愛華網(wǎng)[關(guān)鍵詞] 公共政策問題；公共性；審議式民主；公民會議
作者簡介：詹中原，男，臺灣人，畢業(yè)于美國匹茲堡大學(xué)，公共政策哲學(xué)博士，現(xiàn)為臺灣國立政治大學(xué)公共行政研究所系主任，教授研究方向:行政管理、公共政策與全球化、知識經(jīng)濟(jì)與管理、中國大陸行政與公務(wù)員制度、行政管理信息系統(tǒng)和危機(jī)管理等。
0 前言
公共政策具有公共性，亦即處理大多數(shù)民眾的問題，政策具有問題性，也就是政策以民眾問題為導(dǎo)向，大多數(shù)民眾有相同問題，政府機(jī)關(guān)將問題納人政府議程，提出解決策略。倘若忽視公共性，公共政策就有可能變?yōu)槟承﹤€人、團(tuán)體、階層謀取私利的工具。這就要求我們在公共政策的制定和實(shí)施的過程中，必須時時關(guān)注公共性，亦即要做到在政策問題取向上的公共性。
政策具有決策性，它經(jīng)由政府或民意機(jī)關(guān)在合理與討論下所進(jìn)行的決定。公共性“其真正內(nèi)涵當(dāng)不脫‘全民性’，此亦即為Cooper所謂的“公共即公民”。因此，在論及公共服務(wù)的提供和提升上，吾人實(shí)不可忽視來自民間的公民自立立人、自助助人的集體意志和行動的功用。
自哈貝瑪斯(Habermas)a堿公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)變遷:對市民社會的一個范疇的研究》一書1989年英譯以來，公共領(lǐng)域與公共性即為公共論述中備受關(guān)注的議題。哈貝瑪斯所指的“公共領(lǐng)域”即為“公共性”，乃是“共同體，’(社區(qū))成員之間，針對其生活領(lǐng)域中的公共事務(wù)，進(jìn)行公共討論(PublicDiscus-sion)、公共學(xué)習(xí)(PublicLearning)和公共對話(Pub-lieDiscourse)后的成果。
故而，本文將首先探究公共政策問題與其公共性之意涵;其次，析探在問題建構(gòu)上公共性之哲學(xué)基礎(chǔ);最后，藉由現(xiàn)今流行于公共政策學(xué)界，用以展現(xiàn)問題建構(gòu)過程中之公共性的審議式民主，以及審議式民主在臺灣之應(yīng)用—公民會議的召開，來加以進(jìn)一步說明。
1公共政策問題與公共性
所謂“公共性”(Publicness)，顧名思義指的是“公共”的性質(zhì)、性格、屬性、特性或特質(zhì)，亦為公共政策的本質(zhì)所在。而所謂“公共，"(Public)，其古典的意義有兩個來源，一為希臘字Pubes，本義為“成熟”(Maturity)，衍生而成“公共”(Public)，指的是一個人在身體和心智上的發(fā)展成熟，并能夠了解自我和他人之間的息息相關(guān)或連結(jié):另一個來自另一個希臘字Koinon，英文字的“共同”(Common)由其衍生，而Koinon又是從另一個希臘字Kom-ois衍生而來，本義是“關(guān)心”(CareWith)，根據(jù)這些字源的意義，學(xué)者H.Rainey[2]，則以三個不同的因素來分析“公共性”，并說明公共組織的特征，分別是環(huán)境因素(公共組織缺乏市場的競爭，并受立法、司法等規(guī)范)，組織與環(huán)境的互動(公共組織之生產(chǎn)常涉及外部性、懲罰性、獨(dú)占性等)，以及組織角色、結(jié)構(gòu)與過程(公共組織需以公共利益為目標(biāo)，并需對民眾公平、響應(yīng)等)。CurtisVen-triss進(jìn)一步補(bǔ)充其看法，其認(rèn)為“公共的行動按其定義是具有互動性的，而且能產(chǎn)生各種公共性的結(jié)果或影響，因此，所謂的‘公共’，必然展現(xiàn)于政策行動規(guī)劃與思辯過程中的公共學(xué)習(xí)能力。"Freder-ickson則進(jìn)一步指出，公共的意義不僅是能與他人共同努力，而且是能于當(dāng)中關(guān)照他人。
大體而言，上述這些說法是將公共性的概念置于政治社群之中。正如亞里斯多德(Aristotle)所言“人是政治的動物”，政治社群存在的目的，是在使其公民，得以經(jīng)由參與共同的生活，獲致幸福與良善。在此種以“政治社群”、“公民社群”為其前提的內(nèi)涵概念中，“公共性”并非完全等同于“政治”(Politics),“政府”(Government)，亦或是“國家”(State)等。
Habermas所指的公共領(lǐng)域與公共性，形成符合公共利益的共識，以確保公共領(lǐng)域的建構(gòu)，及民主價值的實(shí)踐。再者，公共性是有時空性的，不同時空的公共性仍有差異存在，且不同的人由于觀察角度的不同，對于公共性的看法也不同。政府內(nèi)部的公共性與整個社會的公共性，實(shí)具有互為因果的關(guān)系。
在市民社會(CitizenSociety)逐漸成熟的今天，民眾參與和公共事務(wù)的關(guān)系，已逐漸由精英政治層次，過渡至社會大眾層次，此為社會變遷的體現(xiàn)，更是公民意識的覺醒。對于民眾參與公共事務(wù)的探討，已逐漸由“由上而下”的面向，轉(zhuǎn)為大眾“由下而上”的型式，其主要關(guān)注的課題，包括:如何促進(jìn)公共利益的正當(dāng)性、如何保障民眾政治參與之機(jī)會和合理性、以及如何維護(hù)程序正義等公共性問題。
然而，傳統(tǒng)公共政策研究一向忽視公共政策的政治角色與“公共性”。為了探討“公共性”問題，Dendhardt[3]乃引用批判理論大師哈貝瑪斯和馬爾庫塞(Marcuse)有關(guān)“公共領(lǐng)域”(PublicSphere)被侵蝕的理論，說明由于技術(shù)理性的風(fēng)行、私人資本的發(fā)達(dá)，再加上大眾媒體的控制，使得人類的組織生活，以及公民的政治參與和目的理性行動逐漸減少。在崇尚技術(shù)與公共領(lǐng)域日見縮小的現(xiàn)代社會中，許多公共政策學(xué)者紛紛針對公共政策的問題建構(gòu)，從事反省與批判，鼓勵社會溝通及參與，增進(jìn)公民的自主與負(fù)責(zé)，并促進(jìn)公共領(lǐng)域里的人際互動與實(shí)踐。在這些倡導(dǎo)公共關(guān)懷與公共利益的政策學(xué)者鼓吹之下，公共政策的學(xué)術(shù)研究與教育內(nèi)容，也開始朝向具有公共性與民主政治理念的方向邁進(jìn)。
