愛華網(wǎng)本刊特約評論員 劉必寧 去年下半年以來，為應(yīng)對國際金融危機的沖擊，一些有條件的地區(qū)加快了城市軌道交通的建設(shè)步伐，將地鐵建設(shè)作為貫徹落實中央重大決策、保持經(jīng)濟增長、切實改善民生的重要措施。 截至去年年底，全國已有25個城市的軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃獲得國務(wù)院批復(fù)，總投資接近1萬億元。到2015年前后，將建設(shè)87條線路、總里程2495公里，總投資9886億元。從目前態(tài)勢看，地鐵熱仍將持續(xù)，這或許從一個側(cè)面反映明年政府主導(dǎo)的投資仍將在經(jīng)濟增長中扮演至關(guān)重要的角色。 作為投資巨大的重大建設(shè)項目，地鐵的建設(shè)除了解決城市擁擠不堪的交通問題，必定會在一定程度上拉動DGP增長和增加部分就業(yè)。 不過，海外學(xué)者在解答《財經(jīng)文摘》疑問時也指出：“中國投資萬億修建地鐵，目的不完全是緩解交通壓力，事實上也未必能有效改善交通，這更多的是一項政治決定。解決城市交通的最好方式并不是地鐵，而是靠建設(shè)綜合交通體系和對私家車進城的限制。”事實上，地鐵該不該建不是問題，分歧的焦點在于何處建，何時建，怎么建。 面對迅猛的城市化浪潮，在平衡中國的城鄉(xiāng)經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的視野下，我們究竟應(yīng)該如何看待讓城市人羨慕不已的地鐵交通？還是讓我們把視野放在國際背景下進行考量吧。 誰的地鐵，誰做主？ 在億萬投資保增長的背景下，城市發(fā)展出現(xiàn)了“泛地鐵化”，地鐵儼然成了解決所有城市擁堵的靈丹妙藥和最優(yōu)方案?？墒菗矶碌陌Y結(jié)，果真都需要這副高價藥來治嗎？ 中國應(yīng)該建多少地鐵？中國有多少城市應(yīng)該建地鐵？這不應(yīng)該作為問題討論；然而，站在城市建設(shè)民生為本、量力而為的理性立場上，這卻很有必要討論。即使那些不建地鐵似乎就難以緩解交通壓力的城市，也應(yīng)有一個客觀評估、分階段實施的科學(xué)決策問題。 解決擁堵，非地鐵不可？ 政府批準(zhǔn)地鐵建設(shè)有三項指標(biāo)——城市人口超300萬、GDP超1000億元人民幣、地方財政一般預(yù)算收入超100億元。而今，在全國34個人口超過百萬的城市中，國務(wù)院已批準(zhǔn)和將批準(zhǔn)的城市軌道交通規(guī)劃共涉及25個城市。 發(fā)展中的城市，交通擁堵是難題。解決這個難題的方法有許多種，而地鐵是最昂貴的。國家發(fā)改委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司司長王慶云介紹，目前，常見的三種軌道交通方式的成本差別很大：地鐵的建設(shè)成本在5億元/公里以上，輕軌的建設(shè)成本在2億元/公里以上，有軌電車的建設(shè)成本也就2000萬元/公里-3000萬元/公里。 在億萬投資保增長的背景下，城市發(fā)展出現(xiàn)了“泛地鐵化”，地鐵儼然成了解決所有城市擁堵的靈丹妙藥和最優(yōu)方案?？墒菗矶碌陌Y結(jié)，果真都需要這副高價藥來治嗎？ 城市軌道交通的誕生和發(fā)展已有100多年歷史，目前世界上著名大都市如新加坡、香港、紐約、倫敦、巴黎等已經(jīng)基本建成了以軌道交通為骨干的現(xiàn)代城市交通體系。埃森哲卓越績效研究院的調(diào)查顯示，上述城市軌道交通所承擔(dān)的客運量已占城市總客運量的50%-80%。而截止到2009年5月底，上海市軌道交通線路日均客運量為341萬人次，只承擔(dān)了24%的公共交通客流量；北京市2009年年底的軌道運營線路日均運營380萬人次，僅僅承擔(dān)了19.24%的公共交通客運量。 大建地鐵，政治意義大過經(jīng)濟效益 北京、上海是中國軌道交通最發(fā)達的兩座城市，軌道交通客運量比例尚遠低于世界發(fā)達國家水平。這從一個側(cè)面反映出，乘坐地鐵的人群事實上是固定的，對另一些人來說，修再多的地鐵也不會放棄開車。另一方面，中國為了增加GDP大力發(fā)展汽車工業(yè)，在北京這樣的超大城市，私家車也成為人們的剛性需求，路面上小汽車數(shù)量有增無減。私家車越多，城市交通就越不理想。
