人口是社會的主體，是影響社會發(fā)展的基本力量。在社會人口學(xué)的視野中，人口不僅僅是“口”的含義，更重要的是“人”的含義。“人”表示了人口的主體性、能動性和社會性，是人口的本質(zhì)所在；“口”表示了人口的數(shù)理性、規(guī)模性和物質(zhì)性，反映了人口的自然屬性。人決定口，而不是相反。這就是基本的人口主體性原理。人口問題是同政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活緊密聯(lián)系在一起的。人口本身也有其特有的規(guī)律。對人口問題必須從現(xiàn)實(shí)與發(fā)展的實(shí)際情況出發(fā)，與政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科學(xué)技術(shù)和社會生活等各方面因素綜合起來，確立人口與城市發(fā)展、人口與經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展的互動關(guān)系。因此，人口發(fā)展是城市規(guī)劃的重要內(nèi)容。
北京是社會主義中國的首都，是全國的政治、文化中心和國際交往中心。北京人口的總量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量及其變化趨勢，直接關(guān)系著首都的城市建設(shè)和各項事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)地發(fā)展。本文以1949新中國成立以來近60年的發(fā)展歷史中城市規(guī)劃為視角闡述人口發(fā)展的歷史脈絡(luò)及其特點(diǎn)。
一、1949—1956年，城市總體規(guī)劃初步形成，人口呈現(xiàn)高出生率、低死亡率、高自然增長率、高機(jī)械增長的高位運(yùn)行態(tài)勢。
1949年至1953年，是北京城市總體規(guī)劃初步形成階段。
1949年5月，北京成立都市計劃委員會，專門負(fù)責(zé)城市規(guī)劃編制工作，開始籌劃首都未來建設(shè)，由葉劍英市長兼任主任。從1949年到1953年，經(jīng)過4年的反復(fù)討論，多方案的研究，最后由北京市委、市政府提出了第一個規(guī)劃方案（即《關(guān)于改建與擴(kuò)建北京市規(guī)劃草案》）上報中共中央。
根據(jù)當(dāng)時的政治、經(jīng)濟(jì)與社會背景，這一規(guī)劃草案的基本思路是：1.首都性質(zhì)不僅是政治、文化中心，同時還必須是大工業(yè)城市。新中國成立之初，北京落后的消費(fèi)型城市面貌與首都地位極不相稱，當(dāng)時幾乎沒有現(xiàn)代工業(yè)，160多萬城市人口中有30萬人失業(yè)，不發(fā)展生產(chǎn)，不解決人民的生計，就無法鞏固政權(quán)。因此，市委、市政府首先抓了恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)的工作，同時下大力量整頓城市環(huán)境，改善市政條件。大家痛感舊社會的貧困落后，對建設(shè)新中國傾注了極大的熱情，認(rèn)為城市要擺脫貧困必須從實(shí)現(xiàn)工業(yè)化著手，“變消費(fèi)城市為生產(chǎn)城市”。2.在城市規(guī)模的確定上，出于對具有4億多人口的大國，首都規(guī)模不可能太小以及規(guī)劃上應(yīng)該留有余地的考慮，定為500萬人。3.在城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的確定上，認(rèn)為城市規(guī)劃是百年大計，從長遠(yuǎn)看標(biāo)準(zhǔn)不宜過低，要吸取資本主義國家城市道路過窄、交通阻塞、綠化過少、環(huán)境惡劣等教訓(xùn)，要為后代子孫留有余地。同時明確，要在近期建設(shè)中落實(shí)勤儉建國的方針，主張在長遠(yuǎn)規(guī)劃的指導(dǎo)下，近期采取由內(nèi)向外、緊湊而有重點(diǎn)地發(fā)展的方針。4.在如何處理文化古都和現(xiàn)代城市的問題上，因受經(jīng)濟(jì)條件制約，主張把行政中心放在舊城，可以充分利用現(xiàn)有設(shè)施，增加舊城活力。當(dāng)時舊城有2000多萬平方米的房屋和設(shè)施可以利用，中央人民政府已在中南海辦公，中央各部也已在接管的舊王府、衙署中工作，國家沒有財力占用大片農(nóng)田和大興土木新建樓、館、堂、所，人民政權(quán)的性質(zhì)也決定了政府不可能在人民生活還十分貧困的條件下大量建設(shè)辦公用房。