就公共政策的學(xué)術(shù)發(fā)展觀之，“公共性”及“公共領(lǐng)域”所建構(gòu)的議題，已逐漸成為公共事務(wù)研究中無可規(guī)避的焦點(diǎn)論述[4]。Bellah等人即明確地主張:“要建立一個公正、平等的社會，必須靠老百姓有理性的參與公共事務(wù)，以及不斷地提供建設(shè)性的意見[5]。”附也就是說，社會是否公平合理的重要前提之一，在于是否具有“公共性”。由此可知，公共性不僅是一種事務(wù)，亦為一種具有公開作用并與他人有所關(guān)聯(lián)的能力。
公共政策是政治系統(tǒng)、政府等公共部門進(jìn)行社會公共管理，維護(hù)社會公正，協(xié)調(diào)公眾利益，確保社會穩(wěn)定發(fā)展的措施與手段。這就要求公共政策必須立足于整個社會的發(fā)展，從整個社會的多數(shù)公益出發(fā)，以建構(gòu)政策問題、制定和實(shí)施各種行為規(guī)范。缺乏公共性，公共政策就有可能變?yōu)槟承﹤€人、團(tuán)體、階層謀取私利的工具。因此在公共政策的過程中，必須堅(jiān)持公共性，而首需考量的，即為政策問題取向的公共性。
公共政策的問題建構(gòu)、制定與執(zhí)行，多數(shù)是由政府部門主導(dǎo)，而非營利組織在此一過程中實(shí)際的重要性，則不及政府部門，私部門所具的公共屬性更是無法與政府部門及非營利組織相提并論。不過，從國家與社會之間互動的角度來看，在公共政策學(xué)的研究中，最常見的研究場域可包括公部門、私部門、第三部門等。公共政策問題的建構(gòu)，除公共政策學(xué)術(shù)社群責(zé)無旁貸之外，政府部門及非營利組織對于公共性等概念的診釋，均在此項(xiàng)問題建構(gòu)工程中，扮演了不可或缺的角色。
就公共事務(wù)運(yùn)作的本質(zhì)而言，“公共性”是公共事務(wù)運(yùn)作領(lǐng)域不可或缺且應(yīng)列為首要的概念，但這并不表示“公共性”概念僅系公共事務(wù)運(yùn)作所專有，它仍然可以存在于私人事務(wù)管理的領(lǐng)域。以私部門而言，原本歸屬于市場領(lǐng)域的工會聯(lián)盟、雇主公會等，因具有能在團(tuán)體之間發(fā)揮自律或協(xié)商的功能，亦可同時歸屬于公的領(lǐng)域[[6]
2 建構(gòu)政策問題的公共性之新思維:新公共服務(wù)
20世紀(jì)70年代之全球性石油危機(jī)，造成各國政府積極地進(jìn)行改革。按Osborne及Gaebler[']所言，各國政府面對預(yù)算巨幅赤字之主要應(yīng)對措施包括:(1)節(jié)支;(2)增稅;(3)節(jié)約成本，提升成效(WorkBetterandCostLess)。當(dāng)前政府再造所要面對的挑戰(zhàn)，在于如何強(qiáng)化民主政治，而這在公民參與有所不足的系絡(luò)中尤其重要[8]。針對當(dāng)代政府再造運(yùn)動偏重工具理性的效率觀，并試圖將原本適用于市場交易的觀念與做法，移植于公共事務(wù)的處理之中，政府再造的首要事項(xiàng)應(yīng)系回歸本質(zhì)面的思考，就政府的角色與功能進(jìn)行定位。
2.1理論基礎(chǔ)
就當(dāng)代政府再造而言，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為目前各國政府再造所遭遇的問題，基本上可歸因于“公共性”，未能在政府再造工程中扮演關(guān)鍵性的角色。就美國克林頓(BillClinton)政府自1993年起推動的“國家績效評估”(NationalPerformanceReview)而言，先后分別有Moe191批評副總統(tǒng)高爾(AlGore)所提出的報(bào)告，偏向于采取企業(yè)管理的典范，反倒忽視政府機(jī)關(guān)的屬性及民眾的真正需要;Frederick-son[10]將“新政府運(yùn)動”(ReinventingGovernmentMovement)與“新公共行政”(NewPublicAdminis-tration)加以比較，發(fā)現(xiàn)二者雖然都強(qiáng)調(diào)對于當(dāng)代重要議題的響應(yīng)性(Responsiveness)，但“新政府運(yùn)動”偏好采取市場途徑提供公共服務(wù)，短期內(nèi)雖能明顯看到效率提升的成果，卻可能因此付出失去行政能力與社會公平的長期代價;Hart[11]則認(rèn)為“國家績效評估”的改革努力，將可能由于忽視公共性與公共利益，貶抑公共服務(wù)及公民資格(Citizenship)的價值等問題而導(dǎo)致失敗。
上述研究者對于美國政府再造所持的看法，大體上是認(rèn)為主其事者犯了公共政策學(xué)所稱的“第三類型錯誤”，亦即“以正確的政策工具，試圖解決錯誤認(rèn)定的政策問題”，將政府再造視為從市場的角度，診治政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)及其功能的過程，政府部門建構(gòu)政策問題時所應(yīng)具備的公共性，反而未受到應(yīng)有的重視。針對當(dāng)代政府再造運(yùn)動偏重工具理性的效率觀，并試圖將原本適用于市場交易的觀念與做法，移植于公共問題的處理，政府再造的首要事項(xiàng)，實(shí)應(yīng)回歸本質(zhì)面的思考，并先就政府的角色與功能進(jìn)行定位。具體而言，政府機(jī)關(guān)于再造之際，對于提升效率與響應(yīng)性的根本之道，在于重新塑造積極公眾的活力，而獲致此種“積極公民資格”(ActiveCitizenship)的策略，包括良好的公民教育以及提供公民參與所需的信息。經(jīng)由這些學(xué)者對于“公共性”概念的彰顯，及其在政府再造工程所應(yīng)扮演角色的努力中，當(dāng)能更為深刻地體認(rèn)到建構(gòu)政策問題時，“公共性”概念的實(shí)際意涵。
