愛華網(wǎng)關(guān)鍵詞：人大；依法治國；作用
依法治國是黨的十五大提出的治理國家的基本方針，是鄧小平理論的重要組成部分。九屆全國人大二次會議又把這一方略載入了國家根本大法，使之成為憲法原則。標(biāo)志著我國社會主義法制建設(shè)進入了一個新的歷史階段。人民代表大會在依法治國中，肩負著重要的歷史使命，充分熟悉人大在依法治國中的地位作用，對發(fā)展完善人民代表大會制度，推進依法治國具有重要的意義。
一、依法治國是保障公民權(quán)利實現(xiàn)的根本途徑
權(quán)利的保障，就是用法律來保障。權(quán)利是指公民的權(quán)利，權(quán)力是指國家的權(quán)力。如何用法律來保障權(quán)利以及如何對待權(quán)利和權(quán)力的問題，也就是如何對待個人權(quán)利與國家權(quán)力的關(guān)系問題。依法治國，公民權(quán)利就會高于并制約著國家權(quán)力，權(quán)力為權(quán)利服務(wù)。由于國家權(quán)力來自于公民權(quán)利的授予，從屬于并服務(wù)于公民的權(quán)利，所以，它以保障和實現(xiàn)公民權(quán)利為自己存在的合理基礎(chǔ)。依法治國，法自民出，就會依法治權(quán)，以權(quán)為民，公民依照法律法規(guī)去把握國家權(quán)力，使之為實現(xiàn)自身權(quán)利及利益服務(wù)。以權(quán)治國，，國家權(quán)力就會高于并支配著個人權(quán)利，可隨意侵害甚至扼殺個人權(quán)利。以權(quán)治國，就會以權(quán)馭法，依權(quán)治民，法律不過是權(quán)力握有者統(tǒng)治人民，侵害和剝奪人民權(quán)利及其所體現(xiàn)利益的工具。因此，依法治國是保障公民權(quán)利實現(xiàn)的根本途徑。依法治國，就是權(quán)利主體的公民為保護自身合法利益，依靠憲法及其所產(chǎn)生的法律，用自身權(quán)利去制約權(quán)力的一個基本特征。權(quán)利主體的公民，用所給出的一種公共權(quán)力去制約另一種公共權(quán)力，來達到以權(quán)利制約權(quán)力。依法治國，就是權(quán)利主體公民，用人民賦予的國家權(quán)力機關(guān)，控制國家權(quán)力，防止權(quán)力濫用，保障人權(quán)，保障公民權(quán)利和自由。這就決定了依法治國的主體只能是作為權(quán)利主體的全體公民，同時決定了依法治國的客體對象必然是國家權(quán)力。由于國家權(quán)力在分解使用中，都按層次、按類別、按要素具體化國家公職人員的權(quán)力，所以法制的重點客體對象也即把握著一定權(quán)力的國家公職人員。
法制的施行，不僅需要建立作為法制標(biāo)準(zhǔn)的法律制度體系，嚴格規(guī)定公民權(quán)利的內(nèi)容和國家權(quán)力的范圍及各自行使的規(guī)則，而且需要建立作為法制運行依托的體制架構(gòu)體系，形成公民權(quán)利對國家權(quán)力的制約、社會權(quán)力對國家權(quán)力的制約和國家權(quán)力體系間制約的渠道和機制，使法制得以實現(xiàn)。
二、我國的政體決定了各級人大在依法治國中的作用
黨的十五大告指出：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式治理國家事務(wù)，治理經(jīng)濟文化事業(yè)，治理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化”。我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家。我國的“人民民主專政”的國體，決定了人民是國家的主人。我國憲法規(guī)定國家的“一切權(quán)力屬于人民”，同時規(guī)定人民享有廣泛的權(quán)利。在這里權(quán)利主體和權(quán)力是集于人民一身的。國體的這一規(guī)定，決定了我國依法治國的主體也必然是人民。由于我國目前尚處于社會主義初期階段，現(xiàn)階段人們的思想文化素質(zhì)水平、生產(chǎn)力水平和物質(zhì)條件的狀況決定了全體公民還不可能直接參加行使國家權(quán)力，只能通過采取“代議制”或者“代表制”的形式，由公民選出自己的代表去行使治理國家和社會事務(wù)的權(quán)力。
