一、修改的必要性

《中華人民共和國(guó)證券法》（以下簡(jiǎn)稱證券法）自1998年12月制定以來(lái)，2004年8月、2013年6月、2014年8月分別進(jìn)行了個(gè)別條款的修改，2005年10月進(jìn)行了較大修訂。證券法的制定和實(shí)施，對(duì)于規(guī)范證券發(fā)行和交易行為，保護(hù)投資者合法權(quán)益，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。截至2014年底，共有境內(nèi)上市公司2613家，總市值37.25萬(wàn)億元，股票有效賬戶數(shù)1.42億戶，分別是2005年底的1.89倍、11.5倍和1.97倍；2005年以來(lái)，上市公司累計(jì)募集資金6.73萬(wàn)億元；2014年前三季度，上市公司營(yíng)業(yè)收入為20.94萬(wàn)億元，占GDP的50%，繳納所得稅為5796.12億元，占全國(guó)企業(yè)所得稅總額的28%。

隨著我國(guó)證券市場(chǎng)的快速發(fā)展，改革創(chuàng)新的不斷深入，現(xiàn)行證券法的許多內(nèi)容已難以完全適應(yīng)證券市場(chǎng)發(fā)展的新形勢(shì)，主要表現(xiàn)在：一是證券發(fā)行管制過(guò)多過(guò)嚴(yán)，發(fā)行方式單一，直接融資比重過(guò)低，資本市場(chǎng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的作用未能有效發(fā)揮；二是證券范圍過(guò)窄，市場(chǎng)層次單一，證券跨境發(fā)行和交易活動(dòng)缺乏必要的制度安排，不能適應(yīng)市場(chǎng)創(chuàng)新發(fā)展和打擊非法證券活動(dòng)的需要；三是市場(chǎng)約束機(jī)制不健全，對(duì)投資者保護(hù)不力，信息披露質(zhì)量不高，監(jiān)管執(zhí)法手段不足，欺詐發(fā)行、虛假陳述、內(nèi)幕交易等損害投資者合法權(quán)益的行為時(shí)有發(fā)生。對(duì)此，社會(huì)各界要求修改證券法的呼聲比較高，許多全國(guó)人大代表提出議案、建議，要求修改完善證券法。

根據(jù)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，2013年12月，全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)組成由部分委員和中國(guó)證監(jiān)會(huì)、國(guó)家發(fā)改委、中國(guó)人民銀行、國(guó)務(wù)院法制辦等國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)同志以及最高法、全國(guó)人大常委會(huì)法工委等單位參加的起草組，開(kāi)展證券法修改工作。起草組認(rèn)真總結(jié)證券法實(shí)施情況，參考借鑒境外證券立法經(jīng)驗(yàn)，先后赴北京、上海、廣東、深圳、重慶等地深入開(kāi)展立法調(diào)研，認(rèn)真研究吸收人大代表、政協(xié)委員就證券法修改提出的意見(jiàn)建議，多次征求國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、地方人大、業(yè)界人士和專家學(xué)者的意見(jiàn)建議，在此基礎(chǔ)上形成了證券法（修訂草案）。2014年7月16日，全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)第二十次全體會(huì)議審議并原則通過(guò)了修訂草案。

二、修改的指導(dǎo)思想

這次證券法修改以黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神為指導(dǎo)，著力滿足股票發(fā)行注冊(cè)制改革的立法需求，確保重大改革于法有據(jù)，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，立法主動(dòng)適應(yīng)改革發(fā)展實(shí)踐需要，從而更好地發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用，進(jìn)一步完善資本市場(chǎng)的融資功能。同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)投資者合法權(quán)益保護(hù)，推動(dòng)證券行業(yè)創(chuàng)新，簡(jiǎn)政放權(quán)，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，促進(jìn)多層次資本市場(chǎng)健康發(fā)展。

