愛華網(wǎng)?? 隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速推進，伴隨著農(nóng)地轉為非農(nóng)建設用地，產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民。中國社科院發(fā)布的《2011年中國城市發(fā)展報告》指出，目前中國失地農(nóng)民的總量已經(jīng)達到4000萬—5000萬，并且每年以約300萬人的數(shù)量遞增。 失地農(nóng)民日益增多，如果不妥善安置和保障他們的利益，將會產(chǎn)生許多社會問題。失地農(nóng)民多為純農(nóng)業(yè)戶，除了務農(nóng)以外沒有其他專業(yè)技能，求生只能通過外出務工等來實現(xiàn)。耕種土地的經(jīng)濟效益雖然不高，但對農(nóng)民來講可以提供基本的生存保障。一旦沒有了土地，保障的缺乏、補償?shù)牟坏轿蝗菀滓鸩话踩信c不公平感，容易導致過激行為的發(fā)生，引起群體沖突，增加社會不穩(wěn)定因素。 一、失地農(nóng)民問題產(chǎn)生的原因
城市化和工業(yè)化是每個國家發(fā)展都會經(jīng)歷的過程，城市化進程里無可避免會產(chǎn)生一些失地農(nóng)民，這本是正?，F(xiàn)象。在中國，失地農(nóng)民的權益得不到保障，安置問題不能有效的解決，是失地農(nóng)民面臨的主要問題。有以下幾個方面的原因造成： 1.征地等法律制度的不完善。《土地管理法》規(guī)定的征地補償主要包括土地補償費、安置補助費、以及地上附著物和青苗補償費。土地補償費為該土地征用前3年平均產(chǎn)值的6-10倍，安置費為4-6倍。如果一畝地平均產(chǎn)值1000元，最高補償也不到3萬元。而這一畝地如果通過“招、拍、掛”的方式出讓，一畝地動輒幾百萬是司空見慣的。同樣的土地卻不同價不同權。 2.土地財政對失地農(nóng)民的影響 土地財政指的是政府運用其公權力通過土地這一稀缺資源實施一系列的非市場行為操作從而進行的財政收支以及利益分配活動。 1989年至2010年的21年間，全國土地成交價款從1989年的4.47億元，到2010年的30108.93億元，21年間土地成交價款增幅達到6732倍。從4.5億飆到3萬億。而賣地收入相當于地方財政收入的比例漲幅也超過300倍。①1989年時土地收入相當于地方財政收入的比例為0.24%，但到了2011年，這一比例達到最高點76.6%。從這些統(tǒng)計數(shù)據(jù)我們能夠清楚地看到，地方財政收入對于賣地收入的依賴性在不斷提高。 土地財政涉及地方政府、企業(yè)以及農(nóng)民三方主體。由于我國土地的公有性，農(nóng)民并不能直接交易土地，需要政府作為“中間環(huán)節(jié)”，與企業(yè)交易。這樣，土地出讓帶來的增值收益大部分就在企業(yè)和政府之間分配了。從政府收入中對買地收入的依賴程度來看，政府獲得的收益應該不小。土地財政的本質決定了地方政府對短期利益的強烈追求，導致其對失地農(nóng)民賠償不合理，支付不到位，安置保障不力。 土地財政不僅扭曲農(nóng)民、政府、企業(yè)之間合理的分配關系，在不同地區(qū)農(nóng)民內(nèi)部城鄉(xiāng)收入分配之間也造成了差異。我國各地經(jīng)濟發(fā)展水不不一，發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)對農(nóng)民的補償和安置不同，征收土地上興建項目帶來的效益也不同。存在同樣的地在不同地區(qū)被征收后，農(nóng)民獲得的收益差距大。甚至同一地區(qū)不同年份征收的土地補償和安置標準都不一樣。這樣的不公平極易引發(fā)失地農(nóng)民群體的不滿，造成一系列社會問題。 3.社會保障體系不健全 大部分失地農(nóng)民失去土地后，新的謀生手段還不穩(wěn)定，養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、教育等各方面的保障不健全時會讓農(nóng)民產(chǎn)生極大的不安全感。中國社會科學院的一項研究結果表明：在失地農(nóng)民中，生活水平下降的占60%以上，生活水平較征地前提高的不到10%。失地農(nóng)民在就業(yè)、子女受教育、養(yǎng)老等方面不能享受到和城市居民 的相同待遇。 