愛華網(wǎng)引言
今年兩會期間，爭議已久的鐵路改革方案最終塵埃落地。根據(jù)《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》安排，撤銷鐵道部，分別組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，實行鐵路政企分開、政資分開。與鐵路改革一道寫入國家“十二五”規(guī)劃綱要的鹽業(yè)如何改革，再次成為行業(yè)內(nèi)外關(guān)注的焦點。
本文從準公共產(chǎn)品基本理論出發(fā)，分析認為食鹽具有典型的準公共產(chǎn)品特征，并簡要概述同屬準公共產(chǎn)品序列的電信、郵政、民航、鐵路等行業(yè)改革，從而為我國正在進行的鹽業(yè)管理體制改革提供思路和參考。
1 準公共產(chǎn)品基本理論
社會所提供的滿足人們各種需求、可供人們消費的社會產(chǎn)品（包括物品和服務(wù)），按其在消費過程中所呈現(xiàn)出來的消費特征，可以分為公共產(chǎn)品（Public goods）、私人產(chǎn)品（Private goods）和準公共產(chǎn)品（Quasi-public）三大類別。
1.1 公共產(chǎn)品
公共產(chǎn)品亦稱公共物品或公共品，是指與私人產(chǎn)品相對應(yīng)，用于滿足社會公共消費需要的物品或服務(wù)。1954年，薩繆爾森發(fā)表了論文《公共支出的純粹理論》，給出了公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義。他認為，“公共物品是這樣一些產(chǎn)品，不論每個人是否愿意購買它們，它們帶來的好處不可分開地散布到這個社區(qū)里?！备鶕?jù)該定義，公共產(chǎn)品具有的兩個本質(zhì)特征：一是受益上的非排他性。即不能夠阻止其他不支付代價的人對公共產(chǎn)品的進行消費，即使他們不支付任何費用同樣夠享受公共產(chǎn)品帶來的益處；二是消費上的非競爭性。即個體對公共產(chǎn)品的消費不會影響其他人群從對公共產(chǎn)品的消費中獲得的效用。
1.2 私人產(chǎn)品
私人產(chǎn)品是指提供給消費者個人消費或使用的物品或服務(wù)。與公共產(chǎn)品相比，私人產(chǎn)品具有截然不同的特征，即效用上的可分割性，消費上的競爭性和受益上的排他性的特征。一是效用上的可分割性。即私人產(chǎn)品可以做到分開消費者、區(qū)隔消費對象、累計消費數(shù)量；二是消費上的競爭性。即個體對私人產(chǎn)品的消費和使用，會直接影響其他人的消費和使用；三是受益上的排他性。即可以通過適當?shù)募夹g(shù)和手段將某些消費者排除在私人產(chǎn)品的消費之外。
1.3 準公共產(chǎn)品
公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品是社會產(chǎn)品中的兩種極端。但也有些產(chǎn)品同時具有公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的某些特征，具有公益性和商業(yè)性的雙重屬性，稱之為準公共產(chǎn)品（或混合產(chǎn)品）。美國學(xué)者布坎南首先對準公共產(chǎn)品進行了討論和闡述，從而拓寬了公共產(chǎn)品的外延。布坎南認為，只要是社會團體或集體決定，為了某些公共利益通過集體組織提供物品或服務(wù)，都屬于公共產(chǎn)品。準公共產(chǎn)品的基本特征是具有有限的非競爭性和局部的排他性，超過一定的臨界點，非競爭性和非排他性就會消失，擁擠就會出現(xiàn)。同時，準公共產(chǎn)品還具有外部性特征，這類產(chǎn)品的外部性使其社會成本與私人成本，社會收益和私人收益相分離。
