(jīng)濟衰退；面對自1997年下半年以來受到的亞洲金融危機的沖擊，中國也從1998年開始實施了以擴大國債投資為重點的積極財政政策，成效顯著。 目前，與不少發(fā)達國家相比，中國的政府負債水平較低，資產(chǎn)負債狀況更為穩(wěn)健。因此，與歐美等發(fā)達國家相比，中國有更大的回旋余地來實施必要的赤字財政；而且中國的金融體系經(jīng)過十多年的改革發(fā)展相對健康，因而政府的注資可以直接進入實體經(jīng)濟。 并且，通過適當?shù)某嘧重斦響獙ν獠繘_擊，中國已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗。在當前全球金融危機的新環(huán)境下，有哪些經(jīng)驗是值得汲取的？哪些則是因為環(huán)境的變化而需要調(diào)整的？這些都是在推行赤字財政的過程中需要高度關(guān)注和謹慎權(quán)衡的。例如，如何防止因為大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資而擠壓消費的增長？如何防止財政資金運用中的重復建設(shè)和浪費？ 金融危機的刺激 自2000年以來中國持續(xù)了七八年經(jīng)濟強勁增長，但是政府、企業(yè)、居民的負債率卻降低了。所以，現(xiàn)在中國正面臨著再杠桿化（Releverage）的大好時機。在2000年的時候，中國的財政赤字占GDP的比值僅是2.5%，到了目前，這個水平還不到1％，因此中國在擴大財政赤字、提高負債率方面還有很大的增長空間。同時，國債占GDP的比重僅有22%，而西方其他國家這一比重高達70%以上，中國同樣存在一定的國債負債空間。 外部金融危機的沖擊和內(nèi)部經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的壓力，使得中國經(jīng)濟增長面臨顯著的挑戰(zhàn)。從中國的情況看，2008年10月份以來的一系列宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)，清晰地揭示出中國宏觀經(jīng)濟形勢在內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整與外部需求回落等壓力下的迅速回落，不僅關(guān)鍵的宏觀數(shù)據(jù)陸續(xù)出現(xiàn)負增長，國家統(tǒng)計局公布的宏觀經(jīng)濟預警指數(shù)也出現(xiàn)了迅速的下滑，一路從趨熱下滑到了接近趨降的區(qū)間。
一些反映中國宏觀經(jīng)濟運行狀況的先行指標也出現(xiàn)了負增長，比如衡量國民經(jīng)濟晴雨表的發(fā)電量指標，在2008年10月份，中國單月發(fā)電量同比下滑4%，這是自2005年2月以來，中國月度發(fā)電量首次出現(xiàn)同比負增長。2008年11月和12月，統(tǒng)調(diào)電廠發(fā)電量更是分別達到了7%的歷史最大跌幅和6.4%的下滑。 同樣值得關(guān)注的數(shù)據(jù)是財政收入。2008年10月份中國中央和地方財政收入也出現(xiàn)了自1996年以來第一次負增長：全國財政收入5328.95億元，同比下降0.3%。11月份延續(xù)了10月的負增長趨勢，全國財政收入3792.4億元，比2008年同月下降3.1%，其中，中央本級收入2040.94億元，同比下降8.4%。這些數(shù)據(jù)無不顯示著中國經(jīng)濟下滑趨勢正在形成。 在金融危機的沖擊下，2008年11月份中國的進出口額首次出現(xiàn)負增長：進出口總值1898.9億美元，同比下降9%，其中出口1149.9億美元，下降2.2%，增速比上年同期減緩24個百分點，這是自2001年6月份以來中國出口首次較上年同期下降。與此同時，2008年11月份中國的貿(mào)易順差卻不降反升，上升了400億美元。究其原因，在于中國進口方面出現(xiàn)了更大幅度的下降，數(shù)據(jù)顯示2008年11月進口749億美元，下降了17.9% (參見圖1)。 值得關(guān)注的是，這個格局很可能也表明內(nèi)需下降的幅度大于外需，需要及早采取更有針對性的擴大內(nèi)需的政策措施。在民間投資保持謹慎觀望的情況下，財政的地位就顯得更為重要。 赤字財政的著力點 2009年，我國宏觀經(jīng)濟政策基調(diào)可以總結(jié)為:“保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”。這一政策在下一步的實施中可能遇到哪些難題和挑戰(zhàn)呢？擴大內(nèi)需的來源主要有兩部分，消費拉動和投資驅(qū)動。