國有控股公司是世界各國政府管理國有投資和國有企業(yè)普遍采用的方式，是我國國有資產(chǎn)管理新體制實現(xiàn)“政資分開”和“政企分開”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是構(gòu)建企業(yè)中國有資產(chǎn)的明確的出資人、完成國有企業(yè)公司化改造的重要途徑。可以預(yù)見，國有控股公司在未來中國經(jīng)濟(jì)中的作用將日益凸顯。然而，廣泛存在的國有控股公司的控制失效問題引起了相當(dāng)大的社會和經(jīng)濟(jì)震撼，強(qiáng)化國有控股公司的控制成為一個迫切需要解決的現(xiàn)實問題。

近年來，不斷暴出國有企業(yè)丑聞顯示，國有控股公司存在嚴(yán)峻的控制失效問題。從多數(shù)的國有控股公司控制失效問題來看，深究其具體原因，本文認(rèn)為主要有以下幾點：

國有控股公司控制失效問題的原因是多方面的，但深究其根本原因，主要是在國有控股公司的委托——代理關(guān)系中，依然存在代理問題。由于國有控股公司在國內(nèi)是一種較新的產(chǎn)權(quán)組織形式，各方面都不太規(guī)范，代理問題更加突出。

(1)委托人問題。作為委托方的國資委和國有控股公司都是機(jī)構(gòu)，而不是一個具體的自然人。國資委和國有控股公司作為委托方必然存在一個由誰出任機(jī)構(gòu)代表的問題。也就是說，國資委和國有控股公司必須聘用具體的個人代表機(jī)構(gòu)充當(dāng)董事(長)、談判簽約者來行使權(quán)利。這個問題會削弱委托人的行權(quán)能力。

(2)代理人問題。在國有控股公司的代理關(guān)系中，代理人包括子公司的董事會及其經(jīng)理人。代理人只要有意或無意以不正當(dāng)手段來獲益，就會出現(xiàn)機(jī)會主義的問題。

國有控股公司是一種集團(tuán)型的企業(yè)，其公司治理應(yīng)屬于集團(tuán)公司治理。集團(tuán)中母子公司的關(guān)系是建立在母公司對子公司控股的基礎(chǔ)上。由于母子公司有各自法律意義上的獨立性，它們之間完全有可能存在利益目標(biāo)沖突，加上信息不對稱的客觀存在，集團(tuán)公司治理的首要任務(wù)是設(shè)計出實現(xiàn)母公司對子公司有效控制的制度安排。所以，國有控股公司治理的中心問題是設(shè)計國有控股公司對子公司的控制機(jī)制。如何進(jìn)行有效的制度設(shè)計，來保證母公司對子公司進(jìn)行有效的控制，是國有控股公司治理成功運作的關(guān)鍵。

目前的國有控股公司都是國有獨資公司，內(nèi)部不設(shè)股東大會，股東大會的權(quán)力由董事會行使。另外還設(shè)有黨委會、監(jiān)事會、職代會、工會等機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)普遍存在兩個問題：一是功能重疊，職責(zé)不清，爭權(quán)奪利而又無人負(fù)責(zé)。二是只要有一個強(qiáng)勢的董事長或總經(jīng)理，這些機(jī)構(gòu)預(yù)先設(shè)想的相互制衡將形同虛設(shè)，失去控制的功效。

國有控股公司控制過度與失效并存的現(xiàn)象在兩個層次上存在：政府對國有控股公司的控制過度與失效并存，母公司對子公司的控制過度與失效并存。

本文“控制體系”的含義是一廣義的控制概念——組織控制系統(tǒng)，有管理控制和公司控制的基本意思;既包括內(nèi)部控制機(jī)制，也包括外部控制機(jī)制;既包括資本控制手段，也包括非資本控制手段;有間接控制，也有直接控制。

本文僅研究國有控股公司對下——子公司的控制關(guān)系。國有控股公司對子公司的控制，是調(diào)整國有資產(chǎn)存量、搞活國有企業(yè)，實現(xiàn)國有資本出資人權(quán)益的要求。兩者互為因果。

國資委授權(quán)國有控股公司代理國有企業(yè)的股權(quán)，國有控股公司成為行使企業(yè)中國有股權(quán)的股東，與下屬企業(yè)構(gòu)成了事實上的母子公司關(guān)系。因此，國有控股公司存在兩個方面的控制關(guān)系：

一是國有控股公司對下屬企業(yè)(子公司)的控制關(guān)系;在這類控制關(guān)系中，國有控股公司是代行國有資本的控制權(quán)，所掌握的國有資本并不是它的自有資本，但它必須為這些資本的增值負(fù)責(zé)。在授權(quán)充分的條件下，實際上與自有資本僅有的差別是資產(chǎn)經(jīng)營收益的分享。

二是下屬企業(yè)董事會對經(jīng)理人的控制關(guān)系。即國有控股公司的控制體系存在二個層次。它是公司制企業(yè)普遍存在的一種控制關(guān)系。