這一規(guī)劃草案，雖然由于各方面意見不統(tǒng)一而未獲中央批準(zhǔn)，但是，1956年前首都的建設(shè)是在這一方案指導(dǎo)下進(jìn)行的，初步形成了市中心區(qū)的骨架和城市布局雛形。正是在這樣一個規(guī)劃方案的指導(dǎo)下，加之北京和平解放后，人民政府采取了諸多措施穩(wěn)定和保障人民群眾的生產(chǎn)生活，整個社會形勢得到了根本好轉(zhuǎn)，人民生活逐步安定，醫(yī)療衛(wèi)生等各項事業(yè)不斷發(fā)展和改進(jìn)，以及新中國婚姻法廣泛宣傳和貫徹執(zhí)行，北京市人口進(jìn)入了快速增長期。
北京和平解放前，1948年6月1918200人，人口出生率為13.9‰，死亡率為11.6‰，人口自然增長率僅為2.3‰。1949年底，北京市常住人口增長至2030986人，人口出生率19.40‰，死亡率11.9‰，自然增長率7.5‰。1956年底，北京市常住人口達(dá)3832279人，凈遷入人口23.2萬人，人口出生率進(jìn)一步上升到40.02‰，死亡率下降到7.73‰，人口自然增長率升至32.29‰，人口總增長率高達(dá)197.17‰。1949—1956年年均人口自然增長率為24.54‰，年均人口總增長率95.76‰，均居于歷史最高水平，呈現(xiàn)高出生率、低死亡率、高自然增長率、高機(jī)械增長的高位運(yùn)行態(tài)勢?？梢娙丝谶w移等機(jī)械人口增長是造成該時期人口持續(xù)快速增長的主要因素。
1954年人口突破300萬，達(dá)到3103793人。從1950年到1954年，僅僅5年的時間就跨越了三百萬數(shù)量級。而北京第一次突破百萬數(shù)量級是光緒八年（1882年），內(nèi)外城及城屬共計1085155人，僅從1154年金朝建都北京起計算共用了728年，第二次突破百萬數(shù)量級是1950年，用了近68年時間。
1949—1956年，北京人口的快速增長，究其原因，主要有：第一，新生人民政權(quán)的建立和鞏固，社會保障和健康衛(wèi)生條件的顯著改善，是北京人口快速增長的根本原因。第二，鼓勵生育的人口政策是北京人口快速增長的重要原因。第三，人口大規(guī)模的遷移是造成該時期北京人口急速膨脹的主要原因。1949—1956年，北京人口的增長主要原因是人口遷移造成的人口機(jī)械增長，達(dá)126萬人，占該時期人口增長總量的65.83%。
1949—1956年，北京城市規(guī)劃方案導(dǎo)致人口快速發(fā)展，對未來產(chǎn)生了重大的影響。第一，勞動適齡人口的增多和技術(shù)人才、知識分子的大批遷入為首都未來的發(fā)展提供了強(qiáng)大的人力、智力支撐。第二，人口的急速膨脹給社會發(fā)展帶來了巨大的壓力。從人口規(guī)模來看，由于人口增長的速度過快，尤其是城市人口增長得更快，加以就業(yè)人數(shù)增加，工資增加，社會購買力提高，相應(yīng)社會需求增大，而從人口學(xué)的角度來看往往生活資料供應(yīng)增長的速度跟不上人口的增長速度，以致食品供應(yīng)、住房、交通等各方面都出現(xiàn)了嚴(yán)重的緊張情況，給社會發(fā)展帶來了巨大的壓力。
二、1957—1976年，城市規(guī)劃反復(fù)修改、停滯階段，人口增長緩慢。
1957—1976年，城市總體規(guī)劃大體經(jīng)歷了三次修改。
第一次修改是在聘請的前蘇聯(lián)專家工作組的系統(tǒng)指導(dǎo)下進(jìn)行的。1957年春，市委專家工作室和北京都市規(guī)劃委員會經(jīng)過兩年的系統(tǒng)調(diào)查和研究，正式提出了《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃初步方案》。該方案在編制過程中做了詳盡的現(xiàn)狀調(diào)查和定量分析，基本思路與1953年規(guī)劃大體一致，只是在當(dāng)時的社會經(jīng)濟(jì)背景下，對建設(shè)現(xiàn)代化大工業(yè)基地、改造舊城等各項設(shè)施現(xiàn)代化建設(shè)的要求更高，市區(qū)城市規(guī)模擴(kuò)大為600萬人。