2 食鹽具有典型的準公共產(chǎn)品特征
食鹽是人們?nèi)粘Ｉ钪胁豢苫蛉钡谋匦杵?，對提高國民素質(zhì)、推進國家繁榮、保障國家政治經(jīng)濟穩(wěn)定具有十分重要的意義。我國歷朝歷代和多數(shù)外國政府對食鹽都采取了嚴格的管制措施。食鹽具有典型的準公共產(chǎn)品特征，不是單純意義上的私人產(chǎn)品。可以從以下四方面進行論證。
2.1 食鹽資源的國家所有屬性
目前我國食鹽資源開發(fā)、生產(chǎn)主要有三種來源：一是來自地下鹽礦（井礦鹽），二是來自海水曬制（海鹽），三是來自鹽湖（湖鹽）。按照我國相關(guān)法律規(guī)定，無論是地下鹽礦（礦藏）、海水、海湖等資源，都屬于國家所有。因此，國家對食鹽資源的開發(fā)實行嚴格的市場準入制度。
2.2 食鹽產(chǎn)品消費的有限非競爭性
食鹽是人們不可或缺的日常必需品，其消費具有剛性的特征。這種剛性正像人們需要國防保護安全一樣，形成了公民食鹽消費的有限非競爭性。從理論上講，食鹽資源具有無限性，一個人使用了食鹽這一產(chǎn)品后，不會對其他人使用產(chǎn)生影響。即使因特殊原因造成食鹽供應(yīng)的局部性短缺，國家也可以通過政府干預(yù)的方式確保供應(yīng)，保障公民平等消費食鹽的權(quán)利。
2.3 食鹽產(chǎn)品消費的非排他性
作為單純的產(chǎn)品，食鹽是可以做到分割、排他的；但作為一種消費權(quán)利，由于食鹽的不可替代不可或缺性（這是食鹽區(qū)別于其他任何生活消費品的本質(zhì)特征），食鹽消費是無法做到分割、排他的。在一個和平、平等社會，食鹽的消費是集體進行、共同消費的，不可能做到只允許某一部分群體消費食鹽，而禁止另一部分群體消費食鹽（特殊情況下除外，如戰(zhàn)爭年代、不平等社會）。正是因為食鹽消費的非排他性，各國對食鹽一般都以公共安全為由進行一定的管制和調(diào)控，確保任何人在任何時間、任何地點都能買得起、買得到生活所必需的基本食鹽產(chǎn)品。
2.4 食鹽產(chǎn)品消費的外部性
我國是受碘缺乏病危害嚴重的國家。為消除碘缺乏病，保護公民健康，提高國民整體素質(zhì)，我國實施了食鹽加碘消除碘缺乏病這一基本公共政策（從理論上講，基本公共政策也是一種公共產(chǎn)品），從而使食鹽產(chǎn)品消費具有外部性的特征。公民通過食用食鹽（碘鹽），達到了滿足生活必需，消除自身碘缺乏病的目的。據(jù)研究，我國食鹽加碘政策實施以來，兒童的平均智商提高了近20個百分點。因此，食鹽消費在給公民個人帶來利益的同時，對于促進國民整體素質(zhì)的提高起到十分重要的作用，而國民素質(zhì)的整體提高又極大的提高了社會勞動生產(chǎn)率，推進了國家的繁榮發(fā)展，使全體國民受益。因此食鹽產(chǎn)品消費的一部分利益又通過整個消費群體外溢給了社會。食鹽產(chǎn)品的外部經(jīng)濟性特征，決定其具有公共產(chǎn)品的某些屬性。
3 我國其他準公共產(chǎn)品改革基本情況
電信、郵政、民航、鐵路等也都屬于典型的準公共產(chǎn)品，而且與鹽行業(yè)一樣，實行行政壟斷。這些行業(yè)的改革，對我國當前正在推進的鹽業(yè)管理體制改革具有積極的借鑒意義。
3.1 電信改革