在面對政府與市場均可能產(chǎn)生失靈現(xiàn)象的狀況下，近年來，學(xué)術(shù)界對于“公共性”概念的探討已呈現(xiàn)由“政府”向“社會”移動的趨勢。就在這種氛圍中，RobertB.Denhardt與JanetV.Denhardt夫婦，于2003年以“新公共服務(wù):是服務(wù)而非導(dǎo)航"(TheNewPublicService:ServingnotSteering)，對于以公共性為規(guī)范基礎(chǔ)的民主價值、公民資格、以及服務(wù)等重新進(jìn)行深層探究。其研究思想淵源聚焦于:民主公民精神理論(TheoriesofDemocraticCitizen-ship)、社區(qū)與公民社會模式(ModelsofCommunityandCivilSociety)、組織的人性主義與新公共行政(OrganizationalHumanismandtheNewPublicAd-ministration)以及后現(xiàn)代公共行政(PostmodernPublicAdministration)，而其理論強(qiáng)調(diào)政府角色的轉(zhuǎn)變由領(lǐng)航轉(zhuǎn)變成為服務(wù)、重視公民社會與公民主義、注重政府與社區(qū)之間的溝通……等，旨在提升公共服務(wù)的尊嚴(yán)與價值，并再次確保公共行政的民主、公民資格與公共利益等前提及核心價值。承繼上述新公共服務(wù)的精神，Haquel[12]認(rèn)為恢復(fù)公共服務(wù)公共性的建議包括以下7項(xiàng):(1)學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界均應(yīng)針對應(yīng)用于公共服務(wù)的私部門概念、價值、結(jié)構(gòu)及技術(shù)等，進(jìn)行批判性的研究與討論;(2)政策制定者應(yīng)重新檢視市場導(dǎo)向政府改革的理論基礎(chǔ)，并設(shè)法矯正這些改革對于弱勢民眾已有的負(fù)面影響;(3)重新檢視市場效率必然高于政府的假定，并厘清政府機(jī)關(guān)、私人企業(yè)及志愿組織等各種制度所應(yīng)扮演的適當(dāng)角色;(4)由于市場導(dǎo)向的政府改革(例如民營化)可能使傳統(tǒng)的課責(zé)機(jī)制(例如國會監(jiān)督)失效，應(yīng)重新設(shè)計(jì)現(xiàn)有的課責(zé)機(jī)制，以確保公共職責(zé)的實(shí)踐;(5)面對當(dāng)前政府獲得公眾信任程度逐漸下降的狀況，應(yīng)采取客觀的途徑評估公共服務(wù)，而民選的政務(wù)首長尤應(yīng)如此;(6)在設(shè)計(jì)與推動市場導(dǎo)向的政府改革時，審視主要的政治經(jīng)濟(jì)系絡(luò)因素;(7)政策制定者應(yīng)檢視近年來促成國內(nèi)外政府改革的主要力量，在從事進(jìn)一步改革時，應(yīng)根據(jù)實(shí)際的需要、系絡(luò)及目的，而非受到意識形態(tài)、政治動機(jī)與既得利益等的影響。
2.2公共服務(wù)中的公民參與
新公共服務(wù)認(rèn)為公共政策相關(guān)人員，應(yīng)該具有促進(jìn)與整合公民精神是民主治理最重要的核心之認(rèn)知，且應(yīng)認(rèn)為公共利益優(yōu)于所有私人利益的匯集，并將透過充分的對話與公民的參與以尋求分享的價值與共同的利益。新公共服務(wù)認(rèn)為政府部門中的公共服務(wù)者，需長期尊重以所有民眾為基礎(chǔ)的協(xié)同合作過程，因?yàn)槿绻麤]有給予足夠的注意力去關(guān)注價值與組織中個別成員的利益，就長期來看其終究將會失敗。此外，這些以理性觀點(diǎn)控制人類行為所產(chǎn)生的結(jié)果，將是無法培育有責(zé)任的、契合的以及熱心公益的員工或公民。關(guān)于思考如何最佳管理民眾的思想演進(jìn)牽連出許多相關(guān)的主題與觀念，包括動機(jī)、監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)力、組織文化、組織結(jié)構(gòu)以及組織的力量。這些觀念或主題再引伸出一些有關(guān)于權(quán)威本質(zhì)、責(zé)任與績效定義以及信任建立等問題。
人類行為的要素，為新公共服務(wù)的核心，如人類的尊嚴(yán)、信任、歸屬感、對他人的關(guān)懷、基于分享理想的服務(wù)與公民精神以及公共利益等，而諸如公平(Fairness)、平等(Equity)、責(zé)任感(Responsive-ness),尊重(Respect)、授權(quán)(Empowerment)以及承諾(Commitment)等觀念，比僅以效率當(dāng)作政府運(yùn)作的主要價值還來的重要。換句話說，新公共服務(wù)認(rèn)為民眾所需的激勵與回報(bào)遠(yuǎn)多于簡單的薪資或安全。民眾想要對于其他人的生命做出貢獻(xiàn)。
新公共服務(wù)認(rèn)為，人類行為并非只具有自私的一面，而是同時具有價值、信仰與關(guān)懷他人的一面[13]。在人類行為的觀念論證中，既已同時隱含此兩種不同的觀點(diǎn)，則依據(jù)人類行為發(fā)展出的理論便不應(yīng)該以兩種無法兼容的典范看待。
因此，新公共服務(wù)注重改善公民對話、慎思明辨和民主討論等能更符合民主治理教條的方法。故而，Putnam研究指出，凡是公共性強(qiáng)的地區(qū)，公民彼此信任、遵守法律，民眾與領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)系平等，社會網(wǎng)絡(luò)與政治網(wǎng)絡(luò)的型態(tài)趨向扁平化，而非層級式的。反之，公民性薄弱地區(qū)，其組織方式趨向?qū)蛹壥降模癖姳舜酥g信任度低，私人目的往往取代公共目標(biāo)，容易貪污腐化。
2.3新公共服務(wù)概念下公共政策中的公共性
公共政策是指政府機(jī)關(guān)為解決某項(xiàng)公共問題或滿足公眾需求，決定作為或不作為，以及如何作為的相關(guān)活動[14]，亦可指對此等相關(guān)活動進(jìn)行研究的領(lǐng)域。公共政策在解釋公共行政為何及其如何運(yùn)作方面，向來居于核心的地位，因政策界定政府機(jī)構(gòu)的目的，規(guī)范其有關(guān)組織的許多細(xì)節(jié)，賦予其權(quán)威及正當(dāng)性，并使其成為政策執(zhí)行與評估的主要工具。無可否認(rèn)，“整合圖像”已成為當(dāng)代公共政策的重要發(fā)展趨勢之一，當(dāng)今我們所需要的是以多面向的觀點(diǎn)將公共政策置于政府、市場與公民社會之間互動的完整網(wǎng)絡(luò)中。此種辯證性整合的實(shí)務(wù)應(yīng)用，將可在多元的觀點(diǎn)中建立包容性的分析架構(gòu)，以超越原有的沖突困境，并有效避免因非此即彼式思考所形成學(xué)術(shù)研究上的孤立主義及實(shí)務(wù)工作上的本位主義。
