愛華網(wǎng)文/馬小丁 新的投資體制下，人們對投資項(xiàng)目的本質(zhì)有了越來越清晰的認(rèn)識，其中一個重要的認(rèn)識就是對投資項(xiàng)目周期、周期階段劃分以及周期管理的認(rèn)識進(jìn)一步提高。在國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》中，按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，明確了政府投資與企業(yè)投資分類進(jìn)行管理的基本原則，要求加強(qiáng)政府投資的管理和監(jiān)督，而且基于政府投資的特殊性，對政府投資項(xiàng)目提出了全過程管理的要求。這一重大變化，是對計劃經(jīng)濟(jì)管理體制下“重建輕管”的糾正。那么，什么是全過程管理？如何進(jìn)行全過程管理？政府投資項(xiàng)目的全過程管理體系現(xiàn)狀如何？進(jìn)一步完善應(yīng)當(dāng)做什么？ 一、對投資項(xiàng)目實(shí)行全過程管理是項(xiàng)目建設(shè)的客觀要求 一個投資項(xiàng)目從提出設(shè)想，需要經(jīng)過前期論證、優(yōu)化決策、建設(shè)準(zhǔn)備、建設(shè)實(shí)施、竣工驗(yàn)收直到投產(chǎn)運(yùn)營等一系列活動，才能完成項(xiàng)目從策劃開始到項(xiàng)目生命結(jié)束的全過程，而在這一過程中，投資主體需要對各個階段的每一個活動進(jìn)行相關(guān)的管理，這是投資項(xiàng)目建設(shè)的客觀規(guī)律所決定的。投資項(xiàng)目的管理，本質(zhì)上是一個貫穿于項(xiàng)目周期全過程的活動，項(xiàng)目管理與項(xiàng)目活動緊密聯(lián)系且不可分。無論哪一類投資主體，企業(yè)投資主體或者政府投資主體，均需要遵循項(xiàng)目全過程管理的客觀要求。 從投資項(xiàng)目全過程不同時間段的工作任務(wù)和相關(guān)管理需求出發(fā)，項(xiàng)目全過程的階段劃分在各國以及國際組織中有不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，但沒有明顯的差別，均根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)全過程的連貫活動的特征進(jìn)行劃分。在我國，通用的概念是將項(xiàng)目全過程劃分為4個主要階段，即前期階段、準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段和投產(chǎn)運(yùn)營階段。 投資項(xiàng)目的管理隨項(xiàng)目周期的各個階段逐步展開并貫穿于項(xiàng)目周期全過程，分別針對不同階段項(xiàng)目的動態(tài)變化和相關(guān)影響因素的情況實(shí)行不同的管理。在項(xiàng)目周期的不同階段，因工作內(nèi)容和要求不同，管理工作的要求和重點(diǎn)也不同。在項(xiàng)目前期階段，管理的重點(diǎn)是對項(xiàng)目投資建設(shè)的可行性和必要性進(jìn)行分析論證，并做出決策；在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，管理重點(diǎn)是準(zhǔn)備和安排項(xiàng)目所需建設(shè)條件，為開工建設(shè)打基礎(chǔ)；在項(xiàng)目實(shí)施階段，管理重點(diǎn)是將項(xiàng)目建設(shè)的投入要素進(jìn)行組合，形成工程實(shí)物形態(tài)；在項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)營階段，管理的重點(diǎn)是對項(xiàng)目全過程進(jìn)行總結(jié)性評價。 二、對政府投資項(xiàng)目實(shí)行全過程管理是投資體制改革提出的新要求 政府投資項(xiàng)目，從遵循項(xiàng)目建設(shè)客觀規(guī)律出發(fā)，與其他投資主體建設(shè)的項(xiàng)目沒有任何差異，仍然有必要進(jìn)行全過程管理。進(jìn)一步講，由于政府投資主體、投資資金來源、政府投資方向以及政府投資項(xiàng)目功能的特殊性，相比非政府投資項(xiàng)目，政府投資項(xiàng)目更加需要進(jìn)行全過程管理。