理論和實踐證明，投資、特別是財政投資對拉動經(jīng)濟的效果非常迅速，這也是目前擴大內(nèi)需的政策主要倚重于投資的一個原因，但是，如何平衡以應急為目標的基礎(chǔ)設(shè)施投資刺激與促進消費增長為目標的結(jié)構(gòu)調(diào)整目標，將是政策決策中的一個難點問題。 著力點一：赤字財政政策不能僅依賴大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點還應當放在鼓勵消費和擴大內(nèi)需上。到目前為止，可以觀察到的政策重點，還是1998年應對危機時就已常用的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但靠基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資拉動內(nèi)需也只能理解成應急性的措施。 必須肯定的是1998年應對亞洲金融危機時所采取的積極的財政政策，對當時應對經(jīng)濟的迅速回落無疑發(fā)揮了十分積極的作用，但是從10年來的增長情況看，消費對GDP的貢獻度卻持續(xù)從當時的45％左右下降到35％左右，處于歷史上的較低水平。因此較1998年，現(xiàn)在需要在擴大內(nèi)需方面進行更多的改革開放方面的積極創(chuàng)新，社會保障制度、養(yǎng)老、醫(yī)療等都應該有更多實質(zhì)性的舉措。 著力點二：擴大消費需要通過財政手段對社會保障和收入分配等基礎(chǔ)制度框架進行改革創(chuàng)新，因此需要投入更大的努力。從政策效果看，啟動投資、特別是政府投資來刺激經(jīng)濟往往見效較快，而以增加收入、減稅等促進消費的方式來拉動內(nèi)需存在時滯性長的弱點。但是，在當前的結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力下，僅僅依靠投資來帶動，可能并不能有效解決此次經(jīng)濟迅速回落中所暴露出來的對于投資的過度依賴、以及產(chǎn)能過剩等問題，關(guān)鍵還是消費擴大的政策措施。 著力點三：用赤字財政政策擴大內(nèi)需中的短期政策重點應當在能夠大量吸收就業(yè)的民營經(jīng)濟。從大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的刺激內(nèi)需政策角度看，大量基礎(chǔ)設(shè)施項目可能基本集中在大型的壟斷性國有企業(yè)，調(diào)整中或許不一定出現(xiàn)“民企國企化，國企央企化，央企壟斷化”的現(xiàn)象，但是如果調(diào)整中出現(xiàn)對勞動密集型企業(yè)沖擊過大、大量資源投入到壟斷的資本密集型企業(yè)中，則是需要防范的。對于這些能夠大量吸收就業(yè)的企業(yè)來說，最為需要的，可能不僅僅是新上一些基礎(chǔ)設(shè)施項目，更多能夠惠及他們的，可能還是減稅等政策舉措，以及放松管制、降低準入門檻的舉措。 在具體的政策操作中，從推動結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的角度看，中期的政策目標可能是希望降低對于投資的過分依賴，提高消費的貢獻，但是目前所應用的應急性的措施又必須依賴投資，這可能在特定的階段的政策操作中出現(xiàn)矛盾?；谶@些考慮，在宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定下來以后，政策重心需要很快轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性的擴大內(nèi)需，擴大居民消費的方面，轉(zhuǎn)向促進就業(yè)。 著力點四：財政政策要與貨幣政策保持良好配合，才可能產(chǎn)生良好的政策效果。2008年以來，為了應對金融危機的沖擊，中國在貨幣政策方面做了相當力度的調(diào)整，連續(xù)五次降息，最大幅度是108個基點，信貸快速增長。因此，中國下一步的政策重點，應是如何綜合運用財政和貨幣政策工具，鼓勵杠桿比率的穩(wěn)步提高，鼓勵銀行在控制風險的前提下適度增加貸款投放。當然，這也需要和下一步擴大內(nèi)需，找到新的增長點的政策結(jié)合起來考慮。 著力點五：資源價格的大幅下跌，為中國動用財政資源在全球范圍內(nèi)重新進行資源布局、改革資源定價機制提供了良好機會。從整個國家的情況來看，許多資源稀缺量很大，資源價格的大幅下跌給了我們一個重新布局資源的機會。高資源價格在很大程度上惡化了中國的貿(mào)易條件。根據(jù)世界銀行的分析，中國9％以上的高增長，如果扣除資源方面的轉(zhuǎn)移，福利上的增長可能只有8％稍高。 著力點六：赤字財政政策必須與放松管制等的改革，與融入全球化的開放結(jié)合起來。 