美國能源基金會軌道交通專家Paulo在接受《財經(jīng)文摘》專訪時說，解決大城市交通問題，從根本上還是要靠公共交通系統(tǒng)。 “中國投資萬億修建地鐵，目的不完全是緩解交通壓力，事實上也未必能有效改善交通，這更多的是一項政治決定。解決城市交通的最好方式并不是地鐵，而是靠建設(shè)綜合交通體系和對私家車進城的限制。以北京為例，如果劃出一半的地面道路歸公交專用，公共交通立即就會效率很高，私家車會更加擁堵，就會逼迫更多的人選擇公共交通。這個方法或許更加立竿見影，但是公共管理者大抵不敢也不愿這么做。因為這樣一來，公務(wù)用車也被堵在路上了。但也只有政府官員上下班都擠地鐵坐公交了，城市道路交通擁堵問題才真正有望解決。換句話說，城市交通擁堵是很容易解決的問題，關(guān)鍵是公共管理者有沒有決心和勇氣?！盤aulo表示。 Paulo還認(rèn)為，建地鐵對市民生活無疑是好事，但如此大規(guī)模、密集的上地鐵項目就不太正常了，會浪費納稅人的錢?！肮烙嬐顿Y資金的50%都有可能被浪費掉?！?p> 《瞭望東方周刊》2009年的一篇文章和Paulo持同樣的觀點：“如果財政把錢給國有企業(yè)，國有企業(yè)再從銀行貸款把地鐵建起來，這里面的貓膩和浪費太大，地鐵投資這一塊浪費掉的資金大概在20%-30%?！?p> 真的“不差錢”嗎？ 擁有地鐵，是全國許多大中型城市的夢想。城市政府對地鐵可以說是又愛又恨。地鐵是唯一一個由地方投資卻需要國家審批的基礎(chǔ)設(shè)施項目，地鐵同時也是一個沒有盈利前景但成本昂貴的投資“無底洞”。 1995年，中國就涌現(xiàn)過一陣“地鐵熱”，當(dāng)時國務(wù)院發(fā)布了第60號文件《暫停審批快速軌道交通項目的通知》，宣布“不再批準(zhǔn)地鐵項目立項”。由于擔(dān)心地方財政壓力過大，杭州、沈陽以及上海的M8號線皆遭受了當(dāng)頭一棒，同時廣州、青島、西安、重慶和成都等城市建設(shè)地鐵的規(guī)劃熱情也嚴(yán)重受挫，基本停擺。 如今，國家宏觀政策擴內(nèi)需、增投資著重向市政民生工程傾斜，由于銀根寬松，地鐵建設(shè)再次出現(xiàn)一哄而上的急進局面。中央對動輒上百億的地鐵項目審批慎之又慎，審批閘門何時關(guān)閉仍然是最大懸念。搭上這班順風(fēng)車，趕在閘門關(guān)閉之前加快推進城市軌道交通建設(shè)成為各地共識。 各地的網(wǎng)絡(luò)論壇常常是醞釀和發(fā)酵“地鐵夢”的地方。當(dāng)蘇州、無錫先后獲批建設(shè)輕軌、地鐵之后，同屬“蘇錫?！卑鍓K的常州坐不住了。常州坊間不由自主地將“地鐵熱”視為區(qū)域競爭格局變化的晴雨表，有常州市民在網(wǎng)絡(luò)上寫道：“在軌道交通建設(shè)上常州又一次落后半拍，這就意味著在蘇錫常板塊被邊緣化，常州如果不跟進，在投資環(huán)境、綜合實力上就要丟分。” 以常州為代表的民間持續(xù)升溫的“地鐵夢”，與城市政府執(zhí)著的地鐵申報之路相互呼應(yīng)，讓新一輪的軌道交通建設(shè)熱上加熱。那么，深埋在地下的鐵軌究竟能不能托起城市騰飛的希望？ “現(xiàn)在的一個問題就是花錢買工期。比如一個項目要5年建成，非要壓縮到3年半，現(xiàn)在很多城市的目標(biāo)是在市長卸任之前通車，這已經(jīng)成為一種政治目標(biāo)?！北本├砉ご髮W(xué)教授胡星斗對《財經(jīng)文摘》表示。 南京地鐵2號線東延線專家論證會上，該市財政局官員坦陳，南京市級財政已經(jīng)無力負擔(dān)這條線路23.97億元的造價。此前，為建設(shè)地鐵1號線，財政已經(jīng)投資84.83億元，接著又投資170多億用于2號線和1號線南延線建設(shè)，南京市財政已經(jīng)不堪重負。經(jīng)濟發(fā)達省會城市尚且面臨如此壓力，其他二線城市地鐵投資帶來的財政陷阱更無需贅言。 盡管如此，似乎也不能阻止地鐵建設(shè)的“大躍進”。不少獲批建設(shè)地鐵的城市，關(guān)于地鐵是否會融資，怎樣融資，甚至還沒有完全確定，巨大的建設(shè)資金缺口對地方財政提出考驗。 政府通過貸款資金投入地鐵建設(shè)，導(dǎo)致的最大問題是各地可用資金更趨緊張，甚至沒有資金投入其他民生工程。 誰來在乎就業(yè)？ 