我國的電信管理體制改革主要圍繞政企分開和產(chǎn)業(yè)重組展開。1994年7月，我國成立了由電力部、電子部、鐵道部共同投資組建的中國聯(lián)合通信有限公司，標志著我國放松了對電信行業(yè)的準入條件，拉開了電信管理體制改革的序幕。1995年4月，原國家電信總局進行了法人資格登記，變更為獨立的經(jīng)濟法人，實行政企分開。1998年，郵政業(yè)務(wù)和電信業(yè)務(wù)分離。2000年，國家再次對中國電信進行了分拆，并向鐵通、網(wǎng)通、吉通等3家企業(yè)頒發(fā)電信運行許可證，從而形成了中國電信、中國聯(lián)通、中國吉通、中國網(wǎng)通、中國移動、中國鐵通等六大巨頭競爭的格局。2008年，電信產(chǎn)業(yè)再次重組，最終形成了中國電信、中國聯(lián)通、中國移動三足鼎立的競爭格局。盡管電信改革逐年推進，但外界對電信行業(yè)高度壟斷所導(dǎo)致的各種弊端的詬病從未停止，如何加快推進電信改革，仍將是我國“十二五”期間經(jīng)濟體制改革的一項重要內(nèi)容。
3.2 郵政改革
1998年，我國郵政業(yè)務(wù)和電信業(yè)務(wù)分離。2005年，國務(wù)院批準郵政體制改革方案。一是實行政企分開，加強政府監(jiān)管，完善市場機制，保障普遍服務(wù)和特殊服務(wù)，確保通信安全；二是改革郵政主業(yè)和郵政儲蓄管理體制，促進向現(xiàn)代郵政業(yè)方向發(fā)展。重新組建國家郵政局，作為國家郵政監(jiān)管機構(gòu)；三是組建中國郵政集團公司，經(jīng)營各類郵政業(yè)務(wù)；成立郵政儲蓄銀行，實現(xiàn)金融業(yè)務(wù)規(guī)范化經(jīng)營。從而邁出了我國郵政體制改革關(guān)鍵的一步。我國從上世紀90年代開始允許民營資本進入郵政領(lǐng)域。由于準入門檻較低，價格低廉，運行機制靈活，民營快遞業(yè)快速發(fā)展，侵蝕了中國郵政的傳統(tǒng)市場。據(jù)統(tǒng)計，1992年至今，我國民營快遞公司從零發(fā)展到7000多家，占同城快遞業(yè)務(wù)的80%、異地快遞的60%。國際四大快遞巨頭占據(jù)了我國國際快遞市場的90%。而中國郵政集團公司因市場占有率下降，收益減少，且因郵政更加偏向社會效益目標，基本郵遞服務(wù)漸受冷落。為保護我國郵政安全，維護國家郵政安全，2009年通過的新《郵政法》，給郵政一定范圍的專營權(quán)。但郵政的專營范圍如何劃定，至今仍是有關(guān)各方辯論的焦點，未有明確定論。
3.3 民航改革
我國1984年對民航實行政企分開，空管、機場、航空運輸職能分離，成立了六大直屬民航運輸公司和十幾家地方航空公司。2002年對民航進行新一輪洗牌，通過行業(yè)重組，合并成立了5大航空集團，其中3家航空公司（國際航空、東方航空、南方航空），1家航空保障公司，1家航空信息服務(wù)公司。同時，將外資投資航空公司和機場比例提高至49%，允許民間資本投資航空業(yè)。但由于三大國有航空公司機群占全行業(yè)85%以上，人員占全行業(yè)80%以上，國內(nèi)市場占全行業(yè)80%，國際市場占全行業(yè)95%，仍處于高度壟斷狀態(tài)。且其費用高、服務(wù)差、航班延誤率高等諸多問題，仍引起外界不滿，進一步推進民航體制改革也成為我國當前壟斷行業(yè)改革的一個重點，并列入“十二五”發(fā)展規(guī)劃。
3.4 鐵路改革
