愛華網(wǎng)美國航空保安法的發(fā)展及對(duì)中國的啟示
方瑞豐刁偉民
摘要：本文回顧了9.11事件之前的美國航空保安情況，分析了9.11事件當(dāng)中暴露出來的情報(bào)分析、旅客審查、安檢工作、機(jī)上保安等問題，這些問題的存在使得美國航空保安系統(tǒng)未能有效防止9.11事件的發(fā)生。9.11之后美國通過了《航空與交通保安法》，組建新的航空保安機(jī)構(gòu)——交通保安局，從各個(gè)環(huán)節(jié)全面強(qiáng)化航空保安措施。我國應(yīng)當(dāng)吸取美國航空保安發(fā)展當(dāng)中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，完善我國航空保安立法，健全航空保安系統(tǒng)，全面提高航空保安水平。
關(guān)鍵詞：美國 航空保安法 啟示
Development of Aviation Security Law in the United States
and Its Lessons for China
FangRuifengDiao Weimin
Abstract: This article firstly reviews thedevelopment of the US aviation security laws and regulations priorto the 9.11 terrorists’ attacks. Because of these deficiencies inthe US aviation security system, such as intelligence analysis,passenger prescreening, passenger screening and onboard security,the US aviation security system failed to prevent 9.11 terrorists’attacks. Moreover, this article summarizes Transportation andAviation Security Law of 2001, briefs the operations of FederalTransportation Security Administration, and highlightspost-September 11th aviation security practices in theUnited States. In conclusion, the authors advise China to learnlessons from the United States and build a comprehensive aviationsecurity system, in order to promote aviation security level inChina as well as in the world.
Key words: The United States,Aviation Security Law，Lessons.
前言
美國是世界上經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、航空運(yùn)輸最繁忙的地區(qū)，航空運(yùn)輸已成為大眾交通運(yùn)輸方式。由于美國主導(dǎo)的世界政治經(jīng)濟(jì)秩序矛盾重重，使得這一地區(qū)成為恐怖勢(shì)力發(fā)動(dòng)恐怖襲擊、制造重大影響事件的重點(diǎn)區(qū)域，航空器則是首選的攻擊目標(biāo)。國際恐怖主義活動(dòng)針對(duì)國際航空運(yùn)輸進(jìn)行的攻擊，謀求造成重大的毀壞和廣泛的公眾影響。航空保安發(fā)展的歷史，與劫機(jī)、針對(duì)航空的恐怖襲擊以及其他犯罪和非法干擾的案件相伴，每一次進(jìn)步，都是從血的教訓(xùn)中得來的。1988年“洛克比空難”發(fā)生后，歐美各國十分重視防范非法干擾行為對(duì)民用航空造成的危害。9.11事件中,恐怖主義分子把航空器作為恐怖襲擊的武器，其慘烈的后果引起美國對(duì)本土航空保安的全面反思。在9.11事件之前，美國的航空保安制度基本是伴隨著“發(fā)展-被突破-再發(fā)展”的邏輯順序往前推進(jìn)的，缺乏對(duì)航空保安系統(tǒng)的深入思考，沒有建立一個(gè)完善的航空保安系統(tǒng)。9.11事件發(fā)生后，美國對(duì)航空安全問題高度重視，通過和實(shí)施了《航空和交通保安法》，著重完善航空保安系統(tǒng)，其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得我們認(rèn)真吸取。
目前國際恐怖主義活動(dòng)出現(xiàn)了一些新動(dòng)向，在美國和歐洲，恐怖主義活動(dòng)高科技化趨勢(shì)增強(qiáng)，2003年發(fā)生于英國的希思羅陰謀[1]表明，一些國家依然隨時(shí)面臨發(fā)生大規(guī)?？植乐髁x襲擊的現(xiàn)實(shí)威脅。美國一方面加強(qiáng)法律制度建設(shè)，制定和修改了航空保安的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，另一方面則投入巨資研制開發(fā)用于航空保安的技術(shù)設(shè)備，加強(qiáng)航空保安的技術(shù)力量。
一、9.11之前的美國航空保安法律制度