是以，基于環(huán)境系絡(luò)中各項(xiàng)相關(guān)因素間存在環(huán)環(huán)相扣關(guān)系的理念，公共政策系絡(luò)中各項(xiàng)相關(guān)因素的充分運(yùn)用，惟有藉由“公共性”概念的整合方能產(chǎn)生此一效果。此種整合是在公共性概念所建立的廣泛性架構(gòu)下，凡是有助于達(dá)成公共目的與實(shí)現(xiàn)公共價值的各項(xiàng)行政作為，皆可納人其中。就實(shí)踐層面而言，“公共性”概念的整合應(yīng)該經(jīng)由公私部門協(xié)力、合伙或合產(chǎn)等合作行為予以落實(shí)，而其最佳的實(shí)踐場域就在基層的社區(qū)。
公共行政人員可為建立社區(qū)與社會資本做出貢獻(xiàn)。有評論者認(rèn)為行政人員最主要的工作在于建立社區(qū);另外也有學(xué)者認(rèn)為行政人員可以在擴(kuò)大社會資本的議題上扮演更主動的角色，并同時鼓勵公民參與公共政策問題建構(gòu)與制定，希冀得以同時考量公共性。
在新公共服務(wù)的架構(gòu)中，政府扮演重要且主動的角色，以建立一個公民論述、形塑共享價值以及發(fā)展公共利益共同感受的場域。公民參與不但是公民信任與政府責(zé)任的本質(zhì)，同時也是政府自我的目的與責(zé)任。公共利益立基于共享價值，在形塑共享價值中最重要的是深化民主與憲法的價值。此外，公共利益在信任(Trust)與行動(Acting)兩者間獲得相互的強(qiáng)化。當(dāng)政府以公共性與公共利益做為行動的依據(jù)，而民眾也確信政府是努力找尋公共利益以制定政策時，公民信任感將進(jìn)一步提升;而當(dāng)公民信任感進(jìn)一步提升后，公民將感受到其發(fā)現(xiàn)與形塑共享利益的能力。相反地，假如民眾認(rèn)為政府只不過呼應(yīng)部分自利公民的需求，則民眾對政府將不再信任。透過民眾對于政府的信任將有助于縮短公民與政府間的落差。新公共服務(wù)要求在所有政策過程皆能擴(kuò)大公民參與的能力。
在政策決定之前如果能夠盡可能聽取不同的意見，將能夠有效減少社會成本和國家資源的浪費(fèi)。相反的，如果是等到政策確定后，才發(fā)現(xiàn)窒礙難行、引起反彈、再加以補(bǔ)救，屆時將付出更為可觀的成本，以及喪失民眾的信任。因此，在政策問題的建構(gòu)過程中，過程符合公開化與透明化的原則是十分重要的。其形式可以是目前學(xué)者們在推動的具有審議式民主精神的公民會議。
3公共性之體現(xiàn)與個案:審議式民主與公民會議
為了回歸人民當(dāng)家做主，公共政策應(yīng)是一項(xiàng)全民參與，任何人都不應(yīng)該缺席的社會重建工程、角色定位工程及關(guān)系的再造工程。在這項(xiàng)重大工程的推動過程中，是否能讓所有的社會成員存在一種平等而協(xié)力、非控制利用、非商業(yè)交易的共同治理關(guān)系，這是相當(dāng)值得注意的。因此，實(shí)應(yīng)從批判的觀點(diǎn)來深人地研析其脈絡(luò)，從公共利益的角度，來重新界定公共政策問題的公共性意涵，并運(yùn)用“民意與輿論監(jiān)督的企業(yè)精神”，發(fā)揮民主與制衡的新機(jī)制，轉(zhuǎn)化私利與公益的沖突，調(diào)和私利與公益之差距，以促其轉(zhuǎn)化為兼具效率與公益的新典范，從而為全體民眾謀取最多的福社與利益。
故而，公共政策之成敗，系于是否與其社會系絡(luò)的公共性緊密相扣，此亦為政府是否得以永續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在?；谛鹿卜?wù)之公共性的思維邏輯，許多公共政策在問題建構(gòu)階段，已逐漸引進(jìn)審議式民主的概念與公民會議的實(shí)施，使其更為符合以民為主的政策內(nèi)涵。以下將分就審議式民主及公民會議之內(nèi)涵，進(jìn)一步予以說明。
3.1審議式民主
3.1.1定義
民主的政策過程，應(yīng)是建立在公共審議的過程之中，而審議式民主希望能提供一個平等、效率、有創(chuàng)造性的集體方法，用以解決公共問題。所謂審議式民主(DeliberativeDemocracy)，就是認(rèn)為傳統(tǒng)的代議政治、間接民主、精英民主，過于局限民意的代表性，無法充分反映民意;相對地，草根式民主、直接民主或參與式民主的模式，則容易只強(qiáng)調(diào)數(shù)人頭，缺乏民主政治中理性溝通的功能，降低民主的決策品質(zhì)。因此審議式民主從參與民主的基礎(chǔ)，加人理性審議、公共溝通的過程，試圖結(jié)合一般人民與理性知識，使得決策過程更為完備，也可作為解決民粹問題的參考。
3.1.2內(nèi)涵
審議式民主主張正確的民主政治，基本上既是一種追求政策正當(dāng)性的政治，也是一種改善政策品質(zhì)的政治。就前者言，一個政策的正當(dāng)性如果要獲得所有成員的認(rèn)可，就須假定每個人都是兼具自由、理性、平等的溝通者。在公共政策過程中，我們必須讓所有意見都能充分表達(dá)，彼此切磋討論，這樣最后做出來的決定才能有公信力及正當(dāng)性，即使一個人對該政策持反對立場，至少他也會承認(rèn)該政策的約束力。就改善公共政策品質(zhì)來講，審議民主理論家認(rèn)為在公共討論過程中，每個人都被迫以公共理性為基礎(chǔ)，從大家可以接受的共同前提出發(fā)，逐步提出自己的觀點(diǎn)。在這個復(fù)雜的審議過程中，人人都要學(xué)習(xí)以較有說服力的理據(jù)去贏得對方的支持，同時也要學(xué)習(xí)接受別人較好的理性論證，放棄或改變自己原先的觀點(diǎn)。因此，審議過程不只有助于最終的公共政策獲得最好的品質(zhì)，而且也幫助了每個人完成自我轉(zhuǎn)化，從堅(jiān)持己見的私我變成尊重理性意見的公民，從坐井觀天的視角變成面面俱到的思慮。因此，民主過程確實(shí)是可以促進(jìn)理性討論的，因?yàn)樗旧砭吞N(yùn)含理性審議的特質(zhì)[15-16]