第二次修改是1958年8月，市委根據(jù)中共中央作出的關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題決議的精神對初步方案再次進(jìn)行的。在規(guī)劃思路上突出了消滅“三大差別”的思想，強(qiáng)調(diào)工農(nóng)結(jié)合。在城市布局上提出“分散集團(tuán)式”布局，把市區(qū)600平方公里城市用地分割成幾十個“集團(tuán)”，“集團(tuán)”之間保留農(nóng)田與綠地，體現(xiàn)工農(nóng)結(jié)合與大地園林化。規(guī)劃還壓縮了市區(qū)規(guī)模（從600萬人縮小到350萬人），擴(kuò)大市域范圍至16800平方公里，全市人口規(guī)模定為1000萬人。規(guī)劃強(qiáng)調(diào)大力發(fā)展城鄉(xiāng)結(jié)合的新市鎮(zhèn)，并第一次提出在廣大郊區(qū)發(fā)展工業(yè)的思想。這個方案的實(shí)施有效地控制了“大躍進(jìn)”形勢下市區(qū)工業(yè)過大地發(fā)展，“分散集團(tuán)式”布局增加了市區(qū)綠色空間.有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，但是也出現(xiàn)了一些問題，郊區(qū)工業(yè)布點(diǎn)過多、過散，而且城市布局混亂等等。這個方案曾向中央書記處作了匯報，得到認(rèn)可。
在這種形勢下，1958年北京市人口達(dá)到6318497人，剔除行政區(qū)域面積大幅擴(kuò)大等因素，比1957年實(shí)際增長20.6‰，其中，東城、西城、崇文、宣武等四城區(qū)人口占全市常住人口的31.46%，朝陽、豐臺、海淀、門頭溝等四近郊區(qū)人口占全市常住人口的29.10%，昌平、順義、通縣、大興、房山、平谷、懷柔、密云、延慶等九遠(yuǎn)郊區(qū)人口占全市常住人口的39.44%，人口分布相對均衡。北京市常住人口1959年為6841044人。1957—1959年，北京市人口年均自然增長率為27.96‰，高于1949—1956年年均自然增長率24.54‰，說明醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善和人民健康水平的提高。但是，年均總增長率為45.72‰，遠(yuǎn)低于1949—1956年年均總增長率95.76‰的水平；人口凈遷入量為44.2萬人，占人口增長總量85.9萬的51.5%。
1960年后，我國國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了暫時困難。鑒于后來三年困難時期和國際形勢變化，1958年修改方案未得到中央正式批準(zhǔn)。1961年中共八屆九中全會提出了“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的方針，并提出適當(dāng)縮小基本建設(shè)規(guī)模。北京市也相應(yīng)地壓縮了基本建設(shè)任務(wù)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本處于停滯。1966年“文化大革命”開始，總體規(guī)劃被暫停執(zhí)行，市規(guī)劃局被撤消，規(guī)劃工作被擱置，北京城市建設(shè)是在無規(guī)劃指導(dǎo)下進(jìn)行的，造成了極大的混亂，城市的正常運(yùn)行受到嚴(yán)重影響。1971年，北京召開城市建設(shè)和城市管理工作會議，開始著手扭轉(zhuǎn)城市建設(shè)的混亂局面。1972年底，恢復(fù)了市規(guī)劃局，在這一背景下進(jìn)行第三次總體規(guī)劃修訂。鑒于當(dāng)時“文化大革命”尚未結(jié)束，新一輪總體規(guī)劃未引起市委的重視，方案上報后市委未予討論。
由于三年困難時期和國際形勢的變化，“文化大革命”的破壞和沖擊，1960—1976年16年間，人口增長96.4萬，凈遷入人口-47.3萬人，年均人口自然增長率為15.03‰，年均人口總增長率僅為7.76‰，增長極其緩慢。尤其是，1973年市、區(qū)（縣）及市屬單位普遍建立計劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組（或委員會），逐步建立健全了計劃生育機(jī)構(gòu)，計劃生育重新列入各級黨政部門的議事日程，人口發(fā)展規(guī)劃開始列入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃，人口自然增長率大幅降低，一直到1970年代末均低于10‰。1976年自然增長率達(dá)到2.53‰，成為新中國成立以來的最低點(diǎn)，遠(yuǎn)低于同期全國自然增長率12.72‰的平均水平，人口增長幾乎處于停滯狀態(tài)。在人口分布上，1960年代人口大進(jìn)大出波動極大，常住人口一直在730萬至780萬之間徘徊，增長緩慢、分布變化較大，城區(qū)和近郊區(qū)人口分布呈減少趨勢，遠(yuǎn)郊區(qū)人口和各縣人口均呈上升趨勢。1970年代城區(qū)和各縣人口數(shù)量雖有所增長，但所占比重卻有下降。近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)人口數(shù)量和所占比重均呈上升趨勢，特別是近郊區(qū)上升幅度最大，呈現(xiàn)出城區(qū)和各縣人口向近郊區(qū)移動的態(tài)勢。
