愛華網(wǎng)一、農(nóng)村土地承包法的立法背景
土地是人類賴以生存和生產(chǎn)的基礎(chǔ)，因此，它屬誰所有，由誰管理具有特別重要的意義。新中國成立后，我國的土地是實行“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的基本經(jīng)濟模式，關(guān)于這一模式，實踐證明，有嚴(yán)重的缺陷，極大的打消了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，幾乎導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)的崩潰。窮則思變，自20世紀(jì)50年代起安徽省的個別縣、公社就曾實行“責(zé)任田”、“包產(chǎn)到戶”、“包干到戶”的形式，但幾經(jīng)反復(fù)，付出了代價。直到1980年5月鄧小平的一次講話，才肯定了安徽省“包干到戶”即土地家庭承包經(jīng)營這一做法。1993年，我國對《憲法》進行修正時，將“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”寫進了《憲法》，由于《憲法》的規(guī)定只是抽象性的，為此，制定一部專門調(diào)整土地承包經(jīng)營的法律就擺在了人們的面前，在這種背景下，2002年《農(nóng)村土地承包法》正式出籠，并于2003年3月1日起施行。
二、《農(nóng)村土地承包法》的概念及調(diào)整對象
《農(nóng)村土地承包法》是調(diào)整農(nóng)村土地承包經(jīng)營的法律規(guī)范的總稱，調(diào)整的對象是“土地承包經(jīng)營”這一法律關(guān)系，為了弄清這一問題，我們必須明確：
（一）《土地承包法》所指的“土地”的涵義
該法所指的“土地”是指農(nóng)民集體所有或國家所有依法歸農(nóng)民集體使用的農(nóng)業(yè)用地，主要是耕地、林地和草地及一些其他用于農(nóng)業(yè)的土地，如魚池、魚塘、“四荒地”（荒山、荒丘、荒溝、荒灘等），不包括農(nóng)村建設(shè)用地。
（二）《土地承包法》所規(guī)定的土地的承包方式
我國《農(nóng)村土地承包法》主要是采取“統(tǒng)分結(jié)合，雙層經(jīng)營體制下的集體內(nèi)部家庭承包經(jīng)營”為基礎(chǔ)的承包方式，其次對不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，一般采用招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商的方式進行承包，這兩種不同的承包方式有很大的區(qū)別，“家庭承包”地的取得是基于集體組織成員的身份而取得，也就是說，只要是該集體組織的成員，不論是男女、老幼、身體狀況，人人有權(quán)要求承包土地，任何人不得剝得，它具有社會保障的性質(zhì)，后者的承包方式，并非集體經(jīng)濟組織的人員人人有份，其承包對象也可以是集體經(jīng)濟組織之外的成員，另外，對“家庭承包”的含義我們也必須明白，它是家庭成員全體作為承包方，即以“戶”作為承包單位，承包戶家庭成員死亡，只要這個承包戶還有其他人存在，承包關(guān)系仍不變，由這個承包戶中的其他成員繼續(xù)承包。
（三）《土地承包法》所規(guī)定的土地發(fā)包與承包的主體及雙方的權(quán)利義務(wù)
土地家庭承包的發(fā)包方是：村集體經(jīng)濟組織或村民委員會或村民小組，承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，且雙方享有下列有權(quán)利，履行下列義務(wù)。
1、發(fā)包方的權(quán)利。①發(fā)包方的發(fā)包權(quán)。②監(jiān)督管理權(quán)，即監(jiān)督承包方合理利用和保護土地的權(quán)利。③制止權(quán)。由于土地既是自然資源，又是社會資源，與人類生存息息相關(guān)，因此，對承包人損害土地和農(nóng)業(yè)資源的行為，如承包戶在承包土地上建房、挖土、挖沙、挖石、采礦等行為必須予以制止。④法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。
2、發(fā)包方的義務(wù)。①不得非法變更、解除承包合同。②不干涉承包方依法進行的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動。③依承包合同約定為承包方提供生產(chǎn)、技術(shù)、信息等服務(wù)，這也是統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制“統(tǒng)”的要求，土地承包以后，單獨的農(nóng)戶在農(nóng)機推廣、水利灌溉、機械作業(yè)等方面的能力較弱，且信息來源渠道少，這些都要求發(fā)包方為其解決較為切實可行。④執(zhí)行縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，組織本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。⑤法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)。
3、承包方的權(quán)利。