政府作為全社會的代表，擁有絕對的公權(quán)力和服務(wù)社會的義務(wù)，在權(quán)力和義務(wù)之間，用好權(quán)力，履行好義務(wù)，是政府天然的職責(zé)，也是社會和民眾的要求。在政府投資項(xiàng)目中，項(xiàng)目的選擇、分析論證、決策、準(zhǔn)備、建設(shè)、竣工以及后續(xù)的運(yùn)行，是連續(xù)進(jìn)行的、動態(tài)變化以及面臨眾多內(nèi)外部因素影響的復(fù)雜過程。從履行公共職能的角度，政府有責(zé)任和義務(wù)確保在內(nèi)外部條件和因素共同作用下順利完成項(xiàng)目的建設(shè)并使之能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，以向全社會提供必要的公共服務(wù)和利益，對政府投資項(xiàng)目實(shí)行完整、系統(tǒng)的全過程管理是實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)的基本要求。 《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中，明確要求加強(qiáng)和改進(jìn)投資的監(jiān)督管理，對政府投資管理的要求是“建立和完善政府投資監(jiān)管體系”。這一監(jiān)管體系，包括內(nèi)部管理體系和外部監(jiān)督體系，涉及到內(nèi)外部兩類監(jiān)管工作以及多個監(jiān)管主體。 政府投資項(xiàng)目的內(nèi)部管理體系，強(qiáng)調(diào)建立政府投資責(zé)任追究制度。首先，在項(xiàng)目建設(shè)過程中承擔(dān)不同階段相關(guān)任務(wù)的工程咨詢機(jī)構(gòu)、投資項(xiàng)目決策部門、設(shè)計單位、施工企業(yè)、監(jiān)理企業(yè)等，都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，保證項(xiàng)目的順利實(shí)施和相關(guān)效益的獲得，對項(xiàng)目過程中不遵守法律法規(guī)給國家造成重大損失的，要依法追究有關(guān)責(zé)任人的行政和法律責(zé)任。其次，從宏觀管理層面，要求完善政府投資制衡機(jī)制，政府投資項(xiàng)目主管部門、政府財政性資金主管部門以及有關(guān)部門，如規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、建設(shè)管理等，要依據(jù)職能分工，對政府投資的管理進(jìn)行相互監(jiān)督。 政府投資項(xiàng)目的外部管理體系，強(qiáng)調(diào)的是對政府投資項(xiàng)目全過程的監(jiān)督工作。首先是要求國家審計機(jī)關(guān)依法全面履行職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)對政府投資項(xiàng)目的審計監(jiān)督，提高政府投資管理水平和投資效益。2010年5月1日即將實(shí)施的《中華人民共和國審計法實(shí)施條例》進(jìn)一步明確了對政府投資項(xiàng)目資金運(yùn)用的全過程審計監(jiān)督要求，即“財政資金運(yùn)用到哪里，審計就跟進(jìn)到哪里”，審計機(jī)關(guān)將對取得財政資金的項(xiàng)目接受和運(yùn)用財政資金的真實(shí)、合法和效益情況，依法進(jìn)行審計監(jiān)督。其次是繼續(xù)堅持和完善重大項(xiàng)目稽察制度，在項(xiàng)目實(shí)施階段對項(xiàng)目進(jìn)行稽察和監(jiān)督。第三是2008年11月頒布的《中央政府投資項(xiàng)目后評價管理辦法（試行）》，標(biāo)志著政府投資項(xiàng)目后評價制度的確立，標(biāo)志著政府投資項(xiàng)目的管理從項(xiàng)目前期、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目實(shí)施延伸到項(xiàng)目運(yùn)行階段，形成了政府投資項(xiàng)目全過程監(jiān)管的基本框架。此外，按照國務(wù)院要求，還要建立政府投資項(xiàng)目的社會監(jiān)督機(jī)制，鼓勵公眾和新聞媒體對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。 三、“頭重腳輕”是現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目全過程管理體系的主要特征 在計劃體制下，重視項(xiàng)目審批，忽視項(xiàng)目全過程管理是政府投資項(xiàng)目管理的一個基本特征。