作為世界航空業(yè)的發(fā)源地,美國一直在航空領(lǐng)域保持領(lǐng)先地位,建立了比較完善的航空法律體系。二十世紀(jì)六七十年代,隨著恐怖主義分子和其他犯罪分子不斷制造對(duì)民用航空的威脅，國會(huì)通過了一系列的航空保安方面的法律，逐步建立和形成了一套航空保安的法律制度。美國聯(lián)邦航空局（Federal Aviation Administration,以下簡稱FAA）承擔(dān)航空保安職責(zé)，制訂了強(qiáng)化航空保安的107、108、109、129部規(guī)章。[2]
1、 國會(huì)立法
1961年發(fā)生三架飛機(jī)被劫持到古巴的事件之后，同年國會(huì)對(duì)《聯(lián)邦航空法》作出修改。該修正案規(guī)定，任何以暴力或者以暴力威脅，或者以其他任何威脅手段奪取、控制飛機(jī)的行為都構(gòu)成劫機(jī)，可以被判處二十年監(jiān)禁或者死刑。任何未經(jīng)FAA 授權(quán)，攜帶武器或者爆炸物登機(jī)的行為都構(gòu)成犯罪。
1973年，再次發(fā)生飛機(jī)被劫持到古巴的事件,同期中東也頻繁發(fā)生劫機(jī)事件。1974年，美國通過了《反劫機(jī)法和空中交通保安法》，要求制定有效規(guī)定對(duì)所有旅客實(shí)施安全檢查。法律授權(quán)美國聯(lián)邦航空局(FAA)制定飛機(jī)設(shè)計(jì)有關(guān)的規(guī)章，以提高飛機(jī)的安全防范性能。
1984年《反破壞飛機(jī)法》，把美國法院對(duì)劫機(jī)行為的管轄權(quán)延伸到美國境外。1985年的《國際保安發(fā)展和合作法》撥款9800萬美元來提高外國機(jī)場的保安水平，同年通過的《外國飛機(jī)安全法》授權(quán)運(yùn)輸部長來確定哪些國家符合資助的條件。
1988年12月21日，泛美航空公司的103航班在蘇格蘭的洛克比發(fā)生空難。這場災(zāi)難使得美國不得不重新評(píng)估自己的機(jī)場保安水平，頒布了1990年的《航空保安提高法》,在提高美國國內(nèi)航空保安水平的同時(shí)，著手提高美國以外國家航空保安水平。
2、FAA的航空保安規(guī)章[3]
《聯(lián)邦航空法》要求FAA制定規(guī)定和程序確保機(jī)場安全。FAA據(jù)此制定了107部規(guī)范機(jī)場保安運(yùn)行，108部規(guī)范運(yùn)輸航空公司的保安措施，109部規(guī)范貨運(yùn)保安，129部規(guī)范外國承運(yùn)人的保安措施。
107部要求美國有定期航班的機(jī)場，都要建立一個(gè)經(jīng)FAA民航保安主任批準(zhǔn)的保安項(xiàng)目。每個(gè)項(xiàng)目必須包括對(duì)保安區(qū)域和范圍的詳細(xì)描述，以及針對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)項(xiàng)目。培訓(xùn)項(xiàng)目必須包括控制區(qū)域管理，以及對(duì)旅客進(jìn)行檢查的程序和設(shè)備。機(jī)場管理機(jī)構(gòu)必須配備合格的執(zhí)法人員來支持保安人員，能夠迅速作出反應(yīng)。任何人未經(jīng)檢查，都不得進(jìn)入機(jī)場控制區(qū)域，也不準(zhǔn)許攜帶任何武器或者爆炸物品進(jìn)入機(jī)場控制區(qū)。
108部要求每個(gè)運(yùn)輸航空公司向FAA遞交一個(gè)方案，來保障旅客的安全，保護(hù)他們免受恐怖主義和劫機(jī)活動(dòng)的侵害。方案要詳細(xì)描述如何對(duì)旅客進(jìn)行檢查，配備和使用相應(yīng)的安檢設(shè)備。每個(gè)航班必須至少配備一名地面和空中保安協(xié)調(diào)員。
二、9.11事件暴露的美國航空保安系統(tǒng)的問題
根據(jù)美國國會(huì)成立的9.11事件調(diào)查委員會(huì)(National Commission on Terrorist Attacks Upon the UnitedStates，簡稱9.11委員會(huì))調(diào)查發(fā)現(xiàn)，為制造這起震驚世界的恐怖事件，恐怖主義分子進(jìn)行了精心策劃，制訂了恐怖襲擊的詳細(xì)方案。首先，他們潛入美國飛行訓(xùn)練學(xué)校學(xué)習(xí)并掌握了飛行技能。其次，對(duì)襲擊方案反復(fù)進(jìn)行演練，確立了付諸實(shí)施的信心。9.11當(dāng)天，恐怖主義分子攜帶通用刀具和袖珍刀具通過安檢后登上飛機(jī),然后使用這些刀具劫持了飛機(jī),釀成航空史上的一大悲劇。9.11委員會(huì)認(rèn)為劫機(jī)犯成功的主要原因是他們充分發(fā)現(xiàn)和利用了美國航空保安體系的弱點(diǎn)，如避免引起美國情報(bào)機(jī)構(gòu)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)注意；攜帶那些允許帶上飛機(jī)的物品作為武器；充分分析研究了美國民航界對(duì)付劫機(jī)的方法措施，有針對(duì)性地制定了劫機(jī)計(jì)劃。美國的航空保安系統(tǒng)主要包括七個(gè)層次，：情報(bào)、旅客審查、機(jī)場準(zhǔn)入控制、旅客安檢、旅客托運(yùn)行李安檢、貨物安檢、機(jī)上保安等。9.11事件暴露出系統(tǒng)中的情報(bào)信息、旅客審查、旅客安檢、機(jī)上保安等四個(gè)方面存在不少問題。[4]