三、1977—1990年，重新修訂總體規(guī)劃方案階段，人口自然變動周期性增長，回返遷移人口大量增加。
“文化大革命”結(jié)束后，經(jīng)歷兩年的徘徊，修訂總體規(guī)劃的工作重又提到日程上來。市規(guī)劃局先后向中央呈報了“關(guān)于解決交通及公用設(shè)施等問題的請示報告”、“北京城市建設(shè)中若干問題的匯報提綱”。1980年4月，中共中央書記處聽取了北京城市建設(shè)問題的匯報，胡耀邦總書記作出關(guān)于首都建設(shè)方針的四項指示：北京是全國的政治中心，是我國進(jìn)行國際交往的中心，要把北京建成全國、全世界社會秩序、社會治安、社會風(fēng)氣和道德風(fēng)范最好的城市；建成全國環(huán)境最清潔、最衛(wèi)生、最優(yōu)美的一流城市，世界較好城市之一；建成全國科學(xué)、文化、技術(shù)最發(fā)達(dá)、教育程度最高的一流城市，世界文化最發(fā)達(dá)的城市之一；同時還要做到經(jīng)濟(jì)不斷繁榮，人民生活方便、安定，經(jīng)濟(jì)建設(shè)要適合首都特點(diǎn)，基本不再發(fā)展重工業(yè)。
1981年11月，北京市政府決定成立北京市規(guī)劃委員會，于1982年3月正式提出《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案(草案)》。
該方案的主要內(nèi)容是：1.確定城市性質(zhì)是“全國政治中心和文化中心”，不再擔(dān)任“經(jīng)濟(jì)中心”和“現(xiàn)代化工業(yè)基地”；2.人口規(guī)模在20年內(nèi)地區(qū)人口控制在1000萬左右，市區(qū)人口400萬左右；3.明確提高環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)；4.提出“舊城逐步改建，近鄰調(diào)整配套；遠(yuǎn)郊積極發(fā)展”的建設(shè)方針；5.確定了北京歷史文化名城的地位；6.明確以居住區(qū)作為組織居民生活的基本單位；7.強(qiáng)調(diào)城市基礎(chǔ)設(shè)施不僅要還賬，而且要先行。
1983年7月14日，中共中央、國務(wù)院原則批準(zhǔn)了該方案，并于1983年11月12日成立首都規(guī)劃建設(shè)委員會，切實(shí)加強(qiáng)對首都規(guī)劃建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。這個總體規(guī)劃可以說是一個撥亂反正的規(guī)劃，在規(guī)劃思路上全盤繼承自新中國成立以來前17年規(guī)劃與建設(shè)實(shí)踐中好的經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)1980年中共中央書記處的指示，提出了在新形勢下發(fā)展的新思路。
在這一階段，在中共北京市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，北京的城市建設(shè)已經(jīng)走上按規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)與管理的軌道，城市建設(shè)與發(fā)展已形成新的圈層格局。第一圈集中體現(xiàn)政治文化中心—國際交往中心功能，保持歷史文化名城的風(fēng)貌。第二圈是三環(huán)路周圍及以外地區(qū)，按照“分散集團(tuán)式”的城市布局原則和有園林與綠化帶相隔離的要求，建設(shè)成為設(shè)施比較完善、生態(tài)環(huán)境更好的工作區(qū)和生活區(qū)。以北郊“亞運(yùn)村”為標(biāo)志，這一圈的開發(fā)建設(shè)已初具規(guī)模，其現(xiàn)代化程度也達(dá)到新的水平。1982年以來，第一圈的人口密度基本上沒有增加，第二圈的人口密度有了明顯的提高。這說明，只要具備一定條件，人口分布可以由內(nèi)向外疏散，從而緩解市中心區(qū)的人口壓力。第三圈則是廣闊的郊區(qū)縣鎮(zhèn)。此外，在首都周圍，已與河北省九個地、市、102個縣建立起有固定聯(lián)系的環(huán)京經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作區(qū)。這一新的圈層格局的形成，對于更合理地調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局和控制、疏導(dǎo)城市人口，提供了更為有利的條件。