二、保障失地農(nóng)民利益的建議 1.推進征地的法律制度的實用性 2011年通過的《國有土地上房屋征收及補償條例》，首次明確界定了“公共利益需要”，盡管這只是針對城市國有土地上房屋征收和拆遷補償制訂，但是，該條例的立法原則對征地制度改革有極強的借鑒意義。《土地管理法》修正案已計劃在6月份征求公眾意見。此次修法，核心是縮小征地范圍，改革征地制度。 政府已關注到法制健全的重要性，現(xiàn)階段需要推進的是法律制度的實用性，切實保障和約束各方利益。 2.改變地方政府依賴土地財政的現(xiàn)狀，從以下幾個方面來逐漸弱化土地財政 ?。?）加強政府公共管理職能，弱化直接抓經(jīng)濟建設的職能，進一步推動政府職能轉型。 因著中國特殊的國情，中國的地方政府是一個個有著相對獨立利益的經(jīng)濟人，在很長時間里，這種安排甚為有效地填補了計劃與市場的空白之處。然而，隨著市場經(jīng)濟不斷前進，市場主體不斷發(fā)育，其副作用開始凸顯并阻礙于下一步的發(fā)展：政府機構直接抓經(jīng)濟建設的職能讓他們可以利用自己的信息和資源優(yōu)勢，犧牲公眾利益來獲取自己的好處，既當“裁判員”又當“運動員”。甚至一些地方政府主導的“城鎮(zhèn)化”項目，不但耗費了地方政府大量的資金，還導致了一系列其他問題。其中最突出的有兩個方面：一是由于戶籍改革滯后導致的“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象突出。在城鎮(zhèn)化進程中，約有10%的農(nóng)民工仍是沒有城市戶口；二是由于“大拆大建”導致的拆遷和征地矛盾，惡化了社會關系，影響了社會的和諧與發(fā)展。 在目前土地財政面臨變局的情況下，地方政府轉變觀念，從對土地財政的“依賴癥”中解脫出來。由建設型、投資型政府向公共服務型政府轉變，一方面可以大大減少政府對投資的需求，進而減少對土地財政的依賴，另一方面還能夠集中有限的資金專注于民生工程，回歸自己服務人民的本質，真正做好民生工作。調整好自己的角色，注重社會公平，解決社會收入分配不公、弱勢群體保護和市場制度維護等問題，盡量將市場能夠解決的問題重新還給市場。加快政府職能的轉變，從建設型、投資型政府向公共服務型政府轉變。 （2）進一步深化稅制改革，為地方財政開源，有穩(wěn)定的收入來源。 地方稅收是地方財政收入的主要來源，努力提高地方稅收占稅收總收入的比重，擴大地方政府的理財空間和調控能力才是化解風險的重要策略。 ?。?）增加土地收益分配使用的渠道。 例如為失地農(nóng)民的社會保障建立專項基金。土地出讓金是基金的主要來源之一。 3.建立專門的管理機構保障失地農(nóng)民的社會保障工作。 設立省、地（市）、縣（市）三級失地農(nóng)民社會保障管理機構，可從目前各級勞動保障廳（局）所屬的社會保險事業(yè)管理局（中心或處）中增設?？稍卩l(xiāng)鎮(zhèn)一級設立勞動保障事務所，負責被征地農(nóng)民社會保險工作。 三、結論 中國的發(fā)展，從革命時期到現(xiàn)在，“三農(nóng)”問題都是重點。在我國積極建設現(xiàn)代化的進程中，城鎮(zhèn)化二元經(jīng)濟結構與當前“三農(nóng)問題”已關系到我國現(xiàn)代化建設的成敗。建立科學合理的失地農(nóng)民補償標準，保障城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民的權益，是維護社會穩(wěn)定、促進發(fā)展的長治久安之計。 注 釋： ?、佟锻恋爻山粌r款相當于地方財政收入的比例》統(tǒng)計表，清華大學研究中心，20 [1]唐代盛，郭海儒，代云初.《弱勢群體社會保障的實踐與效果分析——以成都市為例》[J].理論與改革，2007-2. [2]汪萍.《中國失地農(nóng)民問題研究：主題轉換與未來走向》[J].安徽農(nóng)業(yè)大學學報，2010-01. [3]葉倩瑜.《失地農(nóng)民問題——基于土地財政視角下的分析》[J].中國房地產(chǎn)金融，2009-12-6. [4]國務院發(fā)展研究中心課題組.《中國失地農(nóng)民權益保護及若干政策建議》[J].北京，改革，2009-05. [5]于海榮.《‘土地財政’收縮掣肘投資能力》[N].財新網(wǎng)，2012-2-20.
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