與鹽業(yè)一并寫入國家“十二五”發(fā)展規(guī)劃的鐵路改革于今年“兩會”期間取得實質(zhì)性進展。根據(jù)《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》安排，實行鐵路政企分開，撤銷鐵道部，鐵道部一拆為三：一是將鐵道部擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責劃入交通運輸部；二是組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔鐵道部的其他行政職責，負責擬訂鐵路技術(shù)標準，監(jiān)督管理鐵路安全生產(chǎn)、運輸服務(wù)質(zhì)量和鐵路工程質(zhì)量等；三是組建中國鐵路總公司，承擔鐵道部的企業(yè)職責，負責鐵路運輸統(tǒng)一調(diào)度指揮，經(jīng)營鐵路客貨運輸業(yè)務(wù)，承擔專運、特運任務(wù)，負責鐵路建設(shè)，承擔鐵路安全生產(chǎn)主體責任等。有關(guān)專家表示，根據(jù)我國對鐵道部分拆的構(gòu)想，下一步國家將創(chuàng)造條件實施對鐵路的行政壟斷進行改革，如借鑒日本鐵路民營化模式。
4 準公共產(chǎn)品理論對我國鹽業(yè)體制改革的借鑒與啟示
我國“十二五”規(guī)劃綱要繼續(xù)將推進行政壟斷行業(yè)改革作為一項重要工作，明確指出“推進鐵路、鹽業(yè)等體制改革，實現(xiàn)政企分開、政資分開”。準公共產(chǎn)品基本理論以及我國電信、郵政、民航、鐵路等同屬準公共產(chǎn)品的行業(yè)改革歷程，對我國鹽行業(yè)改革提供了良好的理論指導(dǎo)和實證研究。
4.1 鹽業(yè)管理體制并非不可改革，其基本方向為放寬準入、引入競爭、政企分開。根據(jù)準公共產(chǎn)品理論，推進準公共產(chǎn)品的改革，通常采取引入市場競爭機制，擴大市場供給的方式進行。而從我國電信、民航、鐵路等壟斷行業(yè)的改革來看，也都采取了這一普遍方式。因此，我國鹽業(yè)管理體制的改革的基本方向也應(yīng)該是實行政企分開，放寬對食鹽銷售主體和銷售區(qū)域的限制，引入市場競爭機制。通過市場這只看不見的手，在價格機制、供求機制和競爭機制的相互作用下，實現(xiàn)鹽業(yè)資源優(yōu)化配置，規(guī)范鹽業(yè)產(chǎn)、供、運、銷秩序，最終實現(xiàn)完全市場化運作。
從鹽業(yè)管理體制改革的具體進程來看，政企分開、政資分開的改革可以先行一步，待條件成熟時再逐步推進市場化改革。鹽業(yè)體制改革的基本方向，從我國“十一五”和“十二五”規(guī)劃綱要的具體要求中也可初見端倪?！笆晃濉币?guī)劃指出，“積極穩(wěn)妥地推進鐵路體制改革；深化石油、電信、民航、郵政、煙草、鹽業(yè)改革，推進國有資產(chǎn)重組，形成競爭性市場格局，建立現(xiàn)代企業(yè)制度”；“十二五”規(guī)劃則明確，“推進鐵路、鹽業(yè)等體制改革，實現(xiàn)政企分開、政資分開”?！笆濉币?guī)劃只提到了鐵路和鹽業(yè)的體制改革，且把二者放在了同等重要的位置。隨著鐵路系統(tǒng)政企分開、政資分開的順利實現(xiàn)，可以預(yù)見，下一個要解決的將是鹽業(yè)體制。筆者認為，最遲在2015年之前，鹽業(yè)政企分開、政資分開必將實現(xiàn)。
4.2 改革是一個逐步完善的漸進過程，不可能一錘定音、一蹴而就，宜分步實施、謹慎推進。改革難免涉及方方面面的利益，所謂牽一發(fā)而動全身。且由于鹽行業(yè)上關(guān)國計下系民生，更需要謹慎論證、穩(wěn)妥推進。從鹽行業(yè)的特殊性看，鹽行業(yè)改革的復(fù)雜性、艱巨性一點不亞于電信、郵政、民航、鐵路等大行業(yè)。