1、情報(bào)信息不及時(shí)充分
9.11之前,FAA收到的情報(bào),沒有具體提示本·拉登、基地組織、基地組織的同伙或者其他任何組織正在密謀劫持美國的商業(yè)飛機(jī)，使用這些飛機(jī)作為破壞性武器進(jìn)行恐怖活動(dòng)。雖然FAA曾經(jīng)得到這樣一條信息：2001年8月，一個(gè)叫ZACARIASMOUSSAOUI的人因?yàn)槠湓陲w行學(xué)校的可疑行為，在明尼蘇達(dá)被美國移民局（INS）逮捕，發(fā)現(xiàn)其簽證已經(jīng)過了豁免期。但由于沒有情報(bào)支持，F(xiàn)AA沒有作出反應(yīng)，后來這個(gè)人參加了9.11恐怖襲擊。 直到9.11襲擊之后，F(xiàn)AA才收到聯(lián)邦調(diào)查局（Federal Bureau of Intelligence,簡稱 FBI） 情報(bào)員在2001年7月所寫的內(nèi)部備忘錄，建議采取步驟更進(jìn)一步審查全國的民航訓(xùn)練學(xué)校，因?yàn)樗麄兊挠?xùn)練項(xiàng)目或許被與恐怖主義組織有聯(lián)系的人所利用。
2001夏天，美國民航保安系統(tǒng)在處于中等航空保安警戒狀態(tài)。盡管根據(jù)美國各個(gè)情報(bào)機(jī)構(gòu)發(fā)出的大量保安威脅警告，F(xiàn)AA警示各公司注意民航可能受到恐怖主義襲擊,建議所有美國承運(yùn)人提高警戒等級(jí)，但FAA同時(shí)告知機(jī)場和承運(yùn)人，并沒有取得有關(guān)美國民航可能受到恐怖襲擊的可靠證據(jù)。
2、旅客審查形同虛設(shè)
旅客在購票時(shí)提供的信息便于FAA和承運(yùn)人審查旅客身份，甄別恐怖分子。 9.11之前，最重要的旅客審查方法是，承運(yùn)人將旅客信息與FAA的危險(xiǎn)人物名單對(duì)照。根據(jù)情報(bào)機(jī)關(guān)提供的信息，F(xiàn)AA要求承運(yùn)人禁止名單上的人登機(jī)，或者對(duì)其進(jìn)行更嚴(yán)格的安全檢查。9.11劫機(jī)者當(dāng)中，沒有一個(gè)人被列入這個(gè)名單。 事實(shí)上，F(xiàn)AA的名單上只有不到二十個(gè)人，而在美國國務(wù)院的危險(xiǎn)人物名單（TIPOFF）上有成千上萬的人。而且，兩名9.11恐怖襲擊分子已經(jīng)被列入這個(gè)名單。
第二種審查方法是1998年FAA要求航空公司實(shí)施計(jì)算機(jī)協(xié)助旅客審查項(xiàng)目（Computer-Assisted Passenger Prescreening Program,CAPPS） 。該項(xiàng)目運(yùn)用FAA審批的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)旅客購票時(shí)提供的信息，運(yùn)用計(jì)算機(jī)系統(tǒng)篩選出可能對(duì)航空系統(tǒng)有威脅的危險(xiǎn)人物（入選者，selectees），對(duì)其進(jìn)一步進(jìn)行檢查。
按照FAA的規(guī)定，對(duì)入選者人身或者隨身行李不需要進(jìn)行額外的檢查。根據(jù)系統(tǒng)記錄，CAPPS系統(tǒng)篩選出了將近一半的9．11恐怖主義分子，承運(yùn)人對(duì)這些入選者的托運(yùn)行李進(jìn)行檢查，確認(rèn)沒有其沒有攜帶爆炸物后就允許他們登機(jī)了。
3、安檢工作漏洞多
航空歷史上，飛機(jī)上的爆炸物曾導(dǎo)致大量的人員死亡，而劫機(jī)并沒有造成類似嚴(yán)重的后果。因此，盡管外國劫機(jī)一直發(fā)生，但是美國航空業(yè)認(rèn)為對(duì)航空保安系統(tǒng)的最大威脅仍然是爆炸物。9.11之前,FAA根據(jù)國會(huì)授權(quán),致力于在三年內(nèi)使所有主要機(jī)場的爆炸物探測(cè)要求達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，并在五年內(nèi)完成制定規(guī)章來提高安檢標(biāo)準(zhǔn)。
911之前，航空公司雇傭的安檢員經(jīng)常不能在旅客身上的和隨身行李中準(zhǔn)確的發(fā)現(xiàn)危險(xiǎn)物品。由于工資福利太低，重復(fù)勞動(dòng)，任務(wù)繁重，導(dǎo)致安檢員不安心工作，流動(dòng)性大，訓(xùn)練不足，那時(shí)候每年安檢員的更換率達(dá)到100％。
盡管FAA 批準(zhǔn)了承運(yùn)人安檢運(yùn)行指南，但是9.11之前，美國航空公司主要使用常識(shí)判斷危險(xiǎn)物品，決定除了槍支、大型刀具、爆炸物或者易燃物以外，其他哪些物品不允許上飛機(jī)。盡管在指南所列的危險(xiǎn)物品清單上，斯坦利刀被作為限制性物品，當(dāng)檢出這些物品的時(shí)候指南要求安檢員通知安檢主管，旅客可以選擇托運(yùn)此類物品，然而袖珍刀（鋒刃小于4英寸）則被允許帶上飛機(jī)?？墒侵改蠜]有進(jìn)一步說明，什么是斯坦利刀和袖珍刀之間的區(qū)別。恐怖分子充分利用了限制性刀具標(biāo)準(zhǔn)的含糊性，得以攜帶刀具順利登機(jī)。
4、機(jī)上保安措施不嚴(yán)格