三、修改的主要內(nèi)容

修訂草案共16章338條，其中新增122條、修改185條、刪除22條，主要有以下內(nèi)容：

（一）實(shí)行股票發(fā)行注冊(cè)制

推進(jìn)股票發(fā)行注冊(cè)制改革，其本質(zhì)是以信息披露為中心，由市場(chǎng)參與各方對(duì)發(fā)行人的資產(chǎn)質(zhì)量、投資價(jià)值做出判斷，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。在與股票發(fā)行注冊(cè)制改革方案相協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，修訂草案以公開(kāi)發(fā)行在證券交易所上市交易的股票為主線，確立了股票發(fā)行注冊(cè)的法律制度：

一是明確注冊(cè)程序。取消股票發(fā)行審核委員會(huì)制度，規(guī)定公開(kāi)發(fā)行股票并擬在證券交易所上市交易的，由證券交易所負(fù)責(zé)對(duì)注冊(cè)文件的齊備性、一致性、可理解性進(jìn)行審核（第二十二條），交易所出具同意意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)向證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)送注冊(cè)文件和審核意見(jiàn)，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)十日內(nèi)沒(méi)有提出異議的，注冊(cè)生效（第二十三條）。公開(kāi)發(fā)行股票但不在證券交易所上市交易的，其注冊(cè)條件和程序由證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)另行規(guī)定（第十九條）。

二是修改發(fā)行條件。取消發(fā)行人財(cái)務(wù)狀況及持續(xù)盈利能力等盈利性要求，規(guī)定發(fā)行人及其控股股東、實(shí)際控制人最近三年無(wú)經(jīng)濟(jì)類(lèi)犯罪記錄、發(fā)行人具有符合法律規(guī)定的公司組織機(jī)構(gòu)、最近三年財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告被出具為標(biāo)準(zhǔn)無(wú)保留意見(jiàn)的，可以申請(qǐng)注冊(cè)（第二十條）。

三是細(xì)化參與各方的責(zé)任。發(fā)行人注冊(cè)文件及補(bǔ)充修改情況、解釋說(shuō)明等，均應(yīng)當(dāng)公開(kāi)（第二十一條、第二十二條）。發(fā)行人和保薦人應(yīng)當(dāng)保證其真實(shí)、準(zhǔn)確、完整（第二十七條、第二十八條）；證券服務(wù)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)恪守職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)規(guī)范，勤勉盡責(zé)，保證出具文件的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整（第二十九條至第三十一條）；負(fù)責(zé)承銷(xiāo)的證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)發(fā)行文件的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性進(jìn)行核查（第四十四條）。同時(shí)，規(guī)定現(xiàn)場(chǎng)檢查、核查制度以及欺詐發(fā)行的撤銷(xiāo)注冊(cè)制度，并明確相應(yīng)的民事責(zé)任和監(jiān)管措施（第二十四條、第三十二條、第三十三條）。

四是建立公開(kāi)發(fā)行豁免注冊(cè)制度，規(guī)定向合格投資者發(fā)行、眾籌發(fā)行、小額發(fā)行、實(shí)施股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃或員工持股計(jì)劃等豁免注冊(cè)的情形（第十三條至第十六條）。

五是建立股票轉(zhuǎn)售限制制度。從許多境外成熟市場(chǎng)的做法來(lái)看，轉(zhuǎn)售限制制度是股票發(fā)行注冊(cè)制的內(nèi)在要求和重要組成部分。修訂草案立足我國(guó)市場(chǎng)實(shí)際，規(guī)定未經(jīng)注冊(cè)的股票應(yīng)當(dāng)注冊(cè)后公開(kāi)發(fā)行（第五十一條、第五十二條），或者按照“安全港”所規(guī)定的條件通過(guò)公開(kāi)交易賣(mài)出，同時(shí)將股東劃分為關(guān)聯(lián)人和非關(guān)聯(lián)人（第五十六條），規(guī)定了不同的“安全港”條件（第五十三條、第五十四條、第五十七條）。這一制度也有助于解決我國(guó)市場(chǎng)上長(zhǎng)期存在的大股東套現(xiàn)、“大小非”解禁等難題，符合加強(qiáng)投資者保護(hù)的價(jià)值取向。