我國現(xiàn)行鹽業(yè)管理體制的核心目的就在于通過食鹽加碘消除碘缺乏病，確保食鹽安全和穩(wěn)定供應(yīng)，提高國民整體素質(zhì)，著眼于社會效益和政治效益。因此，鹽業(yè)體制改革必須以保障合格碘鹽供應(yīng)和確保食鹽安全為基本前提，充分發(fā)揮其外部性特征。當前，我國消除碘缺乏病的形勢仍然十分嚴峻。根據(jù)2011年全國碘鹽監(jiān)測報告顯示，全國尚有13個省份的42個縣居民戶碘鹽覆蓋率低于90%，其中18個縣碘鹽覆蓋率低于80%；仍有20個省份的83個縣居民戶合格碘鹽食用率低于90%，未達到縣級消除碘缺乏病目標的指標要求。海南省、西藏自治區(qū)、青海省、新疆維吾爾自治區(qū)等?。▍^(qū)）局部地區(qū)碘鹽覆蓋率長期偏低，碘鹽推廣普及任務(wù)仍然艱巨。同時，全國食品安全形勢依然嚴峻，每年因工業(yè)鹽中毒事件屢有發(fā)生。因此，無論鹽業(yè)管理體制如何改革，食鹽加碘消除碘缺乏病（必須確保碘鹽覆蓋率不低于90%）和確保食鹽安全的根本目標不能動搖，社會效益優(yōu)先的原則不能動搖，否則將是本末倒置，得不償失。
4.3 鹽業(yè)管理體制改革并非完全民營化，并不意味著國家可以放松管制。由于準公共產(chǎn)品基本都位于一些關(guān)系國計民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，實行完全的民營化，放松管制，很有可能造成市場失靈，從而影響國民利益，甚至危及國家安全。從我國實際看，無論是電信、郵政、民航、鐵路的改革，國家都沒有采取一放了之的態(tài)度。因此，建議在鹽業(yè)體制改革過程中要加強鹽業(yè)立法，進一步強化食鹽加碘這一基本公共政策，建立市場規(guī)則，明確鹽業(yè)企業(yè)的運營環(huán)境和規(guī)則，規(guī)范鹽業(yè)行政管理部門的職能，加大對違法經(jīng)營行為的處罰力度，確保鹽業(yè)市場安全和普及合格碘鹽供應(yīng)。
4.4 準公共產(chǎn)品一旦引入市場化競爭，由于相對滯后于市場經(jīng)濟的運行機制、高昂的運行成本、低效的運行效率，原經(jīng)營主體往往在競爭中處于劣勢地位，甚至極有可能被市場新加入者所替代。這一點在其他壟斷行業(yè)改革中已經(jīng)得到驗證。因此，鹽行業(yè)要充分結(jié)合歐美國家鹽業(yè)寡頭壟斷競爭機制，充分利用當前“后專營時期”，加快產(chǎn)業(yè)聯(lián)合與重組，建立跨行業(yè)、快區(qū)域、跨所有制的大型企業(yè)集團，形成寡頭壟斷競爭機制，從而在市場化條件下仍能處于不敗之地。
4.5 食鹽的提供可以考慮采取市場提供和政府提供相結(jié)合的方式。因準公共產(chǎn)品在一定范圍內(nèi)的非競爭性，或者因為競爭不完全而導(dǎo)致在市場機制下會出現(xiàn)供給不足，準公共產(chǎn)品通常采取市場提供和政府公共提供相結(jié)合的方式。由于鹽是一種重噸位、低價值的物品。根據(jù)市場經(jīng)濟規(guī)律，受經(jīng)濟利益影響，食鹽經(jīng)營主體將可能不會將碘鹽運至老少邊窮、交通不便的欠發(fā)達地區(qū)銷售，或運到之后高價銷售，造成老少邊窮地區(qū)碘鹽短缺或高價銷售，以致該地區(qū)人群無法購買或無力承擔。因此，國家對食鹽的供應(yīng)也不能一放了之。在絕大多數(shù)地區(qū)，食鹽的提供通過市場化的手段解決。但在部分老少邊窮地區(qū)，則宜采取政府提供的方式。如政府可以在老少邊窮地區(qū)建立碘鹽補償機制，對當?shù)鼐用癫扇‖F(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付或?qū)嵨镛D(zhuǎn)移支付的方式，免費發(fā)放碘鹽。從而確保老少邊窮地區(qū)碘鹽的安全供應(yīng)與防治碘缺乏危害工作的持續(xù)推進。