一旦劫機(jī)犯能夠通過安檢，登上飛機(jī)，機(jī)上保安就是最后的防線。機(jī)上保安包括兩個(gè)主要方面：機(jī)上執(zhí)法和FAA制訂的機(jī)上應(yīng)急措施。
根據(jù)當(dāng)時(shí)聯(lián)邦空警項(xiàng)目（Federal Air Marshal Program）的規(guī)則,只有國際航班才配備空警。加之駕駛艙門沒有被加固,劫機(jī)犯可以輕易進(jìn)入駕駛艙內(nèi)。平時(shí)的訓(xùn)練一般要求機(jī)組，為了飛機(jī)安全，不要與劫機(jī)犯進(jìn)行對(duì)抗，并且勸說旅客不要采用急躁或者魯莽行動(dòng)對(duì)付劫機(jī)犯。因此，當(dāng)劫機(jī)犯劫機(jī)時(shí)，他們基本沒有遇到什么障礙就成功劫機(jī)。
9.11之前，美國航空保安系統(tǒng)經(jīng)歷了十多年平穩(wěn)發(fā)展期，沒有發(fā)生飛機(jī)被炸或者被劫持，公眾對(duì)這類威脅的感受也非常低。國會(huì)和FAA把立法和監(jiān)管的重點(diǎn)放在安全、提高航空運(yùn)輸服務(wù)和發(fā)展容量的措施上。2001年之前二十年中, 美國總審計(jì)辦公室(GAO)和運(yùn)輸部的總督察辦公室記錄了大量關(guān)于美國航空安全保衛(wèi)系統(tǒng)長期存在的致命的弱點(diǎn),他們的觀點(diǎn)得到FAA評(píng)估結(jié)果的證實(shí)。例如在911之前，限制進(jìn)入包括飛機(jī)機(jī)艙的機(jī)場保安區(qū)域保安措施并不充分有效。 GAO工作人員曾經(jīng)采用偽造的執(zhí)法人員標(biāo)志和證件進(jìn)入保安區(qū)域，通過兩個(gè)機(jī)場的安檢口，順利到達(dá)登機(jī)口。而一些工作人員，拿著機(jī)票和登機(jī)牌，拿著武器、爆炸物品和其他危險(xiǎn)物品登上飛機(jī)。
1996年7月17日，美國環(huán)球航空公司的波音747飛機(jī),在紐約肯尼迪國際機(jī)場起飛后不久爆炸, 墜毀于長島外海,機(jī)上230人罹難，這一事件曾被高度懷疑是恐怖襲擊造成的?？肆诸D政府成立了以副總統(tǒng)戈?duì)枮橹飨奈瘑T會(huì)來研究如何加強(qiáng)航空保安。1997年2月戈?duì)栁瘑T會(huì)遞交了最終報(bào)告，提出了加強(qiáng)航空保安的一系列措施，但由于具體的責(zé)任和實(shí)施程序不明確，報(bào)告的建議沒有成為法律，使得美國航空保安系統(tǒng)的大量漏洞沒并有被堵上，這與9.11悲劇的發(fā)生有直接的關(guān)系。[5]
FAA作為航空保安的主管機(jī)關(guān)對(duì)于航空保安的系統(tǒng)問題負(fù)有不可推卸的責(zé)任，通過對(duì)9.11事件的反思，人們發(fā)現(xiàn)FAA在航空保安方面的失誤主要包括三個(gè)方面：首先是立法緩慢。FAA具有互相矛盾的兩個(gè)目標(biāo)，管制和發(fā)展民航業(yè)。為了發(fā)展，F(xiàn)AA放松了航空保安方面的要求，民航保安規(guī)章制訂過程非常緩慢。例如，1996年 FAA航空再授權(quán)法要求FAA采取行動(dòng)，建立對(duì)安檢承包商的許可制度，也得到了1997年戈?duì)栁瘑T會(huì)的 支持，但直到2001年也沒有完成。其次是執(zhí)法不嚴(yán)。 9.11之前，F(xiàn)AA處理了航空公司在運(yùn)輸危險(xiǎn)品和破壞航空保安方面的大量案件。在9.11當(dāng)天早上，F(xiàn)AA律師還在舉行會(huì)議討論這些問題。 但由于FAA執(zhí)法不嚴(yán)，航空公司并不擔(dān)心可能面臨的嚴(yán)厲處罰。盡管規(guī)章允許 FAA對(duì)航空公司處以上萬美元的罰款，但這些法規(guī)并沒有得到有效執(zhí)行，很多案件實(shí)際處罰金額低于法定金額，甚至三分之一的案子根本不會(huì)進(jìn)行處罰。最后，沒有建立有效的情報(bào)合作機(jī)制。盡管FAA并不是美國情報(bào)組織的成員，但是FAA有24小時(shí)值班的情報(bào)分支機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)搜集來自于其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的威脅情報(bào)，特別是聯(lián)邦調(diào)查局（ FBI）, 中央情報(bào)局（CentralIntelligence Agency, CIA） 和國務(wù)院的情報(bào)。雖然FAA 與國家保安機(jī)構(gòu)(National Security Agency, 簡稱NSA)或防衛(wèi)情報(bào)機(jī)構(gòu)（Defense Intelligence Agency, 簡稱DIA）沒有直接關(guān)系，但是可以要求這些機(jī)構(gòu)提供情報(bào)。 FAA根據(jù)這些情報(bào)研究分析航空保安事件、面臨的威脅和重要問題，為保安政策提供支持。FAA發(fā)布信息通告、保安指南、緊急修正案等，命令承運(yùn)人和機(jī)場采取相應(yīng)的保安措施。但是在9.11之前，美國情報(bào)機(jī)構(gòu)獲得的大量情報(bào)并沒有被FAA有效利用。