經(jīng)歷了多年的改革，甚至在今天，這一特征還沒有得到完全的改變。從現(xiàn)行的政府投資項(xiàng)目全過程管理體系來看，“頭重腳輕”仍然是基本特征。2004年以后，隨著《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》頒布實(shí)施，投資項(xiàng)目管理體制和方法實(shí)行了一系列改革，國務(wù)院以及國家投資主管部門的國家發(fā)展改革委，連續(xù)頒布實(shí)施了大量有關(guān)投資項(xiàng)目管理的政策、規(guī)定。在近年來頒布實(shí)施的大量政策規(guī)定中，涉及政府投資項(xiàng)目管理的數(shù)量最多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過針對非政府投資項(xiàng)目管理的政策規(guī)定，說明按照投資體制改革的要求，社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府與企業(yè)投資項(xiàng)目分類管理的體制已經(jīng)形成。作為全社會的代表，政府開始對使用財政性資金的政府投資項(xiàng)目實(shí)施嚴(yán)格的控制和管理。但是，回顧2004年以來有關(guān)政府投資項(xiàng)目管理的政策規(guī)定的頒布和實(shí)施情況，不難發(fā)現(xiàn)一個突出的現(xiàn)象，即大量的政策規(guī)定仍然集中在政府投資項(xiàng)目的前期管理方面，對于項(xiàng)目決策完成后如何進(jìn)行有效的管理，相關(guān)的政策規(guī)定并不太多。這種現(xiàn)象，說明政府投資項(xiàng)目管理“頭重腳輕”的狀況還沒有得到根本性扭轉(zhuǎn)，政府投資項(xiàng)目管理的工作重心，在很大程度上仍然停留在項(xiàng)目的決策階段。 與此同時，有關(guān)項(xiàng)目周期后續(xù)階段的管理政策規(guī)定的調(diào)整與完善卻停滯不前。以重大項(xiàng)目稽察為例，《國家重大項(xiàng)目稽察辦法》于2000年8月頒布實(shí)施，至今已經(jīng)10年時間，在此期間，發(fā)展觀、發(fā)展戰(zhàn)略出現(xiàn)重大調(diào)整，堅持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本要求，對投資項(xiàng)目的理解也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，投資項(xiàng)目管理的理念同樣出現(xiàn)了很大的變化。但是，《國家重大項(xiàng)目稽察辦法》至今未進(jìn)行必要的調(diào)整，仍然堅持著稽察是為了“保證工程質(zhì)量和資金安全， 提高投資效益”這一基本出發(fā)點(diǎn)。在新的形勢下和新發(fā)展觀支配下，稽察的目的是要保證工程質(zhì)量和資金安全，要提高投資效益，并沒有錯。但是，在日益強(qiáng)調(diào)投資項(xiàng)目的外部性影響、強(qiáng)調(diào)投資項(xiàng)目必須與當(dāng)?shù)厣鐣嗷ミm應(yīng)、強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)必須促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新的投資項(xiàng)目理念下，對政府投資項(xiàng)目的全過程管理仍然還是以項(xiàng)目內(nèi)部管理為重點(diǎn)，是不能適應(yīng)當(dāng)前形勢的。 四、目標(biāo)狹窄和方法落后是現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目全過程管理體系的主要不足 與國外相比，我國政府投資項(xiàng)目的全過程管理追求的目標(biāo)還有差距，還停留在項(xiàng)目層次或者項(xiàng)目本身。以歐盟為例，其在2001年首次頒布實(shí)施了《項(xiàng)目周期管理手冊》，對歐盟資助或投資的項(xiàng)目全過程管理進(jìn)行了規(guī)定。