對中國這樣一個人口大國來說，最大的民生只能是就業(yè)。在刺激計劃制定之初，最讓人憂心的問題就是就業(yè)不振，于是，一場圍繞保增長和保就業(yè)之間關(guān)系的爭論在媒體展開。在胡星斗看來，中國目前投資的基本上都是大型工程，它們對GDP的貢獻要遠遠大于對就業(yè)的貢獻。 “地鐵建設(shè)對城市GDP的貢獻很大，但建設(shè)中所能容納的就業(yè)是非常有限的。目前中國的發(fā)展戰(zhàn)略仍然是GDP優(yōu)先，促進就業(yè)優(yōu)先現(xiàn)在還沒有做到?，F(xiàn)在，很多人認(rèn)為目前中國應(yīng)該把促進就業(yè)作為優(yōu)先戰(zhàn)略，我同意這個觀點。當(dāng)然，投資地鐵雖然要經(jīng)由中央批準(zhǔn)，但中央的4萬億投資實際上主要是為了保八，以GDP為重，所投資的項目，比如地鐵建設(shè)實際上對就業(yè)的改善作用非常小?！焙嵌氛f。 此外，還有一個不容忽視的問題，投資建設(shè)的地鐵工程主要是由大型國有壟斷企業(yè)控制，胡星斗認(rèn)為這對“國進民退”的發(fā)生也起到了很大影響，使大量投資流向大型國有壟斷企業(yè)，而民生問題反而沒有得到改善。胡星斗建議：“與其把這么多錢砸進地鐵，不如用于投資第三產(chǎn)業(yè)，扶持人民創(chuàng)業(yè)，提高對勞動者的教育和技能培訓(xùn)，這種投資效率要遠遠超過對地鐵的投資?！?p> 民意總是“事后諸葛” 地鐵建設(shè)如火如荼，但一條地鐵新線路如何設(shè)計規(guī)劃，如何設(shè)置站點，似乎缺少征求民意這一應(yīng)有的程序。地鐵建設(shè)需要考量城市公共交通布局，考量科學(xué)和專業(yè)，更需考量社區(qū)民意。政府和專家的視角是宏觀的，民眾的視角是微觀的，前者永遠無法替代后者。 北京地鐵天通苑加站就是個典型例子。據(jù)資料顯示，有關(guān)方面最初只在人口稠密的天通苑設(shè)了一個地鐵站，但天通苑居民判斷出這一設(shè)計的缺陷，提出在天通苑人口最密集的天通苑北再加一站。結(jié)果證明，天通苑居民是對的，新加的站是北京地鐵5號線客流量最大的站之一，天通苑居民在為自己爭得出行的便利同時，也讓5號線的規(guī)劃更為合理。這對5號線和北京民眾來說，無疑是幸運的事，但這依然是“事后諸葛”。更常見的情況是，民眾連事后諸葛也當(dāng)不了，幾乎對決策不產(chǎn)生影響。 從北京地鐵5號線，我們看到了構(gòu)建城市公共交通規(guī)劃建設(shè)的公民參與機制的迫切性，僅僅讓民眾參與地鐵站名網(wǎng)上征集是遠遠不夠的。也正因為高度的不透明性，民眾對地鐵規(guī)劃項目中政府官員、地產(chǎn)商是否侵占國家利益疑竇叢生。成都地鐵一號線南延線至華陽站線路，在規(guī)劃中改變了方向，被成都百姓認(rèn)定是開發(fā)商利益左右了地鐵線路，傷了華陽百姓的心。 埃森哲研究中心的資料顯示，成熟的、民眾參與性的機制應(yīng)該是：第一，有關(guān)公共交通規(guī)劃建設(shè)的信息及時公開，每一項變動都公告利益相關(guān)人，而不是民眾上網(wǎng)查詢才“偶然發(fā)現(xiàn)”；第二，政府相關(guān)部門和專家不再是“隱身人”，他們想什么，正在做什么，都主動找公眾溝通，公眾訴求可以找到明確對象便捷地向上傳遞，政府和民眾間建立起公開的對話通道；第三，一切都有規(guī)范的程序，比如，每一條地鐵線路建設(shè)前，都應(yīng)召開聽證會，聽取各方意見，比如社區(qū)居民可以聘請專業(yè)人士對社區(qū)增開地鐵站進行論證，這種論證應(yīng)成為重要的決策參考，如此還可以在最大程度上避免相關(guān)利益集團對公共規(guī)劃的侵?jǐn)_。 城市公共交通規(guī)劃建設(shè)是一紙宏大的藍圖，民眾不該只可對其遠望或仰視，而應(yīng)當(dāng)可以走近它、看清它，對它的每一個細節(jié)進行斟酌。地鐵建設(shè)不僅關(guān)系到巨大的投資，更牽動著龐大社會效益的添損，多方參與、慎重把握，哪怕速度慢一點，也應(yīng)盡量的保證決策的科學(xué)和合理，保障社會公平，減少決策失誤的風(fēng)險。
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