目前，在我國法定的權(quán)力監(jiān)督制約體系中，各級人大及其常委會居于主導(dǎo)地位。其主要原因在于，作為國家政體的人大制度與現(xiàn)代法治的核心精神要求完全相契合，即人民代表大會制度，它在權(quán)力結(jié)構(gòu)安排和權(quán)力運行體制設(shè)計上，充分提供了公民權(quán)利向人民權(quán)力轉(zhuǎn)化，并由人民權(quán)力對于人民所給出的治理國家事務(wù)的行政司法權(quán)力，實施有效監(jiān)督制約的制度保證和體制條件。公民通過自己民主權(quán)利的行使，以直接或間接的方式依法選出自己的代表，組成全國和地方各級人民代表大會，行使立法權(quán)、對各方面工作的重大事項的決定權(quán)，并通過各級人民代表大會及其常設(shè)機關(guān)常務(wù)委員會依法選舉、任命各級行政、司法機關(guān)組成人員，通過他們實施對國家事務(wù)的治理，同時通過各級人大及其常務(wù)委員會對各級行政、司法機關(guān)及其組成人員依法實施有效的監(jiān)督，使之始終按人民的意愿行事，維護人民的權(quán)利及其所體現(xiàn)的利益。各級人大及其常委會作為人民這一法治主體行使權(quán)力的國家機關(guān)，在實施依法治國方略過程中始終處于主導(dǎo)地位，換言之，各級人大及其常委會在依法治國中的主導(dǎo)地位正是來自于人民在依法治國中的主體地位。人大及其常委會既是人民實施依法治國的具體承擔(dān)者，又是人民實施依法治國的主要渠道，其在依法治國中的地位作用是其他國家機關(guān)不可替代的。
三、制約人大發(fā)揮作用的主要因素
由于歷史和現(xiàn)實的種種原因，人大及其常委會的法定職能實際上還遠未得到充分履行，相應(yīng)的其依法治國主渠道作用也尚未得到充分發(fā)揮。原因主要有以下幾個方面：
其一，作為依法治國主體的人民群眾和作為依法治理重點對象的國家公職人員在總體上還缺乏現(xiàn)代法治所必要的主觀條件——公民意識。所謂公民意識，是指公民個人對自己在國家中的政治地位和法律地位的自我熟悉，主要包括以下幾個方面：一是人民當(dāng)家作主的意識，這是公民意識的靈魂，是公民對于治理國家事務(wù)的參與意識和政治熱情的思想根源。由于舊中國留給我們的封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)比較少，我國公民現(xiàn)實的或潛在的與傳統(tǒng)政治文化相適應(yīng)的附庸意識、奴性意識還遠遠大于法治國家所需要的自主意識、主人意識。與這種奴性意識相伴生相依存的則是專制意識，它集中表現(xiàn)為一些官員身上的家長意識和個人專斷作風(fēng)。在這種意識支配下，其人民公仆意識和自覺接受人民監(jiān)督的意識就很難確立，在依法治國主客體的擺布上必然本末倒置，主仆易位，把依法治國運作成以法“治民”、“整民”，從而把依法治國引入歧途。二是平等意識，即公民在法律面前人人平等的意識，這是公民意識的基礎(chǔ)，更是法制的基礎(chǔ)。毋庸諱言，由于平等意識的薄弱，在政治生活領(lǐng)域尤其在執(zhí)法和司法領(lǐng)域源于身份不同、職務(wù)高低而出現(xiàn)的不平等現(xiàn)象還相當(dāng)嚴重。三是權(quán)利意識，這是公民意識的核心。權(quán)利是法的內(nèi)核，公民若缺乏權(quán)利意識，則產(chǎn)生不了對民主政治的渴望和對法的需求。隨著社會主義市場經(jīng)濟的確立和發(fā)展，人們的權(quán)利意識雖然逐漸萌發(fā)起來，但其與法治社會的要求相比仍有不少差距。四是法律意識，或者叫法律信仰，它是形成公民社會進而形成法治國家的又一主體精神要件。在現(xiàn)實社會中，我國公民包括領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)對法律還缺乏必要的信仰，相反權(quán)力崇拜、權(quán)力萬能的觀念還根深蒂固的存在。