①依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品，所謂“使用”就是承包人在不改變土地用途的前提下，有權(quán)對其承包的土地進行合理有效的使用，對于因進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而修建的必要附屬設(shè)施，如建造溝渠、修建水井等構(gòu)筑物，也是對承包土地的一種使用，也應(yīng)予以保護。所謂“收益”主要是指承包人從承包地上種植的農(nóng)作物及養(yǎng)殖畜牧中獲得利益，如，果樹結(jié)的果子、糧田里產(chǎn)出的糧食。關(guān)于“生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)”是指農(nóng)戶可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)決定如何在土地上進行經(jīng)營，如選擇作物種植的時間及品種。對于“處置”是指農(nóng)戶可以自由決定農(nóng)產(chǎn)品是否賣出，如何賣、賣給誰，這都是承包戶的權(quán)利。這里，重點講一下農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的“流轉(zhuǎn)”問題。由于“土地承包經(jīng)營權(quán)”具有物權(quán)性，是一種用益物權(quán)，因此，可以在法律許可的范圍內(nèi)進行流通轉(zhuǎn)換，其流轉(zhuǎn)的方式有：轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓。“轉(zhuǎn)包”：主要發(fā)生在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部農(nóng)戶之間，轉(zhuǎn)包人轉(zhuǎn)包土地后對土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)不變，受轉(zhuǎn)包人有權(quán)獲取承包土地的收益，但要向轉(zhuǎn)包人支付轉(zhuǎn)包費，轉(zhuǎn)包無需發(fā)包人同意，只須向發(fā)包人備案。“出租”：是農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)租賃給本集體經(jīng)濟組織以外的人，出租人可以收取租金，土地的租賃也不須發(fā)包人同意，只須向其備案?！盎Q”：是集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶之間為方便耕種和各種需要，對各自的土地承包經(jīng)營權(quán)的交換，雙方農(nóng)戶達(dá)成互換合同后，還應(yīng)與發(fā)包方變更原土地承包合同?！稗D(zhuǎn)讓”：是農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)移轉(zhuǎn)給他人，轉(zhuǎn)讓將使農(nóng)戶喪失對承包土地的使用權(quán)，應(yīng)嚴(yán)加限制。一般只有在轉(zhuǎn)讓方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或有穩(wěn)定的收入來源情況下，才允許其轉(zhuǎn)讓，且受讓的對象也應(yīng)當(dāng)是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，且還須經(jīng)發(fā)包方同意，變更原土地承包合同。
②承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補償。土地的征用有嚴(yán)格的法律條件，《土地管理法》及相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，征用必須是國家為了保證社會公共事業(yè)或公益事業(yè)的發(fā)展，依法律程序而進行，它是一種政府行為。土地承包人所得的補償包括被征土地補償費、安置補助費及土地附著物和青苗補償費。
③法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利，如承包人的繼承權(quán)，但應(yīng)注意，如果承包人死亡，承包經(jīng)營的家庭消亡，其承包地是不允許繼承的（指耕地和草地），但林地除外，這主要是從我國的實際出發(fā)，為緩解人地矛盾，體現(xiàn)社會公平而作出的規(guī)定。如果允許繼承，可能出現(xiàn)一人有多份地的情況，但承包地雖不能繼承，而承包收益是可以繼承的。林地之所以允許繼承，是由于林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營周期長、投資大、收益慢、風(fēng)險大，如果不允許林地繼承，不利于調(diào)動承包人的積極性，甚至還會出現(xiàn)其他一些負(fù)面影響。