國有控股公司控制體系的不同層次、不同控制類型所涉及的控制主體與客體也各不相同。在第一層次上，控制主體是母公司和子公司?？刂频目腕w是子公司的行為和業(yè)績表現(xiàn)，控制的手段則表現(xiàn)為通過股東會，董事會及監(jiān)事會貫徹控制者意志。在第二層次上，控制的主體是下屬公司的董事會和經(jīng)理人，控制的客體是經(jīng)理人的行為。控制的手段則有聘用和解聘、激勵與約束等。

國有控股公司控制體系的層次性決定了其控制目標(biāo)的層次結(jié)構(gòu)。雖然控制的終極目標(biāo)是相同的，但具體目標(biāo)則各不相同。第一種控制關(guān)系的目標(biāo)因各子公司在集團(tuán)中發(fā)揮的作用和功能不同及所處的產(chǎn)業(yè)、地理、經(jīng)濟(jì)、社會和政治環(huán)境的不同而各不相同。但總的來看，母公司控制子公司的目標(biāo)有兩個：一是實現(xiàn)其在子公司的資本收益;二是實現(xiàn)國有控股公司的總體戰(zhàn)略目標(biāo)。第二種控制關(guān)系是一種典型的委托——代理關(guān)系，控制目標(biāo)就是設(shè)計一套激勵約束機(jī)制，使代理成本最小化。

母公司控制子公司的手段主要有股權(quán)控制、人事控制、財務(wù)控制、戰(zhàn)略控制、決策控制、文化控制。其中前三個控制手段組成了國有控股公司控制體系的核心手段。

股權(quán)是控股公司對子公司控制的法律基礎(chǔ)。股權(quán)控制是基礎(chǔ)性的控制手段，其他都是衍生的控制手段。股權(quán)控制一般分為兩類：絕對股權(quán)控制和相對股權(quán)控制。所謂絕對和相對都是指國有控股公司擁有的、有表決權(quán)的股份占該公司的比例。按照一股一票的原則，擁有子公司51%的股權(quán)為絕對股權(quán)控制。而在股權(quán)分散的情況下，只要取得某一公司相對多數(shù)的股權(quán)就可以實現(xiàn)控制。具體需要達(dá)到控股的份額視股權(quán)分散的程度而不同。在擁有少數(shù)股權(quán)的條件下，可以通過對公司章程中有關(guān)表決權(quán)的特殊規(guī)定實現(xiàn)對子公司的控制。比如一般規(guī)定優(yōu)先股沒有表決權(quán)，特殊的持股者(如有明顯的資金、技術(shù)、無形資產(chǎn)、市場渠道、管理經(jīng)驗等方面優(yōu)勢的股東)有加倍甚至更高的表決權(quán)等。所以，掌握加倍表決股權(quán)，就可以用少量持股實現(xiàn)控制。

對子公司包括董事、總經(jīng)理等高級經(jīng)營職位的控制進(jìn)而對董事會的控制是控股權(quán)的延伸。擁有控股權(quán)是人事控制的基礎(chǔ)，人事控制則是其實施其他控制的落腳點和組織保證，是對子公司進(jìn)行控制的最基本、最重要、最實用的手段。人事控制主要包括對子公司董事會的構(gòu)成的控制、對董事會議事規(guī)則的控制、對子公司董事長、監(jiān)事長、總經(jīng)理等高級經(jīng)營職位人選的控制，通過人力資源政策和措施對子公司的控制等。

母公司對子公司控制的最終效果都要反映到財務(wù)指標(biāo)上來。財務(wù)控制的目的是掌握子公司的資金狀況，并通過對資金狀況分析掌握整個公司的業(yè)務(wù)運行狀態(tài)，確保控制目標(biāo)在財務(wù)指標(biāo)的實現(xiàn)。財務(wù)決策直接決定了母、子公司的利益所得。母公司對子公司的財務(wù)控制主要表現(xiàn)為：一是對子公司財務(wù)部門負(fù)責(zé)人和財務(wù)政策直接的控制;二是借助于各種內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易，如轉(zhuǎn)移價格機(jī)制、提前或延緩支付、公司內(nèi)借貸及利息償還等機(jī)制的運作，來實現(xiàn)公司整體目標(biāo);三是母公司利用內(nèi)部資金調(diào)劑網(wǎng)對子公司資金供應(yīng)的控制。財務(wù)控制以對子公司財務(wù)活動的約束、檢查或糾偏為手段，主要內(nèi)容包括四個方面：全面預(yù)算控制，財務(wù)目標(biāo)控制，財務(wù)制度控制及審計控制。

國有控股公司控制的實質(zhì)是處理激勵和約束的協(xié)調(diào)問題，最終表現(xiàn)為投資者對經(jīng)營者尤其是控股公司對子公司的激勵和約束上，是一種人治基礎(chǔ)上的法治。所謂人治是指以人本主義為出發(fā)點，尊重個人的積極性和勞動;所謂法治是指從制度設(shè)計上解決激勵與約束的矛盾。完善的控制是實現(xiàn)國有控股公司經(jīng)濟(jì)價值的根本保證和先決條件。國有控股公司的控制模式是公司治理的重要構(gòu)成部分，也是至關(guān)重要的部分。

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