（二）建立健全多層次資本市場(chǎng)體系

現(xiàn)行證券法主要規(guī)范交易所市場(chǎng)，對(duì)其他層次市場(chǎng)缺乏明確規(guī)定。修訂草案對(duì)多層次資本市場(chǎng)增加了相應(yīng)規(guī)定：一是將證券交易場(chǎng)所劃分為證券交易所、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他證券交易場(chǎng)所、證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的證券交易場(chǎng)所（第一百七十七條、第一百八十條、第一百八十一條），并明確組織股權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)益交易的其他交易場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定（第一百八十一條）。二是明確公開(kāi)發(fā)行的證券，可以在證券交易所、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他證券交易場(chǎng)所公開(kāi)交易（第五十九條）。三是明確證券交易所、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他證券交易場(chǎng)所、證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的證券交易場(chǎng)所可以組織證券的非公開(kāi)交易（第六十條）。四是規(guī)定證券交易所、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他證券交易場(chǎng)所可以依法設(shè)立不同的市場(chǎng)層次，設(shè)立公開(kāi)交易市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)（第一百七十九條）。五是構(gòu)建多層次信息披露制度。針對(duì)公開(kāi)發(fā)行的證券、公開(kāi)發(fā)行豁免注冊(cè)或者核準(zhǔn)的證券和非公開(kāi)發(fā)行的證券，以及股票未公開(kāi)交易公眾公司，分別規(guī)定了不同的信息披露義務(wù)（第十七條、第一百四十條、第一百四十四條、第一百四十五條）。

（三）加強(qiáng)投資者保護(hù)

為進(jìn)一步增強(qiáng)投資者保護(hù)制度的針對(duì)性和有效性，修訂草案設(shè)立投資者保護(hù)專章，系統(tǒng)規(guī)定了投資者保護(hù)相關(guān)制度。一是建立投資者適當(dāng)性管理制度。明確證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)于普通投資者負(fù)有了解客戶、充分揭示風(fēng)險(xiǎn)、銷(xiāo)售匹配產(chǎn)品三項(xiàng)義務(wù)（第一百六十八條）。二是新增公開(kāi)承諾履行制度。規(guī)定發(fā)行人、控股股東、實(shí)際控制人等主體作出公開(kāi)承諾不履行的，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以采取監(jiān)管措施；給投資者造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任（第一百三十九條）。三是新增現(xiàn)金分紅制度。修訂草案根據(jù)我國(guó)證券市場(chǎng)的實(shí)際情況，在尊重公司自治的前提下，要求上市公司在章程中明確現(xiàn)金分紅的具體安排和決策程序（第一百七十一條）。四是對(duì)發(fā)行信息披露和持續(xù)信息披露制度進(jìn)行全面規(guī)定，明確及時(shí)、公平和簡(jiǎn)明披露要求,規(guī)定信息披露豁免和自愿披露制度,取消中期報(bào)告制度，新增季度報(bào)告制度，完善臨時(shí)報(bào)告制度（第六章）。五是規(guī)范程序化交易。規(guī)定了程序化交易的報(bào)告制度；擾亂證券交易秩序，給其他投資者造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任（第七十四條）。六是新增股東大會(huì)最低持股比例制度。規(guī)定上市公司召開(kāi)股東大會(huì)并作出決議，出席會(huì)議的股東所持表決權(quán)應(yīng)當(dāng)不低于表決權(quán)總數(shù)的三分之一；就重大事項(xiàng)作出決議的，應(yīng)當(dāng)不低于二分之一（第一百六十九條）。并相應(yīng)規(guī)定了征集投票權(quán)制度（第一百七十條）。七是完善股東派生訴訟和代表人訴訟制度。規(guī)定投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)可以擔(dān)任訴訟代表人，并對(duì)投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)提出股東派生訴訟的持股比例和期限作出特別規(guī)定（第一百七十五條、第一百七十六條）。此外，修訂草案建立了先期賠付制度（第一百七十三條）。