3.1.3隱含缺點(diǎn)的修正
不過，事實(shí)上審議式民主也并不是完美無缺，如Sunsteinl[17]曾對于少數(shù)審議中一個顯著，但卻被普遍忽略的統(tǒng)計(jì)規(guī)則—團(tuán)體極化，以闡釋其是在異質(zhì)民主的公共領(lǐng)域中的問題之一。所謂團(tuán)體極化，是指在審議團(tuán)體中的成員，可以預(yù)期他們原先的傾向，會比審議前朝向更為一致的方向前進(jìn)，亦極有可能會出現(xiàn)因同擠壓力所出現(xiàn)的假性共識，如此將會傷害真正的審議本質(zhì)。
在審議過程中，必須顧及少數(shù)族群的聲音，確保他們的觀點(diǎn)可以被真實(shí)呈現(xiàn)。如果缺少這種聲音，公民在廣大的公共領(lǐng)域中，可能因?yàn)榉磳Φ穆曇舨⒉粫宦犚?，所以只朝向一個方向，甚至是更極端的方向前進(jìn)。這種顧及少數(shù)聲音觀點(diǎn)，并不是要挑戰(zhàn)審議，而是希望能夠設(shè)計(jì)一個制度以保障個人或團(tuán)體能向前進(jìn)，是因?yàn)閳F(tuán)體討論的驅(qū)力，而不是因?yàn)樯鐣恿?SocialDynamics)。
3.1.4與公共政策的關(guān)系
美國學(xué)者Bohman與Rehg[18]認(rèn)為審議式的公共參與模式在公共政策問題建構(gòu)的討論過程中，應(yīng)該分成兩個層次，(1)信息知識的提供，屬于辨證層次;(2)人與人在面對面的溝通、社會的互動上，是屬于對話層次。當(dāng)我們認(rèn)真分析參與成員在辨證層次上的進(jìn)步時，或者強(qiáng)弱之分、高低之別影響平等時，是否忽略個人內(nèi)在的動力，也就是當(dāng)人們透過面對面互動而得到全然的認(rèn)知，在信任和良好的氣氛下是可以彼此接受和達(dá)成妥協(xié)。
倡議參與式民主理論的學(xué)者，認(rèn)為參與至少有兩個重要的作用。(1)參與是激發(fā)人民公共德行的機(jī)制。透過親自參與公共政策的研擬、討論、說服、或監(jiān)督其執(zhí)行，人們真正與他人共同創(chuàng)造了一個“公共領(lǐng)域”，使自己原本局限的觀點(diǎn)得以在參與審議的過程中轉(zhuǎn)化成具有公共性導(dǎo)向的意見。我們在這個過程中，或者可以從別人的意見學(xué)習(xí)到自己看不到的地方，或者可以說服別人接受自己更具有理.勝的看法，因此參與兼有“教育”及“轉(zhuǎn)化”的作用，可以讓一個人領(lǐng)悟到溝通、協(xié)調(diào)、講理、容忍等等公民德行。而這些德行，既是民主政治所需要的文化，也是民主政治所能滋養(yǎng)的文化。所謂公民社會(或市民社會)所追求的積極性與公共性，只有通過參與才能體現(xiàn)。
民主是人類長久以來追求的理想價值之一，而信息之開放、自由與互換交流一直是民主的核心要件。以此觀點(diǎn)而論，民主系意指政治系統(tǒng)中的人民，可為公共政策之關(guān)鍵事務(wù)做基本的決定。而公民作為民主系統(tǒng)中的最終決定者，必需擁有完整或至少大量的相關(guān)信息，以供其做出明智的政治選擇[19]申言之，強(qiáng)調(diào)自由溝通之民主觀點(diǎn)，是植基于公民應(yīng)該被給予更多機(jī)會與信息，以參與政府治理過程的原則之上。
人們實(shí)際參與溝通對話的過程與場域，實(shí)為體現(xiàn)諸多審議民主原則或公共審議價值之關(guān)鍵。因此，公共領(lǐng)域的存在，為審議式民主的必要條件。而學(xué)者們所揭示的原理、原則，即在于勾勒出理想公共審議過程與情境之輪廓。此外，雖然論者們對于公共審議與審議民主之論述不一，但仍可從中得知此種審議民主模式與理論之全貌，其將審議民主理論與公共審議置于民主理論的規(guī)范性基礎(chǔ)之中，并使民主概念化成為一個過程。
在公共問題建構(gòu)的審議過程中，必須能夠提供更多的信息，擴(kuò)大參與者的眼界與知能，減少或克服“局部理勝”的認(rèn)知限制，使參與者能在較為充分的信息基礎(chǔ)上，理性地判斷政策的優(yōu)劣，而提升公共政策的品質(zhì)。而且討論具有教育的效果，能夠提升公民的知能，使公民們超越私人的自利立場，而導(dǎo)向于關(guān)注公共利益。因此Habermas更進(jìn)一步地指出當(dāng)參與者被賦予言談的尊重，則5個言談倫理的關(guān)鍵功能是必備的要件:(1)沒有一方應(yīng)該被排除在討論之外(普遍性的要件);(2)所有參與者有平等的出席、陳述以及批判既有被宣稱為正當(dāng)程序之機(jī)會(自治權(quán));(3)參與者愿意且能夠同理心的理解其它人之主張(理想的角色扮演);(4)參與者間既存的權(quán)力差異必須無效，且對輿論的創(chuàng)造性無任何影響(權(quán)力中立);(5)參與者們必須公開的為其目標(biāo)與意向作辯解，而其互動往來僅止于言談而非行動(透明度)[20]。由此可知，Habermas試圖為審議式民主理論建構(gòu)一理想的言談情境之概念，并發(fā)展一平等與無限制的溝通行動原則。其模式強(qiáng)調(diào)公共審議的過程必須免除于定向與宰制，而在相互溝通與互動的審議過程中，說服力、雙向理解與更有效的辯論，則被視為是溝通行動的核心。針對理想的公共政策審議過程[21]，主張民主的審議需要具備理想的程序(IdealProcedure)，其意指受公共政策影響的個人，須有平等參與審議的機(jī)會、以平等的方式參與政策制定與議程決定，并得以自由及公開的交換信息與意見，以取得對問題與他人意見足夠的理解。另言之，民主的審議過程與程序，需要能呈現(xiàn)與反映出平等的參與機(jī)會、不受控制的自由與公開的意見交流等核心價值。
由上述討論可知，多數(shù)這類審議民主模式與理論，將審議理論之審議過程置于公共政策問題建構(gòu)的規(guī)范性基礎(chǔ)之中，并使民主概念化成為一個過程。故可從中歸納出數(shù)個核心的理論性要件:平等的參與機(jī)會、自由的論述、適切的論述場域、非激烈競爭式的表達(dá)、積極的對話性參與、容忍多元的意見、不受限制的發(fā)表、促進(jìn)彼此間交互主觀的理解、對公眾議題關(guān)心、慎思明辨的議論、公平的立場、以及公開的交流與討論等。