盡管航空保安系統(tǒng)存在各種問題，但民航業(yè)的平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)暫時(shí)麻痹了人們神經(jīng)，使很多人都錯(cuò)誤地認(rèn)為，美國航空保安系統(tǒng)是十分有效的，他們已經(jīng)完全贏得了與劫機(jī)犯和其他犯罪分子的戰(zhàn)爭，這是9.11悲劇發(fā)生的重要原因。
三、2001年美國航空和交通保安法
“9.11”事件后，美國政府制定了許多航空和機(jī)場安全政策，頒布了一系列法律法規(guī)，從制度、人力、物上和財(cái)力上全面革新航空保安系統(tǒng)。2001年11月19日，美國國會(huì)通過了航空和交通保安法（Aviation and Transportation Security Law）[6]，主要內(nèi)容包括：
1、設(shè)立交通保安局。（Transportation SecurityAdministration,以下簡稱TSA）
在運(yùn)輸部新設(shè)交通保安局，負(fù)責(zé)各種交通運(yùn)輸方式的保安，包括航空運(yùn)輸。運(yùn)輸部副部長擔(dān)任TSA的局長，任期五年。法案要求TSA與FAA在三個(gè)月內(nèi)完成航空保安職責(zé)的交接。承運(yùn)人可以把相關(guān)財(cái)產(chǎn)和設(shè)備在不給政府增加成本的情況下轉(zhuǎn)移給美國政府。2002年11月25日，美國成立了員工多達(dá)18萬的“國土保安部”（theDepartment of Homeland Security, 簡稱DHS）。TSA在2003年3月轉(zhuǎn)由國土安全部管理，現(xiàn)任TSA局長是DHS的助理部長。
2、強(qiáng)化安全檢查。
該法要求TSA在 2002年11月19日之前,在美國的429個(gè)商業(yè)機(jī)場部署聯(lián)邦安檢員(Transportation Security Officer,簡稱 TSO )。
在2002年12月 31日之前,超過2000臺(tái)的爆炸探測(cè)器安裝到各個(gè)機(jī)場,對(duì)托運(yùn)行李進(jìn)行檢查.CT掃描儀和其他幾項(xiàng)手動(dòng)檢查設(shè)備也要進(jìn)行更新。擴(kuò)大了旅客的安全檢查范圍 ,機(jī)場登機(jī)口等場所只對(duì)旅客開放。TSA在每個(gè)機(jī)場任命一名聯(lián)邦保安經(jīng)理，負(fù)責(zé)監(jiān)督安檢和其他安保工作。在美國吞吐量前100大機(jī)場至少有一名持槍官員在安檢地點(diǎn)值守。只有確認(rèn)旅客登機(jī)后托運(yùn)行李才可以運(yùn)上飛機(jī)。綜合運(yùn)用手動(dòng)檢查、警犬檢查和經(jīng)TSA批準(zhǔn)的方式和技術(shù)進(jìn)行安全檢查，確保航空安全。該法要求,在條件容許情況下,盡早安裝對(duì)全貨機(jī)上的貨物進(jìn)行安全檢查的系統(tǒng)。
3、發(fā)展聯(lián)邦空警項(xiàng)目。TSA可以可能存在保安風(fēng)險(xiǎn)的航班上部署聯(lián)邦空警。
4、私營公司的安檢服務(wù)。TSA必須在五個(gè)機(jī)場建立試點(diǎn)項(xiàng)目，通過私營公司實(shí)施安檢服務(wù)。項(xiàng)目可以在法案通過之后一年開始，三年內(nèi)結(jié)束。保安公司應(yīng)當(dāng)由美國公民所有和控制,其安檢標(biāo)準(zhǔn)至少要達(dá)到聯(lián)邦安檢的標(biāo)準(zhǔn)。三年后，機(jī)場可以選擇由TSA進(jìn)行安檢或者把安檢包給私營公司。
5、建立聯(lián)邦安檢員的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。安檢員必須為美國公民，已通過聯(lián)邦安檢人員選拔考試和犯罪背景調(diào)查，英語流利。他們應(yīng)當(dāng)每年接受測(cè)試，并參加40個(gè)學(xué)時(shí)的課堂培訓(xùn)，或者完成了一個(gè)TSA認(rèn)可的項(xiàng)目，及60個(gè)小時(shí)的在崗培訓(xùn)。聯(lián)邦安檢人員禁止罷工。
6、為航空保安提供足夠的資金支持。國會(huì)授權(quán)航空公司在每個(gè)旅客的每一段航程，收取2.5美元的保安稅，全程往返不超過10美元。如果保安稅不夠，TSA被授權(quán)向航空公司收費(fèi)。
四、9.11之后美國航空保安的發(fā)展
美國交通保安局（TSA）在911之后承擔(dān)了航空保安的任務(wù)，并取得了較大進(jìn)展。2002年11月19日前，TSA雇傭并部署了超過40000名旅客安檢員，在全美429個(gè)商業(yè)機(jī)場對(duì)旅客進(jìn)行安全檢查。 2002年12月中旬前，TSA雇傭和部署了超過20000名行李安檢員檢查托運(yùn)行李。截至2002年12月安裝了1239個(gè)爆炸物探測(cè)器，聯(lián)邦安檢員使用爆炸物探測(cè)系統(tǒng)或者設(shè)備檢查托運(yùn)行李。采用其他方法，如警犬隊(duì)和手工檢查設(shè)備等檢查托運(yùn)行李。2003年3月 21日，F(xiàn)AA批準(zhǔn)了加固5750架飛機(jī)駕駛艙門的設(shè)計(jì)方案，這一數(shù)量占美國商用飛機(jī)的98％。[7]
1、加強(qiáng)了旅客身份的事先審查(Prescreen)。