這一階段，人口進(jìn)入了自然變動周期性增長、遷移人口大量增加的時期。主要表現(xiàn)為：
第一，北京實(shí)際負(fù)擔(dān)人口總量突破1000萬。在嚴(yán)格控制北京實(shí)際負(fù)擔(dān)人口總量的情況下，北京人口總量仍以自然增長、遷移增長和流動人口增長三種形式急劇膨脹。1990年，北京市常住戶籍人口為1032.21萬人，其中61%在城市；流動人口127萬人，其中80%左右在城市；北京的實(shí)際負(fù)擔(dān)人口已達(dá)達(dá)到1159.21萬人。北京實(shí)際負(fù)擔(dān)人口的增長是在中國城鄉(xiāng)社會生產(chǎn)力水平不斷提高、城市化進(jìn)程逐步加快的背景下產(chǎn)生的，是一定歷史階段內(nèi)不可避免的社會現(xiàn)象，有其客觀必然性。
第二，從北京人口的自然增長看，北京市人口自然增長已進(jìn)入有計劃控制增長時期。全市的計劃生育工作出現(xiàn)了前所未有的好形勢。各級黨委、政府對計劃生育越來越重視，1988年全市首次實(shí)施了計劃生育目標(biāo)管理，運(yùn)用系統(tǒng)科學(xué)的理論，確立了計劃生育工作的總目標(biāo)、人口控制目標(biāo)和工作目標(biāo)，第一次下達(dá)了人口數(shù)量指標(biāo)。除1982年、1987年受育齡婦女生育高峰影響，人口出生率較高，分別為20.04‰、17.29‰外，其余年份人口出生率均在15‰左右；人口死亡率趨于穩(wěn)定，在6‰左右；人口自然增長率在10‰左右。1990年全市計劃生育率由1980年的90.91‰提高到96.4‰，人口自然增長率由1980年的9.27‰下降到6.6‰。
第三，遷移增長仍是北京市常住戶籍增長的重要因素。1981年至1990年十年間，全市共遷入99.7萬人，遷出49.3萬人，凈遷入50.5萬人。以“七五”期間為例，全市共遷入49.8萬人，遷出25.3萬人，遷移凈增24.5萬人?！捌呶濉逼陂g影響北京遷移增長的主要因素：一是錄取學(xué)生，凈增10.1萬人；二是投靠親屬，凈增5萬人；三是工作調(diào)動，凈增3.4萬人；四是隨干隨軍家屬，凈增3萬人；五是軍人復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)，凈增2.1萬人；六是其它方面，凈增3.1萬人。
第四，北京市流動人口增長迅猛，是改革開放以來商品經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展的一個綜合性、社會性的反映，是城市走向全面開放的必然產(chǎn)物。這一龐大人口群體的產(chǎn)生，對促進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加速城市建設(shè)、加強(qiáng)城鄉(xiāng)交流等，起了積極作用。以1990年為例，北京暫住人口127萬人。另外，北京接待入境旅游者達(dá)120萬人次。這些流動人口特別是勞動人口均具有一定的不可替代性。為加強(qiáng)對流動人口的控制、疏導(dǎo)和管理工作，在北京市人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，北京市公安、勞動、城建、工商、稅務(wù)等各有關(guān)部門密切配合，實(shí)行了綜合治理。
四、1991—2000年，面向21世紀(jì)再次修編總體規(guī)劃階段，人口自然增長有所下降，但人口總規(guī)模仍持續(xù)增長。