其二，各級人大及其常委會組成人員的整體素質(zhì)還不是很高。近年來，各級人大及其常委會的自身建設(shè)有了長足的進步，但總的來看整體素質(zhì)還不是很高，在一定程度上
制約著依法治國主渠道作用的發(fā)揮。主要在于，人大常委會組成人員中，大多數(shù)是從其它機關(guān)退下來的老同志，這些同志具有豐富的實際工作經(jīng)驗，這是做好人大工作的很好的基礎(chǔ)條件。但也有其弱勢，一是由于是從其它單位的領(lǐng)導(dǎo)位置上退下來的，因此一些人往往把到人大工作看成是退居到二線，轟轟烈烈干工作的激情有所減弱。二是人大常委會人員的組成，考慮方方面面的因素多，考慮人大工作所必需的參政熱情、議政能力、專業(yè)知識和法律知識等所具備的綜合素質(zhì)少，從而使常委會法定職權(quán)的行使受到影響。
其三，人大監(jiān)督職能不到位的狀況仍較嚴重地存在。在人大制度中，監(jiān)督權(quán)是人大諸多職權(quán)的核心。依法治國，歸根到底要體現(xiàn)在人民依照憲法法律，通過人大及其常委會對行政司法機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督制約上。然而，目前人大監(jiān)督職能不到位，監(jiān)督不力的狀況仍是一個比較突出的問題。這一問題之所以存在，除了目前政治體制改革相對滯后，人大職能完全不到位的客觀條件不成熟外，監(jiān)督主體在思想觀念和精神狀態(tài)方面存在問題也是一個重要因素。我國自古崇尚的“中庸”、“和為貴”的處世哲學(xué)，至今仍影響深遠，在很大程度上影響著人大監(jiān)督職能的正常履行。另外，一些從事人大工作的同志往往怕監(jiān)督力度大了傷了“一府兩院”的人，從感情和個人私利出發(fā)，在監(jiān)督工作中避重就輕，避重就虛。因為上述諸多因素的存在，一些更帶有實質(zhì)性的強制性的監(jiān)督形式，如質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、罷免等，還難以得到采用。近年來一些地方人大常委會嘗試采用了比上述強制性監(jiān)督形式較為平和、彈性較大、可以靈活把握的監(jiān)督形式，如執(zhí)法檢查、述職評議、執(zhí)法責(zé)任制和錯案責(zé)任追究制、法律監(jiān)督書、審議意見書等，使人大監(jiān)督工作取得了新的進展。但在實施中較普遍的存在缺乏法律和制度規(guī)范，隨意性、盲目性較大的問題。而且在一些諸如執(zhí)法檢查、執(zhí)法責(zé)任制等形式的運用中如不能準(zhǔn)確把握監(jiān)督的特定指向，往往會造成監(jiān)督對象的錯位，使監(jiān)督行為雷同于行政司法行為，使權(quán)力機關(guān)變成“第二政府”。
其四，黨組織與同級人大、政府的關(guān)系尚未完全理順。目前個別地方仍存在著黨政不分，以黨代政的現(xiàn)象，不僅在相當(dāng)程度上影響著人大職能作用的發(fā)揮和人大權(quán)威的樹立，而且影響著依法治國的正常開展。要確保人大依法治國主渠道作用的發(fā)揮，就必須進一步改善和加強黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，理順黨政關(guān)系。鄧小平同志指出：“某些同志的以黨治國的觀念，就是國民黨惡劣傳統(tǒng)反映到我們黨內(nèi)的具體表現(xiàn)”?！耙渣h治國的國民黨遺毒是麻痹黨、腐化黨、破壞黨，使黨脫離群眾的最好辦法”。
四、加強人大建設(shè)的主要措施