新的安全程序要求航空公司運(yùn)用先進(jìn)的旅客信息系統(tǒng)確認(rèn)旅行者的身份與機(jī)票一致。TSA建立和完善禁止飛行名單，并定期更新，推行安全飛行項(xiàng)目(Secure FlightProgram)，計(jì)劃把現(xiàn)在由航空公司實(shí)施的旅客名單與禁飛名單對(duì)比審查工作逐步改由政府承擔(dān)。
TSA根據(jù)恐怖主義分子審查中心（TSC）制定的篩選名單，隨時(shí)更新禁飛名單, 確保名單的及時(shí)有效性。 同時(shí)TSA建立糾錯(cuò)機(jī)智，根據(jù)旅客的申請(qǐng)，將錯(cuò)誤列入名單的人從名單中刪除。2006年TSA收到20000份旅客的糾錯(cuò)申請(qǐng)，處理時(shí)間從過去的60天減少到10天。
2、強(qiáng)化旅客行李安全檢查
目前，TSA實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有行李進(jìn)行爆炸物檢查的目標(biāo)，在全國67個(gè)機(jī)場已經(jīng)部署或者正在部署先進(jìn)的行李安全檢查系統(tǒng)。許多機(jī)場已經(jīng)安裝了金屬檢測(cè)設(shè)備，對(duì)電子設(shè)備（如筆記本電腦和手機(jī)）進(jìn)行更仔細(xì)檢測(cè)。運(yùn)用計(jì)算機(jī)輔助檢測(cè)系統(tǒng)和先進(jìn)的旅客信息系統(tǒng)進(jìn)行安全檢查。安全檢查程序變得更加嚴(yán)格，TSA2005年8月出臺(tái)了專門液態(tài)物品禁令。刮胡刀和剪刀等原來允許隨身攜帶的物品現(xiàn)在只能托運(yùn)。
TSA投資10億美元在三年內(nèi)安裝和更新機(jī)場的爆炸物探測(cè)系統(tǒng)。僅在2006年，TSA就投資了5.34億美元。2005年秋天，TSA為每個(gè)安檢員安排了液態(tài)爆炸物檢測(cè)訓(xùn)練項(xiàng)目。同時(shí)，通過高強(qiáng)度的技術(shù)訓(xùn)練，增強(qiáng)安檢員探測(cè)爆炸物能力。另外。TSA任命專人負(fù)責(zé)炸彈鑒定項(xiàng)目，防止爆炸物和臨時(shí)制作的爆炸物侵入航空保安系統(tǒng)。危險(xiǎn)物質(zhì)檢測(cè)隊(duì)使用警犬和人工手段進(jìn)行爆炸物的檢測(cè)。
TSA還加強(qiáng)了對(duì)文件的檢查，訓(xùn)練安檢員迅速發(fā)現(xiàn)企圖使用假冒證件登機(jī)的人。通過與旅客的接觸，他們觀察旅客行為特征，發(fā)現(xiàn)異常行為。TSA采用旅客行為觀察技術(shù)，通過觀察旅客行為特征和面部焦慮表情，確定可能對(duì)航空安全構(gòu)成威脅的危險(xiǎn)分子。
3、嚴(yán)格機(jī)場準(zhǔn)入控制
ＴＳＡ對(duì)機(jī)場自身的保安也提出了更高的要求，近1000名TSA保安官員對(duì)機(jī)場是否遵守保安規(guī)章進(jìn)行監(jiān)督。機(jī)場區(qū)域被劃定為保安區(qū)域，未經(jīng)允許不得進(jìn)入跑道和控制區(qū)。汽車禁止在候機(jī)樓300英尺的范圍內(nèi)進(jìn)行無人停放。保安人員和執(zhí)法人員的數(shù)量大大增加，裝備也大大增強(qiáng)。
機(jī)場運(yùn)營人負(fù)責(zé)建立和實(shí)施TSA批準(zhǔn)的機(jī)場保安項(xiàng)目，控制人員進(jìn)出禁區(qū)、保安區(qū)和保安認(rèn)證實(shí)施區(qū)域。所有入口都必須有人守衛(wèi)或安裝電子控制鎖。有保安認(rèn)證實(shí)施區(qū)域徽章的人通常可以不接受安檢，但有時(shí)要接受人工抽查。
機(jī)場必須提交能夠進(jìn)入保安認(rèn)證實(shí)施區(qū)域或者機(jī)場禁區(qū)的工作人員的指紋，使用指紋進(jìn)行犯罪背景調(diào)查，不允許任何不合格的人進(jìn)入機(jī)場控制區(qū)域。TSA同時(shí)實(shí)施以姓名為根據(jù)的審查，與聯(lián)邦政府的恐怖主義分子數(shù)據(jù)庫進(jìn)行對(duì)照。如果有任何發(fā)現(xiàn)，情報(bào)機(jī)構(gòu)都會(huì)進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)查。 TSA可以通知航空公司或者機(jī)場取消任何人的進(jìn)入控制區(qū)的資格。保安威脅評(píng)估擴(kuò)展范圍至任何持有機(jī)場證件的人和申請(qǐng)辦理機(jī)場證件的人。
2006年3月5日TSA對(duì)三角航空公司一架從美國奧蘭多飛往波多黎各的圣胡安的航班進(jìn)行偵察，逮捕了一名攜帶14件武器和8磅大麻的旅客。由于懷疑民航業(yè)內(nèi)人員參與這起事件， TSA強(qiáng)化現(xiàn)有保安措施，規(guī)定雇員在非工作時(shí)間不得進(jìn)入保安區(qū)域。2006年7月 ，TSA要求對(duì)機(jī)場雇員的人身和車輛等進(jìn)行更嚴(yán)格的檢查。同時(shí)運(yùn)用行為觀察技術(shù)對(duì)保安區(qū)域的雇員進(jìn)行不定期的檢查。[8]
4、加強(qiáng)貨運(yùn)保安