在該手冊中，明確提出歐盟推廣使用項(xiàng)目周期管理的目標(biāo)在于：（1）促使歐盟援助項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)歐盟對外援助政策目標(biāo)，如人權(quán)保護(hù)、扶貧、男女平等、環(huán)境保護(hù)等；（2）項(xiàng)目能夠按照預(yù)期的戰(zhàn)略實(shí)施并且解決目標(biāo)人口的實(shí)際問題；（3）確保項(xiàng)目是可行的，項(xiàng)目目標(biāo)能夠在項(xiàng)目運(yùn)行環(huán)境與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的限制條件下得到實(shí)現(xiàn)；（4）項(xiàng)目產(chǎn)生的效益具有可持續(xù)性。分析歐盟項(xiàng)目周期管理的目標(biāo)，不難發(fā)現(xiàn)：（1）項(xiàng)目周期管理的重點(diǎn)不在項(xiàng)目本身，而是集中在項(xiàng)目能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期的政策目標(biāo)或者宏觀目標(biāo)上；（2）項(xiàng)目的實(shí)施要服從發(fā)展戰(zhàn)略的要求，而且要能夠解決目標(biāo)人口的實(shí)際問題，即項(xiàng)目的實(shí)施要以人為本；（3）項(xiàng)目的可行與否或者順利實(shí)施與否，在更大程度上取決于項(xiàng)目運(yùn)行的環(huán)境以及項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)的能力，即項(xiàng)目的成功，受到外部環(huán)境的影響和項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)的能力限制，并不是只要投入足夠的生產(chǎn)要素就可以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的目標(biāo)；（4）強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目效益的持續(xù)性，即從長遠(yuǎn)的角度看待項(xiàng)目效益，而且重點(diǎn)是項(xiàng)目效益能否持續(xù)發(fā)揮。 和歐盟相比，我國現(xiàn)行的政府投資項(xiàng)目全過程管理的目標(biāo)還在很大程度上停留在項(xiàng)目層面。以最新頒布實(shí)施的中央政府投資項(xiàng)目后評價管理辦法為例，在項(xiàng)目單位完成的自我評價報告中，管理辦法提出了以下評價內(nèi)容要求：（1）項(xiàng)目概況，包括項(xiàng)目目標(biāo)、建設(shè)內(nèi)容、投資估算、前期審批情況、資金來源及到位情況、實(shí)施進(jìn)度、批準(zhǔn)概算及執(zhí)行情況等；（2）項(xiàng)目實(shí)施過程總結(jié)，包括項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、建設(shè)實(shí)施、項(xiàng)目運(yùn)行等階段；（3）項(xiàng)目效果評價，包括技術(shù)水平、財務(wù)及經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益等；（4）項(xiàng)目目標(biāo)評價，包括目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、差距及原因、持續(xù)能力等；（5）項(xiàng)目建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和相關(guān)建議。而對由后評價機(jī)構(gòu)完成的項(xiàng)目后評價報告的內(nèi)容，在該管理辦法中并沒有予以明確，從而在一定程度上造成后評價報告與項(xiàng)目單位自我評價報告的內(nèi)容重復(fù)。在實(shí)踐中，由于管理辦法未明確規(guī)定后評價報告的內(nèi)容要求，后評價機(jī)構(gòu)往往將評價的視角停留在項(xiàng)目層次，而對本應(yīng)關(guān)心的、從政府角度出發(fā)應(yīng)當(dāng)予以重點(diǎn)考慮的政府投資項(xiàng)目的外部性影響、宏觀效益、社會效益評價不足，對應(yīng)當(dāng)從政府投資項(xiàng)目特別是重大項(xiàng)目建設(shè)過程中吸取的有關(guān)管理體制、政策、方法等方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)不足。 