從改革開放以來的中國經(jīng)濟改革開放的歷程看，歷史上幾次大的外部經(jīng)濟沖擊，都促使中國經(jīng)濟積極推進內(nèi)部的改革與對外的開放，從而為中國經(jīng)濟的大發(fā)展帶來新的機遇，每一次大的沖擊之后，中國經(jīng)濟都往往走上一個新的臺階。1998年的亞洲金融危機使得中國在1999年推行了國有商業(yè)銀行改革和國有企業(yè)改革，促進了住房制度的改革，并積極加入了世貿(mào)組織，為中國的企業(yè)開辟了一個巨大的全球市場，再次在2003～2007年為中國經(jīng)濟迎來了改革開放以來的第二次持續(xù)5年的兩位數(shù)的增長。 現(xiàn)在我們又一次面臨著培育新的增長點的轉(zhuǎn)折時期。如果中國經(jīng)濟可以在這一次外部壓力推動下完成向內(nèi)需主導增長的格局的轉(zhuǎn)型，必然會帶來新的巨大增長機會。 在經(jīng)濟明顯回落、擔心找不到大量吸收就業(yè)的增長點、以及擴大內(nèi)需的增長點的同時，很多能夠吸收大量就業(yè)、培育內(nèi)需增長點的行業(yè)，因為存在嚴格的準入管制和壟斷，因為嚴格的準入門檻，而使得很多社會資金無法進入。如果能夠充分利用這一次擴大內(nèi)需、應對危機的機會，打破這些能夠吸收巨大就業(yè)和創(chuàng)造內(nèi)需增長點的行業(yè)的壟斷和管制，在經(jīng)歷此次金融危機過后，中國又可能有機會培育出一批富有活力的新增長點，中國經(jīng)濟將有希望迅速從危機中走出，展現(xiàn)新的局面。 催化民間“再杠桿化” 與歐美國家的過度負債和高杠桿率相比，目前無論是中國政府，還是企業(yè)和居民的負債率都處于較低的水平，銀行體系的資產(chǎn)負債表也很健康；投資對銀行貸款及政府支出的依賴度有所降低，轉(zhuǎn)而更多地依賴企業(yè)的留存收益和資本市場的融資。這是中國應對這次危機最為有利的條件，也是中國能否率先走出危機的關(guān)鍵。 積極的財政政策正是再杠桿化中加大政府杠桿的一環(huán)，這一環(huán)相對于企業(yè)的、金融機構(gòu)的和居民的杠桿來說更易于操作，也是推動后者啟動的必要動力之一，但整個社會再杠桿化的提高才是積極的財政政策成敗與否的關(guān)鍵。那么，如何催化民間部門提高債務水平、擴大支出呢？ 首先要保證政府投資的有效性。相對于擴大內(nèi)需的重任來說，政府支出的規(guī)模相對有限，目前總支出占GDP的比重僅略高于20％，而政府投資支出占總投資的比重僅略高于10％，因此，政府投資需要投向最能帶動社會投資的領(lǐng)域。 而保證政府投資的有效性是積極性財政政策面臨的首要問題。目前我們不僅要在科技創(chuàng)新等收益較慢但長遠來說意義重大的項目與短期成效顯著的生產(chǎn)性投資之間進行選擇，還要在鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施項目與私人及中小企業(yè)的扶持之間有所判斷，也需要在提高農(nóng)民和城鄉(xiāng)低收入群體收入與提高有效性消費群體收入水平之間進行權(quán)衡，更需要在保穩(wěn)定、保就業(yè)還是保增長的政策優(yōu)先次序上進行取舍，在保障和改善民生領(lǐng)域切實做好各項工作。 其次，要合理引導地方政府的投資熱情。在金融危機中，關(guān)注CPI、M8321;、M8322;等總量目標的中央政府與關(guān)注GDP和稅收增長的地方政府達到了政策目標上的高度一致，此時如果能夠激發(fā)地方政府的投資熱情，可能可以帶動新一輪的信貸周期，從而使得國內(nèi)需求和企業(yè)盈利水平都實現(xiàn)強勁的增長。 考慮到地方政府財政狀況的約束，2008年地方財政僅2.9萬億元，因此,激發(fā)地方政府的投資熱情要為其資金來源提供支持。 因為投資規(guī)模的巨大和資金的約束，一些地方政府正在積極尋找多元化的融資渠道，這有其必然性。但是，如何以市場化的方式高效率運用這些籌集的資金，也必然成為赤字財政措施過程中的關(guān)鍵。有的城市以所屬國有企業(yè)的資產(chǎn)捆綁進行發(fā)債籌資，但是資金由政府統(tǒng)一調(diào)度使用，可能會導致不對稱的債務關(guān)系。 第三，要防止政府借債投資的擠出效應。 政府借債投資需要防止對消費和私人投資造成的雙重擠出效應。一方面，要防止投資的高速增長可能對消費帶來的擠壓，防止對于投資的過度的依賴、以及由此可能導致的新的產(chǎn)能過剩的發(fā)生。另一方面，要防止政府通過發(fā)行債券推高利率，從而令企業(yè)不愿投資設(shè)立新廠和買入設(shè)備，反過來損害了經(jīng)濟的長期增長，對私人投資造成了擠出效應。
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