航空和交通保安法要求TSA對(duì)全貨機(jī)和客機(jī)裝載的貨物進(jìn)行安全檢查。TSA的 300名貨運(yùn)保安監(jiān)察員和其他航空保安官員，實(shí)施貨物安檢監(jiān)管措施。2002年10月，TSA建立了托運(yùn)人數(shù)據(jù)庫，用于輔助審查托運(yùn)人身份，類似旅客身份計(jì)算機(jī)審查系統(tǒng)。 TSA正在實(shí)施規(guī)章，強(qiáng)化航空物流共各環(huán)節(jié)的保安措施，如提高安檢率和使用警犬隊(duì)，對(duì)所有能夠進(jìn)入貨運(yùn)領(lǐng)域從業(yè)人員進(jìn)行保安威脅評(píng)估。[9]
5、鞏固機(jī)上保安措施
空中警察是TSA最主要的執(zhí)法人員，通過有效部署空中警察，并提高他們的應(yīng)急能力，發(fā)現(xiàn)挫敗任何針對(duì)美國承運(yùn)人、機(jī)場、旅客和機(jī)組的敵對(duì)圖謀或行為。聯(lián)邦、州和地方執(zhí)法官員可以攜帶武器乘坐飛機(jī)旅行，一旦發(fā)生劫機(jī)等犯罪活動(dòng)，就可以迅速采取措施。TSA實(shí)施賦予機(jī)組人員執(zhí)法地位的項(xiàng)目，授權(quán)合格的飛行機(jī)組成員包括飛行員、飛行機(jī)械員和導(dǎo)航員可以使用槍支，防范劫機(jī)等犯罪行為。2003年，布什總統(tǒng)簽署法案，將其范圍擴(kuò)大到貨運(yùn)飛機(jī)飛行員和其他機(jī)組成員。TSA還實(shí)施了機(jī)組成員自我防御計(jì)劃，為他們提供反恐和反劫機(jī)訓(xùn)練。飛行期間駕駛艙門應(yīng)保持關(guān)閉，防止犯罪分子從客艙輕易進(jìn)入駕駛艙。機(jī)組人員可以攝像設(shè)備來監(jiān)視機(jī)艙內(nèi)的情況。運(yùn)輸部要求航空公司在機(jī)上建立緊急通知系統(tǒng),以便與地面的9.11應(yīng)急服務(wù)機(jī)構(gòu)及時(shí)取得聯(lián)系。
６、狠抓航空保安隊(duì)伍建設(shè)
為了建立高效的航空保安系統(tǒng)，必須建設(shè)一支可忠誠可靠、勇敢機(jī)智、訓(xùn)練有素和富有團(tuán)隊(duì)精神的航空保安人員隊(duì)伍。安檢工作人員隊(duì)伍必須得到公正的工資福利和享有充分的發(fā)展空間，使他們能夠全身心投入工作當(dāng)中并接受挑戰(zhàn)。
2006年TSA實(shí)施了一個(gè)綜合性的行為管理系統(tǒng),根據(jù)交通保安官員的技術(shù)熟練程度、顧客服務(wù)技能、團(tuán)隊(duì)精神、職業(yè)態(tài)度和領(lǐng)導(dǎo)能力來支付其薪酬。獎(jiǎng)勵(lì)安檢員掌握新的技能，提高技術(shù)熟練水平，增強(qiáng)工作能力，拓展新的工作領(lǐng)域，以適應(yīng)航空保安形勢(shì)的變化。[10]
TSA還推行交通保安官員職業(yè)進(jìn)步計(jì)劃，承諾創(chuàng)造職業(yè)生涯發(fā)展空間，提供晉升和培訓(xùn)機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)他們?cè)谧约簫徫婚L期任職。
六、美國航空保安的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國的啟示
我國的航空運(yùn)輸業(yè)的快速發(fā)展過程中，也始終面臨著不法分子對(duì)航空安全的種種的威脅，美國航空保安的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國的航空保安具有重要的啟示：
1、航空保安是國家責(zé)任。盡管航空保安不斷發(fā)展，但是航空安全仍然受到恐怖主義、犯罪分子和其他違法行為的威脅，必須高度重視航空保安，不能夠有絲毫的放松。隨著中國的發(fā)展，中國政治經(jīng)濟(jì)觸角伸向全球，針對(duì)中國公民的襲擊已經(jīng)呈現(xiàn)增加的趨勢(shì)，這種趨勢(shì)必然會(huì)發(fā)展到圖謀襲擊中國的航空器，這是國際政治經(jīng)濟(jì)新格局決定的，不以人的意志為轉(zhuǎn)移。必須從國家安全的層面上認(rèn)識(shí)和建設(shè)航空保安，運(yùn)用全國的各種資源為航空保安提供信息、組織和技術(shù)支持。
2、必須建立綜合的航空保安體系。航空保安是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，建立由情報(bào)搜集、旅客審查、貨物郵件行李安全檢查、旅客安全檢查、機(jī)場準(zhǔn)入控制、機(jī)上安全保衛(wèi)、員工安全檢查、基礎(chǔ)設(shè)施安全保衛(wèi)、信息系統(tǒng)安全保衛(wèi)等構(gòu)成的完整的航空保安體系。航空保安體系是國家安全體系的一個(gè)重要組成部分，航空保安不只是民航行業(yè)的事，需要整個(gè)國家的安全保衛(wèi)體系提供保障，要建立包括國防系統(tǒng)、社會(huì)安全保衛(wèi)系統(tǒng)、其他交通安全保衛(wèi)系統(tǒng)的完整航空保安體系。還必須推進(jìn)航空保安的國際合作，與國際航空保安體系無縫銜接。要定期對(duì)系統(tǒng)運(yùn)行進(jìn)行評(píng)估，在隨時(shí)掌握敵對(duì)勢(shì)力的最新動(dòng)態(tài)的基礎(chǔ)上，對(duì)系統(tǒng)進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)。