政府并不能操控公眾文化，但公部門與私部門、第三部門在公眾文化形塑的過程中，均可以扮演催化劑的角色，而其重點(diǎn)即在于使“公共性”真正成為社群成員之間，針對其生活領(lǐng)域中的公共事務(wù)，進(jìn)行公共討論和公共對話后的成果。一方面，政府應(yīng)建立民眾參與公共事務(wù)的機(jī)制，透過互動增進(jìn)彼此的了解并共同成長;另一方面，政府須通過媒體及教育的途徑，激發(fā)一般人普遍參與公共事務(wù)的熱誠，而民眾也要能夠自我覺醒。重視枚關(guān)公共事務(wù)運(yùn)作成敗關(guān)鍵的整合性問題。
了解公共政策的問題，并在盡可能獲得信息的條件下，經(jīng)由理性溝通而形成共同意見。這種公民參與政策討論的模式，近似于審議民主的理念[22]。審議民主的倡議強(qiáng)調(diào)，受到公共政策所影響的公民，應(yīng)有影響集體決策的機(jī)會，而知情和理性地討論所達(dá)成集體的決定，可以提供更為充分的訊息判斷，也使得不同的利益、價值和偏好能夠受到平等地考量，來提升公共政策的品質(zhì)與正當(dāng)性[23]。除此之外，公共討論的過程本身也將產(chǎn)生教育的效果，提高公民的知能，養(yǎng)成公民們重視公益與合作的精神，并擴(kuò)大公民參與公共事務(wù)的興趣與能力[18]
公民由于參與公共政策的問題建構(gòu)過程，可以獲得參與特定公共事務(wù)的效能感，進(jìn)而可以提升自我實(shí)現(xiàn)感，而政府部門則由于參與可促使直接民主的實(shí)現(xiàn)，這些都是力主公民參與的關(guān)鍵所在[24]。認(rèn)為公民參與可以重建社會、權(quán)力再分配及人類本性的自我實(shí)現(xiàn)。目前，在現(xiàn)行的公民參與制度下，民眾參與之部份僅限于參與說明會、范疇界定以及現(xiàn)勘與聽證會。公民審議程序中最重要之部分，亦即會議中所達(dá)成之結(jié)論，決定此一興建案適合開發(fā)與否之意見，雖然結(jié)論并不對行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生法律拘束力之相關(guān)規(guī)定，相對亦會降低公民于整個審議程序中之討論意愿，使公民會議機(jī)制缺少幾分實(shí)質(zhì)意義之感覺。故公民會議不僅為民眾提供表達(dá)不同意見與聲音之管道，更重要的是這些聲音與意見對于公共政策的過程須能有實(shí)質(zhì)之助益。審議式民主公民參與模式，對于參與公民而言政策知能的提升、政策討論參與的意愿、以及公共利益取向的態(tài)度都有促進(jìn)的作用。
3.2公民會議
“公共性”的內(nèi)涵實(shí)即等同于所謂的“社群性”，至于“公共性”概念的應(yīng)然內(nèi)涵，則是在公民觀點(diǎn)的理論基礎(chǔ)之上將多元主義觀點(diǎn)、公共選擇觀點(diǎn)、立法觀點(diǎn)、提供服務(wù)觀點(diǎn)等不同看法當(dāng)中能夠兼容的部分予以整合后，可分別從“公共性”的本質(zhì)、基礎(chǔ)、實(shí)質(zhì)與過程等面向觀察，意指公共行政人員對于個人與社群之間的關(guān)聯(lián)性與互依性能有清楚的體認(rèn)，并基于一種“我群”(We-group)的意識，以寬容與同理心真誠關(guān)愛公眾。而公民會議，即為此種精神的極佳表現(xiàn)。
3.2.1公民會議的定義
公民會議是國外實(shí)行多年的公民參與方式，目的在于提高一般公民對于公共政策的參與，讓一般公民能夠在具備充分信息的情況下進(jìn)行審議討論，并促成社會公眾對于議題進(jìn)行廣泛與理性的辯論。行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定政策問題之初，必須要了解各方對于問題之認(rèn)知，排除大眾疑慮而獲得支持，有必要采取歐美國家所進(jìn)行的公民會議模式，來取代傳統(tǒng)公聽會、座談會等民眾參與的方式。
“公民會議”是源自1977年美國國家健康組織(U.S.NationalInstitutionofHealth，簡稱NIH),處理乳癌檢查的爭議，匯集各類專家小組對新的醫(yī)學(xué)技術(shù)給予專業(yè)評估[25]。而后，丹麥于20世紀(jì)80年代，首次將此種共識會議廣納一般公民的參與，針對科技政策予以充分討論。傳統(tǒng)而言，科技政策是由專家決定，一般社會大眾被視為不具專業(yè)知識者，因此被排拒在政策問題認(rèn)定的參與過程之外。然而新興科技所帶來的問題，如科技倫理、法律等問題，與民眾關(guān)系日益密切，專家面對爭議也無法解決時，政府就不得不重視科技決策必須民主化的問題。丹麥?zhǔn)沁@股潮流的先驅(qū)國家，從1987年成立科技委員會(TechnologyBoard)至今已辦過19場的共識會議，其法律明文規(guī)定，牽涉到倫理議題和社會爭議的科技政策問題，必須征詢公民意見，邀請民眾參與討論。這種以公民為基礎(chǔ)的商議模式，許多西方國家開始仿效丹麥，引進(jìn)公民會議這種創(chuàng)新的參與模式，讓一般大眾參與科技政策問題的討論、評估與決定過程。并相信人民的智能，特別強(qiáng)調(diào)一般民眾具備應(yīng)有的能力，可以對高度爭議的復(fù)雜議題，作知情的、理性的、高品質(zhì)的討論，來形成集體意見，政策如能反映公民們真誠地溝通所形成的共識，這正是民主與“民粹”的區(qū)別，也是“審議式民主”超越“敵對式民主”的表現(xiàn)。
舉辦一場“好”的公民會議，我們可以通過媒體、執(zhí)行委員會的監(jiān)督、計(jì)劃期程的設(shè)定等公開檢證外，內(nèi)部的良好的討論品質(zhì)也是相當(dāng)重要的，所以主辦單位需要形塑一個“好”的討論場域，如外部條件的掌握上，會議討論的設(shè)置、場地的布置以及會議流程的安排等當(dāng)然很重要，但是對于公民會議的主體一公民小組成員，應(yīng)該如何進(jìn)人理性的討論而達(dá)到共善的價值?他們彼此之間的互動關(guān)系又是如何?這個動態(tài)過程是整個公民會議進(jìn)行過程中非常重要的一環(huán)，足以影響到共識的結(jié)果和公民會議的品質(zhì)。另外在公民會議中，主持人的設(shè)置就像是一個團(tuán)體中的領(lǐng)導(dǎo)人，但又不全然是領(lǐng)導(dǎo)人，因?yàn)橹鞒秩嗽诠駮h中理論上必須超然中立不帶入個人主觀立場，然而在整個團(tuán)體討論的動態(tài)過程中，主持人的角色相當(dāng)特殊，如何讓會議進(jìn)行順利，若能了解團(tuán)體發(fā)展的過程以及成員互動的行為，將對主持人和主辦單位有所啟發(fā)，進(jìn)而維護(hù)公民會議的討論品質(zhì)。