隨著改革開放步伐的加快，首都的社會、經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)發(fā)展迅速，一些不可預(yù)見的新因素猛烈沖擊著1980年代的總體規(guī)劃框架，城市人口規(guī)模已提前12年突破了1982年總體規(guī)劃規(guī)定的2000年的控制目標(biāo)，大量涌入的流動人口使城市各項設(shè)施面臨不敷的局面。為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，1991年初至1992年底，北京市規(guī)劃院對北京城市總體規(guī)劃進(jìn)行了重新修訂。1993年10月，國務(wù)院批準(zhǔn)了修訂后的《北京城市總體規(guī)劃》，使新時期首都的建設(shè)方向得到確認(rèn)。新修訂的總體規(guī)劃與以往歷次總體規(guī)劃相比有兩點(diǎn)不同：一是新修訂的總體規(guī)劃是一項跨世紀(jì)工程，是建國后首都建設(shè)第二個50年規(guī)劃，要考慮到21世紀(jì)中葉首都實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上確定“八五”、“九五”和2010年的發(fā)展規(guī)劃，而以往總體規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)和期限都是到本世紀(jì)末。二是第一次按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，全面研究了城市建設(shè)的方向。方案的主要特點(diǎn)：1.城市性質(zhì)為“北京是偉大社會主義祖國的首都，是全國的政治中心和文化中心”，“世界著名古都和現(xiàn)代國際城市”；2.明確了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治文化中心的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)了適合首都特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)是建立以第三產(chǎn)業(yè)為主體的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；3.2010年北京的人口規(guī)模將從1990年的1035萬增到1250萬，流動人口將從1990年的130萬增至250萬，到2040年常住人口將達(dá)到1400萬左右；4.堅持“分散集團(tuán)式”布局，把城市建設(shè)的重點(diǎn)逐步從市區(qū)向廣大遠(yuǎn)郊區(qū)轉(zhuǎn)移，市區(qū)建設(shè)從外延擴(kuò)展向調(diào)整改造轉(zhuǎn)移；5.把歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃；6.市區(qū)居住區(qū)的建設(shè)要由新開發(fā)為主轉(zhuǎn)向新區(qū)開發(fā)與舊區(qū)改造并重。7.明確提出為確?？傮w規(guī)劃實(shí)施.必須加強(qiáng)立法和宣傳，使人人都了解總體規(guī)劃，人人都守法。同時要通過土地有償使用、基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等手段，為城市建設(shè)集聚資金，加快城市發(fā)展速度。
但是，通過這十年來的建設(shè)實(shí)踐，人口發(fā)展已經(jīng)大大突破了該總體規(guī)劃。
首先，北京城市人口規(guī)?；鶖?shù)龐大，在采取了諸多限制措施條件下，自然增長率有所降低，但人口數(shù)量仍持續(xù)增長。按照第五次人口普查數(shù)據(jù)，2000年北京總?cè)丝谝?guī)模已達(dá)1356.9萬，已是一座世界前列的大都市。北京雖然一直實(shí)行嚴(yán)格的戶籍管理制度，嚴(yán)格控制人口的機(jī)械遷入數(shù)量，并設(shè)立了諸多行業(yè)門檻，以控制在北京就業(yè)的外地人口數(shù)量，但北京人口規(guī)模仍不斷攀高，1999年就已突破了2010年的人口規(guī)劃規(guī)模。
其次，外來人口比例迅速上升，已成為北京人口構(gòu)成的重要組成部分。1978年，北京暫住人口只有21.8萬人，占當(dāng)時總?cè)丝诘?.5%，到2000年暫住人口已達(dá)到170.5萬人，占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到13.3%。若按照2000年第五次人口普查的全市總?cè)丝跀?shù)據(jù)，剔除常住人口，外來人口則已高達(dá)249.4萬人，占全市總?cè)丝诘谋壤堰_(dá)到18.4%，外來人口已成為北京城市人口的重要組成部分，也達(dá)到了2010年規(guī)劃的250萬。而總體規(guī)劃中并未為這類人口安排必要的生活工作和教育等空間，市政交通設(shè)施容量也未考慮流動人口的客觀需求，造成北京當(dāng)前在城鄉(xiāng)結(jié)合部大量的私搭亂建，基礎(chǔ)設(shè)施全面緊張，并為首都的各方面管理帶來了前所未有的被動和困境。