3、建立完善的航空保安法律體系。目前美國已經(jīng)形成了以航空和交通保安法為核心的航空保安法律,歐盟也形成了以歐盟規(guī)章2320/2002為核心，多部規(guī)章為支持的航空保安法律體系。而我國目前在法律層面上，有關(guān)航空保安的法律尚付闕如，只有一部1996年頒布的《民用航空安全保安條例》，很多內(nèi)容規(guī)定都不能適應(yīng)目前復(fù)雜的航空保安形勢(shì)。民航局不得不出臺(tái)許多臨時(shí)措施，來強(qiáng)化航空保安工作，這就影響了航空保安體制的完善和水平的提高。應(yīng)當(dāng)盡快對(duì)《民用航空安全保衛(wèi)條例》進(jìn)行全面修改，在可行的情況下以人大立法形式予以頒布。
4、理順航空保安的管理體制。美國在9.11之后成立了交通保安局，統(tǒng)一了航空保安的管理機(jī)構(gòu)，把大部分安檢人員轉(zhuǎn)為公務(wù)員，建立了一只更加盡責(zé)有效的航空保安隊(duì)伍，大大提升了航空保安水平。目前我國，承擔(dān)航空保安最重要任務(wù)的機(jī)構(gòu)是民航公安機(jī)關(guān)和安檢站。在機(jī)場屬地化以后，機(jī)場都成為地方政府下屬企業(yè)，一些地方的民航公安并沒有進(jìn)入地方公安序列，這就造成公安隸屬于企業(yè)的情況。而安檢部門隨著機(jī)場吞吐量的不斷增長，安檢人員數(shù)量不斷增長，企業(yè)為了控制成本，大量使用短期合同工作為安檢人員，人員配備也經(jīng)常達(dá)不到航空保安的要求，安檢隊(duì)伍的素質(zhì)、工作水平和穩(wěn)定性都得不到有效保障。我們面臨9.11之前美國的同樣問題，建議從戰(zhàn)略上仔細(xì)研究航空保安隊(duì)伍建設(shè)問題，盡快理順航空保安的管理體制。
5、大力發(fā)展航空保安的新技術(shù)?？植乐髁x分子目前是航空安全的最大威脅，他們具有很強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，運(yùn)用新技術(shù)、新裝備進(jìn)行恐怖襲擊的能力也在增強(qiáng)。對(duì)付恐怖襲擊，需要充分運(yùn)用科學(xué)技術(shù)的最新成果，及早發(fā)現(xiàn)（Detect）、威懾(Deter)、防衛(wèi)(Defend),戰(zhàn)勝（Defeat）,并且能夠運(yùn)輸從襲擊的后果中恢復(fù)
6、強(qiáng)化航空保安領(lǐng)域的國際合作。民用航空是全球產(chǎn)業(yè)，各國的航空保安互相影響互相制約。美國和歐盟非常重視其他國家航空保安，特別關(guān)注一些航空保安薄弱國家，為其提供技術(shù)和資金的支持，從而為本國的航空運(yùn)輸提供更加可靠的保障。我國的國際航空運(yùn)輸日益發(fā)展，特別是到亞非拉國家的航線不斷增加，給我國的國際航空保安提供了新的挑戰(zhàn)。建議設(shè)立國際航空保安項(xiàng)目，對(duì)世界各國的航空保安進(jìn)行評(píng)估，對(duì)航空保安水平較低的國家，要進(jìn)行扶持。特別在國際航線開辟前，對(duì)通達(dá)國進(jìn)行航空保安的評(píng)估，不符合標(biāo)準(zhǔn)的不能夠開航。
[1]2006年8月英國倫敦希思羅機(jī)場發(fā)現(xiàn)恐怖分子試圖利用液體炸彈炸毀12架飛往美國的飛機(jī)的陰謀，該陰謀被英國警方成功挫敗，逮捕了21名嫌疑犯 。
[2]49 US code
[3]14 Code of Federal Regulations
[4]The 9/ 11 Commission Report,
Final Report of TheNational Commission on Terrorist Attack Upon the UnitedStates.
W.W.Norton & Companyinc.
[5]U.S. Aviation Security Before and After the September11 Terrorists’ Attacks. February 1, 2004, E. MARLAFELCHER,
http://www.homelandsec.org/publications.asp?pubid=460
[6]Study on Civil Aviation Security Financing,Summary of Final Report, September 2004
http://ec.europa.eu/transport
[7]Statement of Kip Hawley AssistantSecretary，January 17,2006 ，www.tsa.gov。
[8]Testimony of Kip Hawley Assistant Secretary, April19, 2007，www.tsa.gov
[9]Transportation Security Post-September11th Initiatives andLong-Term
Challenges，United State General Accounting Office,www.gao.gov
[10]Airport Access Control Pilot ProjectPrivacyImpact Assessment，TSA, June 18,2004，www.tsa.gov