（四）推動(dòng)證券行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展

為完善證券行業(yè)基礎(chǔ)金融功能，促進(jìn)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展，修訂草案對(duì)證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)制度作出相應(yīng)修改。一是增加證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的組織形式，允許設(shè)立證券合伙企業(yè)經(jīng)營(yíng)證券業(yè)務(wù)，并將證券投資咨詢機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)顧問(wèn)機(jī)構(gòu)納入證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的范圍（第二百一十二條）。二是完善證券業(yè)務(wù)管理制度。規(guī)定證券承銷(xiāo)、保薦、經(jīng)紀(jì)和融資融券業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)由證券公司、證券合伙企業(yè)經(jīng)營(yíng)；其他證券業(yè)務(wù)可以由經(jīng)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的其他機(jī)構(gòu)申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)，統(tǒng)一適用證券法關(guān)于業(yè)務(wù)規(guī)則、行為規(guī)范、監(jiān)督管理的規(guī)定（第二百一十九條）。三是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控。進(jìn)一步優(yōu)化客戶交易結(jié)算資金存管制度（第二百二十六條、第二百二十七條），明確證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)合規(guī)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制的原則和要求（第二百一十三條、第二百二十四條），增加信息報(bào)送和披露義務(wù)的規(guī)定（第二百三十三條），并擴(kuò)展監(jiān)管措施的適用情形（第二百三十六條）。

（五）簡(jiǎn)政放權(quán)，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管

修訂草案按照放松管制、加強(qiáng)監(jiān)管的改革思路，減少一批行政許可事項(xiàng)，取消部分限制性、禁止性規(guī)定，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法和法律責(zé)任。一是取消七類(lèi)行政許可，包括要約收購(gòu)義務(wù)豁免，境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行上市，證券公司設(shè)立、收購(gòu)或者撤銷(xiāo)分支機(jī)構(gòu)，變更注冊(cè)資本，變更章程重要條款，在境外設(shè)立、收購(gòu)或者參股證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，董事、監(jiān)事任職資格等審批項(xiàng)目。二是調(diào)整取消若干限制性或者禁止性規(guī)定。如取消證券從業(yè)人員、監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作人員買(mǎi)賣(mài)股票的禁止性條款，相應(yīng)建立證券買(mǎi)賣(mài)申報(bào)登記制度（第七十六條）；取消證券發(fā)行強(qiáng)制承銷(xiāo)制度；取消除首次公開(kāi)發(fā)行股票外其他發(fā)行保薦要求等。三是調(diào)整證券服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方式。取消會(huì)計(jì)、資信評(píng)級(jí)、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)的二次審批，實(shí)行登記管理制度（第二百四十一條）。四是完善短線交易、內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)等禁止交易行為的規(guī)定（第八十六條、第八十八條、第九十四條），新增禁止跨市場(chǎng)操縱和利用未公開(kāi)信息交易制度（第九十三條、第九十五條）。五是完善監(jiān)管執(zhí)法方式、手段和措施（第二百五十四條、第二百五十五條），加大對(duì)違法行為的處罰力度（第十五章），探索建立行政和解制度（第二百六十條）等。

除上述主要修改內(nèi)容外，其他修改還有：一是完善證券登記、結(jié)算和擔(dān)保制度。明確證券的簿記形式及其權(quán)利變動(dòng)基本規(guī)則，新增名義持有人制度（第七章第一節(jié)）；明確中央對(duì)手方制度，完善結(jié)算財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度（第八十三條、第八十四條）。二是明確境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行上市實(shí)行備案制或者報(bào)告制，對(duì)境外企業(yè)境內(nèi)發(fā)行證券作出相應(yīng)規(guī)定（第四章），完善跨境監(jiān)管合作機(jī)制（第二百六十四條）。三是完善上市公司收購(gòu)制度，如增加余股強(qiáng)制擠出制度（第一百二十二條）；完善上市公司重大資產(chǎn)交易制度（第一百二十八條至第一百三十一條）。