北京人口規(guī)模的持續(xù)增長是北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展和中國處于加速城市化階段的必然現(xiàn)象。其原因主要有：首先，經(jīng)濟(jì)要素高度聚集是引發(fā)人口高度集中的根本原因，北京城市功能的不斷拓展和集中分布是導(dǎo)致城市人口規(guī)模擴(kuò)大和集中分布的直接誘因。其次，市場經(jīng)濟(jì)體制的全面確立使勞動力要素跨地域流動向常規(guī)化、規(guī)?；葑儯鞘谢铀侔l(fā)展造成大量農(nóng)村剩余勞動力長期滯留北京。再次，全國戶籍管理制度逐漸松動的背景，使市政府依靠戶籍控制城市人口規(guī)模的行政手段在很大程度上失效，政府缺乏符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的城市人口規(guī)模調(diào)控手段。最后，北京城市人口規(guī)模與其他城市構(gòu)成要素以及與城市功能之間的不協(xié)調(diào)，是造成北京在城市發(fā)展中倍感人口壓力的主要原因。
五、2001年至今，21世紀(jì)城市新總體規(guī)劃階段，人口協(xié)調(diào)平穩(wěn)可持續(xù)發(fā)展。
經(jīng)過20世紀(jì)下半葉50年的發(fā)展，北京不斷擴(kuò)大的人口總規(guī)模和極不均衡的人口分布，已經(jīng)給整個城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展帶來了巨大壓力，一方面給城市發(fā)展帶來了諸多問題和困難，如交通問題、社會治安問題、土地資源短缺問題等，另一方面也加劇了城市各構(gòu)成要素之間的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致城市管理的低效率和政策、體制方面的不配套。自1982年以來,北京人口分布更趨向于集中，而不是走向分散。近2/3的人口集中在1300余平方公里土地上，并呈進(jìn)一步集中的態(tài)勢。要緩解北京人口增長對北京經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的壓力，一項重要措施是對城區(qū)進(jìn)行重新規(guī)劃，使城市功能真正由集中走向分散。
2005年1月12日，國務(wù)院常務(wù)會議討論并原則通過了《北京城市總體規(guī)劃(2004年—2020年)》，將北京城市發(fā)展目標(biāo)確定為“國家首都、世界城市、文化名城、宜居城市”，提出了“兩軸兩帶多中心”，對北京城市空間發(fā)展進(jìn)行重新規(guī)劃，實(shí)施多中心與新城發(fā)展戰(zhàn)略，將全市各類分散的資源和功能整合到若干聯(lián)接區(qū)域的交通走廊上，實(shí)現(xiàn)城市的集約化發(fā)展?！皟奢S”指的是傳統(tǒng)的南北中軸線和長安街東西延長線，其中南北中軸線是北京幾百年都城史以及北京歷史文化長期發(fā)展留下來的重要文化遺產(chǎn)，這條中軸線在新發(fā)展階段又向南北兩端延伸，北部目前已經(jīng)到了奧林匹克公園，南部到了永定門；而長安街延長線則是共和國成立50多年來一個典型的歷史文化縮影，它幾乎承載了北京政治、經(jīng)濟(jì)和文化所有的功能。“兩帶”，是北起懷柔、密云,沿順義、通州東南指向廊坊和天津的“東部發(fā)展帶”，以及北京西部山區(qū)以及延慶、昌平等連線的“西部生態(tài)帶”。“東部發(fā)展帶”是指對順義、通州、亦莊等東部重點(diǎn)新城的規(guī)劃和發(fā)展策略；“西部生態(tài)帶”是指對昌平至沙河到首鋼以及長辛店、良鄉(xiāng)、黃村等其他新城的定位和發(fā)展策略。

這對緩解北京人口增長的壓力，無疑具有十分積極的意義?！皟奢S兩帶多中心”的提出，將使北京城市功能從集中走向分散，這對緩解北京人口增長的壓力具有重要意義。長期以來，北京處于單中心發(fā)展，城市功能主要集中在城市的中心區(qū)，大量人口也集中在城市中心區(qū)。要緩解中心區(qū)人口增長的壓力，通過其他方法很難奏效。從空間結(jié)構(gòu)上進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，把城市的一些功能從市中心轉(zhuǎn)移出來，大大拓展城市空間，在市區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)不同的功能區(qū),在“兩帶”建設(shè)若干新城，吸納新的產(chǎn)業(yè)和人口，分流中心區(qū)的功能，則會大大緩解城市中心區(qū)人口增長的壓力，也有利于分散北京交通壓力，有利于建造適宜居住的人居環(huán)境。因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)的落腳點(diǎn)是為了人們的居住和生活，而適宜居民居住的環(huán)境應(yīng)該包括好的工作環(huán)境、休閑和生活環(huán)境。而城區(qū)空間的拓展，城區(qū)范圍從目前的四環(huán)擴(kuò)展到今后將建設(shè)的七環(huán)，對人居環(huán)境的改善無疑有重要的促進(jìn)作用。