3.2.2公民會議對公共政策與公共性的影響
公民會議在歐美先進(jìn)國家已行之有年，近來亦被引進(jìn)在各級行政機(jī)關(guān)陸續(xù)推展開。在當(dāng)前民主體制下，一般民眾不但缺乏有效的機(jī)會來參與公共政策，也缺乏適當(dāng)?shù)臋C(jī)會來了解公共事務(wù)。因此民主的政府希望有效的推動各項(xiàng)政策，必須結(jié)合民意，思考如何開放適當(dāng)?shù)墓艿?，讓公民在與其切身相關(guān)的政策制定中，能夠充分表達(dá)意見，或使他們的利益能夠受到尊重。由此可知，公民參與的實(shí)施是必然之趨勢，亦可幫助行政官員了解民意，以獲得對于政策的支持，使政策具有代表性及響應(yīng)性。職此之故，公民參與在政策制定過程中的地位與角色日益重要，也日益受到各方的肯定和重視。
事實(shí)上以公民會議對于政策問題的討論而言，討論過程結(jié)構(gòu)性相當(dāng)高，在各方仔細(xì)監(jiān)督下，想要了解參與的公民代表在討論過程中究竟學(xué)習(xí)到什么，其實(shí)是很困難的一件事。因?yàn)樘接懙淖h題通常是單一事件，可能有許多欲達(dá)成的目標(biāo)，再加上可能是首次討論這個議題，因此主辦單位或是主持人實(shí)無從指導(dǎo)或?qū)W習(xí)。因此選擇關(guān)鍵性的看法和評估架構(gòu)是相當(dāng)重要的[26]。必須強(qiáng)調(diào)公民會議的合法性，特別是在執(zhí)行委員的組成，是否有政府的介人，以及共識會議本質(zhì)的目標(biāo)，也就是共識報(bào)告的合法性，可以作為政策問題建構(gòu)與的參考依據(jù)這兩項(xiàng)上。
審議民主模式的實(shí)存發(fā)展，卻發(fā)現(xiàn)公民在討論過程中，會有“審議不平等”的現(xiàn)象出現(xiàn)，主要的影響因素，包括教育、性別、社經(jīng)背景等。另外，有些學(xué)者也從臺灣公民會議的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)中，反省對審議式民主的批評，像是主流意見的凌駕、公眾能力的限制，以及精英或優(yōu)勢的階級的掌控等，都將會限制審議式民主的發(fā)展。甚且，在一個國家或地區(qū)舉辦一場公民會議，討論一系列的爭議問題，并不意味其它區(qū)域舉辦同樣議題會有同樣結(jié)果，這種討論結(jié)果是無法復(fù)制的[27]
目前學(xué)界也試著針對公共政策的參與模式歸納出一些指針，Rowe和Frewer認(rèn)為大部份的評量參與模式的標(biāo)準(zhǔn)，是屬于程序上而非實(shí)質(zhì)上，仍著重有效率的過程，而非產(chǎn)生有效率的結(jié)果，因此以歸納出兩種形式的標(biāo)準(zhǔn)來評估，其一為認(rèn)同接受的標(biāo)準(zhǔn)(能夠讓廣大群眾接受的方式)，其二為過程的標(biāo)準(zhǔn)(參與的過程是值得信任的)，且能夠保證是采用有效率的方式來檢視公民投票(Referendum)、公聽會(PublicHearing)、大眾意見調(diào)查(PublicOpin-ionSurvey)、協(xié)商式的制定法規(guī)(NegotiatedRuleMaking)、公民會議(CitizenConference)、公民陪審團(tuán)(Citizen'sJury)、公民顧問團(tuán)(CitizenAdvisoryCommittee)以及焦點(diǎn)團(tuán)體(FocusGroup)這8種公共參與模式。
若以上述這兩種標(biāo)準(zhǔn)觀之，公民會議的模式在認(rèn)同接受的標(biāo)準(zhǔn)上，是屬于規(guī)模適當(dāng)、小樣本的代表，且參與者獨(dú)立性高，在參與時間上潛在性是較早的，于最后政策影響性上并沒有明確的保證，公共參與過程透明度是高的;在過程的標(biāo)準(zhǔn)上，資源可近性高、任務(wù)的界定通常是高的、決策的結(jié)構(gòu)性適當(dāng)，須視主持人的影響而定、最后在成本效益上屬于適當(dāng)?shù)礁叩某潭取５窃谠u估過程中提到公民陪審團(tuán)以及公民會議，是非常需要結(jié)構(gòu)化的決策過程，主要是因?yàn)閳F(tuán)體常發(fā)現(xiàn)有主導(dǎo)性強(qiáng)的人、討論可能提前結(jié)束或者是有社會閑散(SocialLoafing)等，從而導(dǎo)致產(chǎn)出次理想或者無效率結(jié)果的現(xiàn)象。
公民會議是希望參與的公民，于審慎考量各種論點(diǎn)的價值之后，能夠?qū)で蟠蠹叶寄芙邮艿墓沧R意見。為了尋求共識，必須讓多元意見理性辯論，相互了解，彼此說服。不過在多元差異和時間限制下，高度爭議的政策未必能夠達(dá)到共識。沒有共識的議題必須通過多數(shù)表決來形成結(jié)論，但結(jié)論報(bào)告必須說明多數(shù)與少數(shù)意見。因此，即使無法達(dá)成共識，參與者、社會公眾和決策者，也能了解其差異所在。
以目前的法令規(guī)范面而言，公民會議的結(jié)論對于公共政策，雖然并不具有法定拘束力，但可以讓決策者知道，有訊息根據(jù)的公共討論所呈現(xiàn)的“民意”究竟是什么，即使行政部門最后的政策決定與公民會議的結(jié)論不同，則其必須公開說明理由。此外，政府機(jī)關(guān)必須試圖在其它議題與層面上，建構(gòu)理性討論的溝通平臺，不同觀點(diǎn)在理性討論的基礎(chǔ)上進(jìn)行辯論，以便于進(jìn)行共識取向的討論，進(jìn)而得以呈現(xiàn)社會的核心價值。
在政策問題建構(gòu)之際與制訂政策之前，如果能夠盡可能聽取不同的意見，將能夠有效減少社會成本和國家資源的浪費(fèi)。相反的，如果是等到政策確定后，才發(fā)現(xiàn)窒礙難行、引起反彈、再加以補(bǔ)救，屆時將付出更為可觀的成本，以及喪失民眾的信任。政府尤應(yīng)極力破除由國家指揮民間、中央領(lǐng)導(dǎo)地方、用核心的眼光思考其它地區(qū)的需求、以及重城市而輕鄉(xiāng)村的施政態(tài)度和作法。