4、承包方的義務(wù)。①維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)，這里的“農(nóng)業(yè)用途”是指將土地直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)，而不得將土地用于這以外的建設(shè)活動，如在土地上建造房屋、建造工廠等。②依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害，這是由我國的土地現(xiàn)狀而決定的。因為目前，我國耕地數(shù)量少（約14億畝），人均耕地僅為一畝多一點，且耕地總體質(zhì)量差，生產(chǎn)水平低，耕地中有灌溉設(shè)施的不到40%，抗自然災(zāi)害的能力差。再者，我國耕地的后備資源缺乏，開發(fā)難度大，故我們必須合理利用土地。③法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)。
三、農(nóng)村土地承包的原則和程序
（一）農(nóng)村土地承包的原則
1、按照規(guī)定統(tǒng)一組織承包時，本集體經(jīng)濟組織成員依法平等地行使承包土地的權(quán)利，也可以放棄自愿承包土地的權(quán)利的原則。這里的“平等”主要體現(xiàn)在兩個方面：一是本集體經(jīng)濟組織的成員都平等地享有承包本集體經(jīng)濟組織土地的權(quán)利，無論是男女老少，體弱病殘；二是本集體經(jīng)濟組織成員在承包過程中都平等地行使承包權(quán)，發(fā)包方不能厚此薄彼，親親疏疏，不能對本集體經(jīng)濟組織成員實行差別對待。至于本集體經(jīng)濟組織成員放棄承包權(quán)，必須是其完全自愿，任何單位和個人不得對其強迫。
2、民主協(xié)商、公平合理的原則。土地是廣大農(nóng)民安身立命的根本，因此，對土地進行承包時，本法強調(diào)“民主協(xié)商”原則，不得搞“暗箱操作”，不得搞“一言堂”，強迫本集體經(jīng)濟組織成員接受承包方案，“公平合理”要求本集體經(jīng)濟組織成員之間所承包的土地在土質(zhì)好壞、離居住地距離的遠(yuǎn)近、離水源的遠(yuǎn)近等方面不能有太大的差別，即使有差別，也應(yīng)當(dāng)在合理的范圍內(nèi)。
3、承包方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上的成員或三分之二以上的村民代表同意的原則。村民會議的參加人員應(yīng)當(dāng)是本集體經(jīng)濟組織18周歲以上的村民參加，如果在外人員較多或村民居住分散，全體村民不易召集的情況下，也可采取選派代表參加會議的形式，否則，承包方案不能生效。
4、承包程序合法。
（二）農(nóng)村土地承包的程序
1、村民會議選舉產(chǎn)生承包工作小組。這是進行土地承包的第一步，承包小組由村民選舉產(chǎn)生，能反映村民的民主意愿，保證所選人員的素質(zhì)，因為承包工作是一項比較繁雜、繁重的工作，它涉及土地的丈量、統(tǒng)計、承包方案的擬訂等一系列事項，因此，必須選舉生產(chǎn)承包小組。
2、承包工作小組擬訂并公布承包方案，因承包方案的好壞直接關(guān)系到承包工作能否順利進行，因此，承包工作小組應(yīng)當(dāng)對本集體經(jīng)濟組織的土地狀況進行認(rèn)真調(diào)查研究，并且在擬訂方案時，應(yīng)當(dāng)遵循民主協(xié)商的原則，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定擬訂，承包工作小組在完成承包方案后，應(yīng)當(dāng)將該方案予以公布，以便征求本集體經(jīng)濟組織成員的意見。
3、依法召開本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議，討論通過承包方案，這一程序?qū)嵸|(zhì)上是體現(xiàn)了村民自治的精神，村民會議必須有村民三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意。
4、公布組織實施承包方案。
5、簽訂承包合同。土地承包合同是明確發(fā)包方與承包方權(quán)利義務(wù)的一種協(xié)議，在合同簽訂方面，雙方的法律地位是平等的，且合同自雙方簽字之時即成立生效。雖然《農(nóng)村土地承包法》第23條規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證或林權(quán)證，并登記造冊，但承包方自與發(fā)包方簽訂承包合同時即取得土地承包經(jīng)營權(quán)。可見，土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立，不以登記為生效條件。另外，承包合同生效后，發(fā)包方不得以承辦人或負(fù)責(zé)人的變動而變更或解除合同，那種“新官不理舊事”的觀念是錯誤的，同時也是違法的。再者，土地承包合同生效后，如果集體經(jīng)濟組織分立或合并，對業(yè)已生效的承包合同效力不發(fā)生影響，分立的組織或合并的組織不得以此為借口解除合同，侵犯承包人的合法權(quán)利。還有一問題，發(fā)包方與承包方簽訂合同時，對承包期限不得隨意超長約定，依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》，耕地的承包期為30年，草地的承包期為30—50年，林地的承包期為30—70年，這是法律明確規(guī)定的最長期限，不能超過。
四、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的保護