一是加強宣傳，提高對人大的熟悉和意識。地方各級人大常委會通過對憲法、法律以及人大制度的深入宣傳，提高公民重憲政重法制以及重權(quán)利重義務(wù)的熟悉，在人民群眾中樹立依法治國所不可或缺的公民意識，從而提高公民和各級行政人員對人大制度的熟悉，增強人大意識。使其善于通過人大行使自己的民主權(quán)利，監(jiān)督各級官員依法行政，保護自己的合法權(quán)利。同時，要通過普法和民主法制的宣傳教育，通過對被任命干部的法律培訓(xùn)和考試，使各級干部牢固樹立憲政意識、公仆意識，使其明確熟悉依法治國首要的是以憲治國，樹立人民權(quán)利至上，人權(quán)與公民權(quán)利神圣不可侵犯的思想，使其熟悉到自己的職務(wù)和權(quán)力是人民給的，是人民選舉出來為人民治理國家事務(wù)的公仆，必須接受權(quán)力機關(guān)的制約和接受人民的民主監(jiān)督。
二是科學(xué)安排人大及其常委會人員組成結(jié)構(gòu)。改變這種狀況，首先要改變把其它機關(guān)工作時間較長、年齡偏大的領(lǐng)導(dǎo)人員安排到人大工作的單向流動的習(xí)慣做法，形成黨委、人大、政府干部雙向合理流動的局面，同時注重從基層選拔年富力強的干部進人大領(lǐng)導(dǎo)班子，并適當(dāng)選調(diào)大專院校畢業(yè)生到人大機關(guān)工作，從而形成常委會組成人員和機關(guān)工作人員合理的年齡結(jié)構(gòu)和知識結(jié)構(gòu)。其次要著力抓好常委會組成人員的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，采用建立常委會中心組學(xué)習(xí)制度、舉辦專題講座、安排組成人員到大專院校參加輪訓(xùn)或進修以及鼓勵自學(xué)等形式，不斷提高其政治思想理論、法律知識和專業(yè)知識水平，進而提高常委會的整體素質(zhì)，以適應(yīng)依法治國的需要。
三是堅持原則，依法監(jiān)督。解決不敢監(jiān)督的問題，一要通過對法治的基本精神和人大工作基本知識的學(xué)習(xí)，糾正在人大監(jiān)督問題上的錯誤觀念，使從事人大工作的同志熟悉到，在屬于人大監(jiān)督范圍的原則問題上決不能搞“中庸”、“和為貴”那一套。要敢于對違法的和違反人民利益的行為進行監(jiān)督，旗幟鮮明地支持遵紀守法和符合人民利益的行為，要不怕得罪人，敢于碰硬。二要建立以選民評議代表、選民和代表評議常委會為主要形式的監(jiān)督制約機制，對代表職務(wù)虛位和常委會職權(quán)無為進行監(jiān)督糾正；三要對地方各級人大創(chuàng)造的一些新的監(jiān)督形式進行總結(jié)、規(guī)范，使之不斷走向制度化、法制化。
四是切實加強黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十五大告指出：“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民把握治理國家的權(quán)力，實行民主選舉、民主決策、民主治理和民主監(jiān)督，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)?！秉h的十六大告指出：“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是要領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主，最廣泛地動員和組織人民群眾依法治理國家和社會事務(wù)，治理經(jīng)濟和文化事業(yè)，維護和實現(xiàn)人民群眾的根本利益。”要深刻理解這些論述，堅持通過將黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志，再由國家權(quán)力機關(guān)、行政司法機關(guān)按法定程序有效運作的方式來實現(xiàn)和維護人民群眾的根本利益。其次，在實踐中，要認真貫徹“三個代表”重要思想，體現(xiàn)立黨為公，執(zhí)政為民，以最廣大人民的根本利益為根本出發(fā)點和落腳點，使黨的十五大、十六大關(guān)于黨的執(zhí)政的論述真正得以落實，從而在黨的領(lǐng)導(dǎo)下更好地發(fā)揮人大在依法治國中的主渠道作用。