在政府投資項(xiàng)目的全過程管理方法上，我國同樣存在不足，相比發(fā)達(dá)國家和國際組織明顯落后。在歐盟的《項(xiàng)目周期管理手冊》中，邏輯框架方法得到了全面的應(yīng)用。在歐盟項(xiàng)目周期劃分的項(xiàng)目策劃、立項(xiàng)、評估、融資、實(shí)施到后評價這6個階段的每一個階段，對項(xiàng)目的計劃、管理和評價均采用邏輯框架方法。通過邏輯框架方法的應(yīng)用，對項(xiàng)目決策、信息以及責(zé)任予以明確，并在每一階段的成功基礎(chǔ)上形成下一階段的任務(wù)規(guī)劃。而在我國現(xiàn)行的政府投資項(xiàng)目全過程管理體系中，還見不到此類系統(tǒng)分析方法的應(yīng)用，更多的是傳統(tǒng)的、常規(guī)的分析方法。
五、政府投資項(xiàng)目全過程管理體系的未來發(fā)展 綜上所述，通過近年來投資體制改革的進(jìn)一步推進(jìn)，目前我國已經(jīng)形成、建立了政府投資項(xiàng)目全過程管理體系的基本框架，與計劃體制下的項(xiàng)目管理體系相比有了長足的進(jìn)步。但是，歷史的慣性造成我們對政府投資項(xiàng)目屬性的認(rèn)識水平還較低，就項(xiàng)目論項(xiàng)目、頭重腳輕仍然是現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目全過程管理體系的基本特征，管理目標(biāo)和管理方法的不足還制約著全過程管理體系的進(jìn)一步發(fā)展。在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，未來我國政府投資項(xiàng)目全過程管理的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個方面： 第一，政府投資項(xiàng)目全過程管理的相關(guān)法律和政策規(guī)定需要進(jìn)一步調(diào)整，相關(guān)機(jī)構(gòu)的職能應(yīng)當(dāng)進(jìn)行優(yōu)化整合。從目前看，項(xiàng)目前期管理的規(guī)章制度相對完善，而項(xiàng)目決策后的管理，無論是審計、稽察還是后評價的規(guī)章制度，仍然存在不足，需要進(jìn)一步調(diào)整。全過程管理的機(jī)構(gòu)，無論是內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)還是外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，還處于各自為戰(zhàn)的狀況，缺乏管理機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性，同樣需要優(yōu)化整合。 第二，政府投資項(xiàng)目全過程管理的理念應(yīng)當(dāng)更新，目標(biāo)應(yīng)當(dāng)放大，方法應(yīng)當(dāng)升級換代。全過程管理要求把投資項(xiàng)目的全過程作為一個整體進(jìn)行系統(tǒng)化管理，政府投資項(xiàng)目全過程管理的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)政府投資這一特殊資金使用的目的，即實(shí)現(xiàn)社會效益和公共效益，不能就項(xiàng)目論項(xiàng)目，而是要以公益性目標(biāo)和宏觀目標(biāo)為管理出發(fā)點(diǎn)。在管理方法上，應(yīng)當(dāng)借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，采用國際通行的項(xiàng)目系統(tǒng)分析方法，而不是傳統(tǒng)的項(xiàng)目層次的分析方法。 第三，需要培養(yǎng)政府投資項(xiàng)目全過程管理的專業(yè)人才。近年來的實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)能夠從事項(xiàng)目全過程管理的人才明顯不足。以后評價工作為例，能夠理解和掌握并運(yùn)用完整的后評價方法的人才極度缺乏，大量原來從事項(xiàng)目前期分析評價的人員進(jìn)入后評價領(lǐng)域，其評價的視角、分析的能力、方法的掌握、理念的認(rèn)知，多個方面都存在不足，還無法勝任后評價的工作。人才的培養(yǎng)，是核心問題。
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