3.2.3公民會議的臺灣經(jīng)驗(yàn)
過去臺灣在公共政策問題建構(gòu)上，欠缺一種“民主的品質(zhì)”，亦即是對于政策議題的公共討論，以及透過公共討論過程，促成社會公眾對政策議題的了解。近年來，臺灣引進(jìn)“公民會議”的型態(tài)，是希望創(chuàng)造公共討論的空間來提升民主的品質(zhì)。臺灣目前已經(jīng)將公民會議，應(yīng)用于17個國家制訂科技或有重大爭議的政策上，例如二代健保曾在2002年，針對“全民健保給付范圍”舉辦公民會議，屬于試驗(yàn),勝質(zhì);“代理孕母”是臺灣第一次就公共政策問題所進(jìn)行的公民會議;高雄跨港纜車是臺灣第一次就市政議題召集公民會議;各個社區(qū)大學(xué)在2004年陸續(xù)舉辦各項(xiàng)議題(溫泉博物館、都市更新、親水公園、稅制改革)的公民會議，9月中召開的青年國事會議，采取“修正版”的公民會議，融人公共討論的精神;之后各行政機(jī)關(guān)，也陸續(xù)推動各項(xiàng)議題的公民會議，以匯集各方民眾對于公共政策問題的看法，包括:舉行北投溫泉博物館經(jīng)營問題的公民會議、臺北縣市稅制改革的討論、北投都市更新、大漢溪的生態(tài)保育等，可看出各縣市政府戮力于舉行地區(qū)型的公共討論。此外，更結(jié)合社區(qū)大學(xué)從基層推廣，讓公民會議已從上到下大規(guī)模的激活。公民會議內(nèi)含之審議式民主理念，將有助于深化臺灣民主，甚而可能成為新一波由下而上的社會民主風(fēng)潮，開啟公共政策問題建構(gòu)與制訂的新模式。
臺灣目前積極舉辦公民會議，是期望能夠提供品質(zhì)優(yōu)良的討論場域，讓過去由專家掌握決策的制定，現(xiàn)在嘗試讓公民通過審慎思辯的過程，公開討論所形成之共識，可以提供政府作為施政的參考依據(jù)。參與公民會議的人數(shù)以全國的規(guī)模而言是招募20人，參與者來自全國各地，會因爭議性的議題而承受全國媒體的關(guān)注;而社區(qū)的規(guī)模較小通常為12-15人，參與者討論地區(qū)性或與生活相關(guān)的議題，所在地經(jīng)驗(yàn)與社區(qū)關(guān)系緊密是社區(qū)公民會議的最大特色。不論是全國性或社區(qū)所舉辦的公民會議，如何在這個小團(tuán)體的規(guī)模中，讓參與者皆能理性且充分發(fā)言，所發(fā)表之結(jié)論足以說服大眾，甚至能夠影響政府決策，此期間團(tuán)體討論的動態(tài)過程是相當(dāng)重要與值得探索的問題。
目前，臺灣實(shí)施公民會議民主制度之時程尚短，受到過去精英主宰主義之影響，多數(shù)民眾在觀念上仍認(rèn)為公共事務(wù)乃政府之職責(zé)，而認(rèn)為自己并無權(quán)利亦無能力參與政府之重大決策。政府應(yīng)以教育宣導(dǎo)之方式，鼓勵民眾積極關(guān)懷、參與公共事務(wù)，以喚起民眾自我權(quán)利意識的覺醒。另一方面，教育宣導(dǎo)的對象不應(yīng)僅及于民眾，更應(yīng)擴(kuò)及至政府公部門中的每位成員、各個層級。破除官僚心態(tài)中所謂“民眾參與”機(jī)制只不過為“程序或背書”，民眾亦感覺到意見并不受重視，并對政府單位產(chǎn)生不信任感。因此，筆者認(rèn)為，政府機(jī)關(guān)中的每位成員，亦須重新建立起一新的概念，進(jìn)而擺脫舊有官僚心態(tài)，開啟誠心接納之門以創(chuàng)造民眾參與的機(jī)會之窗。
4結(jié)論
當(dāng)我們隨著國際民主思潮將公共視為公民時公民在民主社會的主體性顯而易見，而公民所應(yīng)有的公共性內(nèi)涵也就自然凸顯。隨著政治意識形態(tài)的變遷與社會民主化過程，公共的意涵也隨之改變，帝權(quán)時代剛轉(zhuǎn)為民權(quán)初期，民眾并未直接承接治權(quán)的轉(zhuǎn)換，而將治理公共事務(wù)權(quán)力交予政府機(jī)關(guān)或代表者執(zhí)行，當(dāng)時政府為主導(dǎo)公共事務(wù)的主體，民眾只能被動的接受或參與公共事務(wù)，于是，政府成為提供民眾商品需求的業(yè)主，為了滿足民眾需求，政府部門竭盡心力迎合民眾，民眾成為顧客或純粹消費(fèi)者;至民主社會逐漸成熟，公民意識提升，主客關(guān)系易位，民眾已開始要求回歸公共事務(wù)與公共政策的主導(dǎo)權(quán)。
基于環(huán)境系絡(luò)中各項(xiàng)相關(guān)因素間存在環(huán)環(huán)相扣關(guān)系的理念，公共政策系絡(luò)中各項(xiàng)相關(guān)因素的充分運(yùn)用，惟有藉由“公共性”概念的整合方能產(chǎn)生此一效果。此種整合是在公共性概念所建立的廣泛性架構(gòu)下，凡是有助于達(dá)成公共目的與實(shí)現(xiàn)公共價值的各項(xiàng)行政作為，皆可納人其中。
政府再造大體上可朝兩個方向進(jìn)行，即對內(nèi)健全文官體制，對外結(jié)合民間社會。就前者而言，公共性實(shí)居于樞紐的重要位置;就后者來說，借由“公民社會”中的“公民參與”，將政府與民間社會融成一體。如此，政府的決策和施政也才能得到民眾的大力支持，展現(xiàn)出其公共性，而公權(quán)力、公信力及公能力才得以確保。惟有結(jié)合公民意識和公共性的論述，始能促使公共政策成為名實(shí)相符的“公共”政策。
故而，將公民轉(zhuǎn)化成顧客的新公共管理，未能顧及民眾對于公共事務(wù)的參與除了自利還應(yīng)該有利他的性質(zhì)，基此觀念產(chǎn)生之顧客導(dǎo)向的公共行政勢將喪失其原本具有的公共性，扭曲了公共行政參與治理的本質(zhì)，應(yīng)以促成公共目的而非私人利益作為主要目標(biāo)。
藉由公民會議，在共善取向的前提下，讓公民能透過閱讀資料、詢問專家、理性討論，進(jìn)而轉(zhuǎn)化其知能、價值偏好之集體共識，以提升公民參與公共事務(wù)的能力，進(jìn)而擴(kuò)大公民參與范圍和討論的空間，以能發(fā)揮公民積極參與公共事務(wù)教育的效果，有效提升公共政策的品質(zhì)。