（一）對全家遷入小城鎮(zhèn)或遷入設(shè)區(qū)的市并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的承包戶的保護，《土地承包法》對這兩種不同的情形是分別對待的。首先對全家遷入小城鎮(zhèn)（指縣級以下的城鎮(zhèn)），其承包戶的承包地是否收回，由承包戶自己決定，發(fā)包方不能不顧承包方的意愿，強行收回土地。因為現(xiàn)階段，我國小城鎮(zhèn)的規(guī)模都不大，就業(yè)機會不很多，并且小城鎮(zhèn)還沒有建立城市居民最低生活保障等社會保障制度，如果進城農(nóng)民一旦失去非農(nóng)職業(yè)或生活來源，農(nóng)村土地予以了保留，則他在農(nóng)村享有的土地承包經(jīng)營權(quán)將是其基本的生活保障。當(dāng)然，承包戶保留的承包地，可以自己回去管理，也可轉(zhuǎn)包給其他人或委托其親友代管；如果承包人在土地承包期間舉家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，承包人應(yīng)將承包地交回，如不交回的，則發(fā)包方可以將其收回，但應(yīng)注意的是收回的是指耕地、草地，并不包括林地。這樣規(guī)定，是為了穩(wěn)定林地承包經(jīng)營權(quán)，調(diào)動承包方植樹造林的積極性，防止亂砍濫伐，保護生態(tài)環(huán)境。當(dāng)然，承包方對承包的承包地有較大投入時，有權(quán)獲得相應(yīng)的補償，這也是我國民事立法公平原則的體現(xiàn)。
（二）對婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)的保護。首先，對結(jié)婚的婦女保護，婦女結(jié)婚嫁入地所在村應(yīng)當(dāng)盡量解決其土地承包問題，分給嫁入婦女一份承包地。但有的村沒有富余土地，有的村甚至實行“增人不增地，減人不減地”的做法，如果是這種情況，出嫁女原戶籍所在地的發(fā)包方不得收回其承包地。這樣，對于出嫁女無論在何種情況下都擁有一份承包地。其次，是對離婚或喪偶婦女承包權(quán)的保護。如果婦女離婚或喪偶，且仍在原居住地生活的，其已取得的承包地應(yīng)當(dāng)離婚或喪偶婦女繼續(xù)承包，發(fā)包方不得收回；不在原居住地生活的，新居住地的村應(yīng)分一份承包地給該婦女，否則，原居住地的發(fā)包主不得收回原承包地。
五、其他方式的承包
（一）適用對象：是不宜采取家庭承包方式的“四荒地”，即荒山、荒溝、荒丘、荒灘。
（二）內(nèi)容：承包方不限于本集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部成員，外村的農(nóng)戶，其他組織等從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者都可通過承包合同取得對這些土的承包權(quán)，而承包方對取得的這些土地可依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或其他方式流轉(zhuǎn)。
（三）具體方式：對此類地的承包方式，有招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等形式，所謂招標(biāo)，就是招標(biāo)方即集體經(jīng)濟組織通過發(fā)布招標(biāo)公告或向有意投標(biāo)者發(fā)出投標(biāo)邀請，由各有意承包的農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營者作為投標(biāo)方參加投標(biāo)競爭，由招標(biāo)人進行審核比較，從中擇優(yōu)選出中標(biāo)者，并與之簽訂合同。所謂拍賣，是指以公開競價的形式，將特定物的財產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓給最高應(yīng)價者的買賣方式，各個應(yīng)買人在拍賣過程中可以以竟相抬高價格的方式出價購買，拍賣這種方式，可以實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，盤活農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資金，具有極強的生命力。
六、承包經(jīng)營權(quán)糾紛的解決
如果承包方與發(fā)包方就土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生糾紛，其解決的途徑有這樣幾種：①當(dāng)事人雙方自行協(xié)商解決；②當(dāng)事人雙方也可請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府調(diào)解；③當(dāng)事人可向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁；④當(dāng)事人向人民法院起訴。這四種解決糾紛的途徑?jīng)]有先后順序，完全由當(dāng)事人自己掌握、選擇。但有一點須說明，如果承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生糾紛后，當(dāng)事人是申請仲裁機構(gòu)進行仲裁的，如果一方對裁決不服，應(yīng)當(dāng)在收到裁決書之日起30日內(nèi)向人民法院起訴，否則，仲裁機構(gòu)的裁決即生效，當(dāng)事人即喪失了請求司法救濟的途徑，也就是說喪失了訴權(quán)。