四、需要特別說(shuō)明的問(wèn)題

（一）關(guān)于證券的范圍

現(xiàn)行證券法規(guī)定的證券的范圍主要限于股票、公司債券，已難以適應(yīng)證券市場(chǎng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也不利于打擊非法證券活動(dòng)。對(duì)此，多數(shù)意見(jiàn)主張擴(kuò)大證券范圍，建議將實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)的證券品種納入證券范圍，體現(xiàn)證券法作為資本市場(chǎng)基礎(chǔ)性法律的地位。但是，擴(kuò)大證券范圍，如將集合性投資計(jì)劃份額等納入，涉及這類(lèi)金融產(chǎn)品性質(zhì)的認(rèn)定，也涉及到有關(guān)部門(mén)的職責(zé)分工等一系列復(fù)雜問(wèn)題。本著穩(wěn)妥處理、循序漸進(jìn)的原則，經(jīng)與有關(guān)部門(mén)反復(fù)商議，修訂草案在對(duì)證券進(jìn)行定義的基礎(chǔ)上，適當(dāng)擴(kuò)大證券的范圍，規(guī)定股票、債券、存托憑證以及國(guó)務(wù)院認(rèn)定的其他證券適用證券法；資產(chǎn)支持證券等受益憑證、權(quán)證的發(fā)行與交易，政府債券、證券投資基金份額的上市交易適用本法，其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，適用其規(guī)定（第三條）。

對(duì)于本法調(diào)整范圍是否保留證券衍生品種，不少意見(jiàn)認(rèn)為，實(shí)踐中權(quán)證、股指期貨、股票期權(quán)等證券衍生品種不斷發(fā)展，將證券衍生品種排除在本法的調(diào)整范圍之外，可能導(dǎo)致基礎(chǔ)證券和衍生品種之間適用不同的法律，容易造成法律適用的混亂，不利于打擊并遏制跨市場(chǎng)內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)等違法行為，應(yīng)當(dāng)保留現(xiàn)行證券法對(duì)證券衍生品種的規(guī)定，明確權(quán)證、期貨、期權(quán)等證券衍生品種的法律適用。但考慮到股票期權(quán)等證券衍生品種也可納入期貨法的調(diào)整范圍，為做好證券法修改與期貨法起草工作的銜接，修訂草案刪去了現(xiàn)行證券法有關(guān)證券衍生品種的規(guī)定，未將股指期貨、股票期權(quán)等證券衍生品種納入調(diào)整范圍（第三條）。

（二）關(guān)于注冊(cè)制的適用范圍

現(xiàn)行證券法規(guī)定公開(kāi)發(fā)行股票和公司債券實(shí)行核準(zhǔn)制。對(duì)于注冊(cè)制的適用范圍，有意見(jiàn)主張，證券法調(diào)整的證券應(yīng)當(dāng)實(shí)行統(tǒng)一的發(fā)行制度，注冊(cè)制應(yīng)當(dāng)適用于所有的證券品種；在股票實(shí)行注冊(cè)制改革的情況下，公司信用類(lèi)債券及其他證券從產(chǎn)品屬性和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，也有條件實(shí)行注冊(cè)制。但考慮到股票發(fā)行注冊(cè)制改革是當(dāng)前證券市場(chǎng)改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，而對(duì)于將發(fā)行注冊(cè)制適用范圍擴(kuò)大到公司信用類(lèi)債券及其他證券，條件是否成熟，還需要進(jìn)一步研究。為確保注冊(cè)制改革的順利推出，減少爭(zhēng)議，現(xiàn)階段注冊(cè)制改革的范圍宜限定于股票，為此，修訂草案規(guī)定股票發(fā)行實(shí)行注冊(cè)制，維持債券及其他證券發(fā)行實(shí)行核準(zhǔn)制（第十九條、第三十五條）。

《中華人民共和國(guó)證券法（修訂草案）》及以上說(shuō)明是否妥當(dāng)，請(qǐng)審議。

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