據(jù)全國1%人口抽樣調(diào)查統(tǒng)計，2005年底北京市常住人口為 1538萬 ，比 2000年增加了 174萬，增長11.14％，年平均增加31萬，年平均增長率為2.14％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過“十五”計劃的調(diào)控目標(biāo)。北京市常住人口增長主要來自機(jī)械增長。2005 年底北京市外來人口總量已達(dá)357.3萬，占全市常住人口的五分之一。北京人口區(qū)域分布不均，并出現(xiàn)逆城市化端倪。2005 年城區(qū)人口密度達(dá)到了近郊區(qū)的3.8倍，遠(yuǎn)郊區(qū)的56.6倍。在此期間，一些逆城市化初期的特征開始顯現(xiàn)：即在很多外來人口向北京大量聚集、導(dǎo)致全市人口規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時，開始出現(xiàn)北京自身人口由中心城區(qū)向四周擴(kuò)散的現(xiàn)象。
根據(jù)《北京城市總體規(guī)劃》，到 2020 年，北京的人口應(yīng)該是 1800萬人。但是，目前看來，人口的機(jī)械增長并未見減速的趨勢，卻呈現(xiàn)加速的勢頭。如果沒有新的更為有效的調(diào)節(jié)措施，按目前的增速，人口的實(shí)際增長將在2011 年超過規(guī)劃中 2020年的控制目標(biāo)。作為首都，在利益和發(fā)展機(jī)會的激勵下，人口向北京聚集是必然趨勢。主要吸引人口聚集的優(yōu)勢因素有：政府公共資源非常豐富；北京經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)形式多樣，發(fā)展機(jī)會較多；北京是國際交往中心，文化多元性非常強(qiáng)；北京是全國智力資本最密集的地區(qū)之一，教育資源非常豐富；北京獨(dú)特的地位和條件又進(jìn)一步吸納各種資源進(jìn)入到北京，如舉辦2008年奧運(yùn)會、舉辦各種世界性的展覽會等，進(jìn)一步增強(qiáng)了北京的凝聚力，加速了投資、產(chǎn)業(yè)和人口的集中。
涌入的大量人口超出了城市就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施以及管理水平的承載能力，造成北京人才浪費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，交通、居住條件不容樂觀。同時由于人口大量涌入，各種節(jié)能措施以及技術(shù)進(jìn)步程度跟不上人口增加的速度，造成城市資源緊張，資源約束問題異常突出。所以，北京需要通過科學(xué)的方法和手段，進(jìn)行人口調(diào)控，使人口保持持續(xù)平穩(wěn)可持續(xù)地發(fā)展，把人口規(guī)模增長保持在一個適度的范圍內(nèi)，使人口的增長與北京經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，與北京的交通、能源、環(huán)境的承載力相適應(yīng)。

新中國成立以來，近60年首都規(guī)劃和建設(shè)的歷史，應(yīng)該說成績是輝煌的。雖然發(fā)展過程中有不少波折，但城市各項建設(shè)基本上是在各階段總體規(guī)劃指導(dǎo)下進(jìn)行的。人口發(fā)展既是城市規(guī)劃和建設(shè)的重要組成部分，也不斷推動城市規(guī)劃和建設(shè)自我完善和調(diào)整，使城市政治、經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境發(fā)展和人口發(fā)展在互動中走向可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

該文原載《北京學(xué)研究文集2008》，同心出版社2009年6月版