愛(ài)華網(wǎng)???? 3月10日，十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議第三次全體會(huì)議上，國(guó)務(wù)委員、國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)馬凱就《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》（下稱(chēng)“方案”）進(jìn)行說(shuō)明。方案中明確：“重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織。成立這些社會(huì)組織，直接向民政部門(mén)依法申請(qǐng)登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意?！?p> 當(dāng)時(shí)，全國(guó)政協(xié)委員、清華大學(xué)NGO研究所所長(zhǎng)王名坐在人民大會(huì)堂里，“聽(tīng)到一半就坐不住了”，進(jìn)入人民大會(huì)堂前，他還不知道這個(gè)轉(zhuǎn)變政府和社會(huì)關(guān)系的決定會(huì)這么直接、這么突然?！皬纳鐣?huì)組織直接登記入手，方案釋放出強(qiáng)烈的社會(huì)改革信號(hào)！”王名說(shuō)。 據(jù)民政部相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，國(guó)務(wù)院改革方案關(guān)于直接登記的消息公布后，民政部登記服務(wù)大廳電話(huà)咨詢(xún)和來(lái)現(xiàn)場(chǎng)申請(qǐng)數(shù)量已增至平時(shí)的3倍。今年12月底前，民政部將會(huì)同國(guó)務(wù)院法制辦完成《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等相關(guān)法規(guī)的修訂工作。 此次方案中關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度的內(nèi)容，或許不僅僅是摒棄了延續(xù)十多年的社會(huì)組織雙重管理模式，而更像是給變革中的中國(guó)社會(huì)打開(kāi)了一扇大門(mén)。 十年呼喚 社會(huì)組織被稱(chēng)為社會(huì)發(fā)展的名片，它有三個(gè)典型特征，來(lái)自民間、非營(yíng)利、公益性，與政府行政組織的最大區(qū)別是它的民間屬性。在國(guó)際上，它有一個(gè)通行的名字：NGO(Non-Governmental Organizations)，即非政府組織。NGO這個(gè)英文縮寫(xiě)，十年前還是一個(gè)陌生的舶來(lái)語(yǔ)，很多普通人并不清楚它的意義。后來(lái)，與NGO詞義相關(guān)的詞匯開(kāi)始流行，被稱(chēng)為民間非營(yíng)利組織、民間組織等。 上世紀(jì)80年代以來(lái)，在中國(guó)注冊(cè)登記社會(huì)組織并不容易，需要尋找到業(yè)務(wù)主管單位才能到登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記。 而大量民間自發(fā)成立的社會(huì)組織因登記難題要么注冊(cè)成企業(yè)，要么不經(jīng)任何登記非法運(yùn)行，成為“草根NGO”。因?yàn)檫@一群體數(shù)量龐大，又具備公益性，通常開(kāi)展活動(dòng)無(wú)人追究，除非存在欺詐等違法行為。而這些“草根NGO”無(wú)法享受到社會(huì)組織的稅收減免優(yōu)惠，也不具備捐贈(zèng)稅前扣除資格，其對(duì)社會(huì)提供的服務(wù)更無(wú)緣政府購(gòu)買(mǎi)，由于常規(guī)的公益收入不穩(wěn)定，生存狀況十分惡劣。因此“簡(jiǎn)化登記程序，取消業(yè)務(wù)主管限制”的呼吁從十年前就已經(jīng)開(kāi)始。 正是在十年前的春天，清華大學(xué)NGO研究所所長(zhǎng)王名第一次以全國(guó)政協(xié)委員的身份走進(jìn)人民大會(huì)堂，他提交了人生中第一份政協(xié)提案——《建立有效的社會(huì)監(jiān)督體系，促進(jìn)民間非營(yíng)利組織的健康發(fā)展》。2003年，民政部門(mén)統(tǒng)計(jì)的社團(tuán)、民辦非企業(yè)單位和為數(shù)不多的基金會(huì)，加起來(lái)有23萬(wàn)余家，但王名認(rèn)為，整個(gè)中國(guó)的民間非營(yíng)利部門(mén)總體規(guī)模大約在30萬(wàn)到50萬(wàn)家以上，超過(guò)政府統(tǒng)計(jì)數(shù)字約一倍的，是“那些受現(xiàn)行條例限制難以進(jìn)行合法登記而采取工商注冊(cè)形式的各種非營(yíng)利‘草根組織’”。 就在提案成文前，畢業(yè)于日本名古屋大學(xué)的非政府管理博士王名在清華大學(xué)創(chuàng)設(shè)了NGO研究中心，現(xiàn)在，這里已是國(guó)內(nèi)NGO發(fā)展研究的核心機(jī)構(gòu)之一。歷經(jīng)2003年至今的十一次全國(guó)兩會(huì)，王名提案數(shù)十件，幾乎件件與社會(huì)組織發(fā)展相關(guān)，他也因此成為推動(dòng)社會(huì)組織直接登記的親歷者。 2007年全國(guó)政協(xié)十屆五次會(huì)議期間，王名提交了《關(guān)于改革我國(guó)民間組織雙重管理體制的建議案》，經(jīng)媒體公開(kāi)后反響熱烈。這也成為王名提案中影響最大、最具政策倡導(dǎo)意義的一個(gè)提案。 很快，國(guó)務(wù)院副總理回良玉對(duì)提案進(jìn)行了批復(fù)并轉(zhuǎn)到民政部重點(diǎn)辦理。民政部在后來(lái)的多次座談會(huì)都邀請(qǐng)王名到會(huì)發(fā)言，就直接登記的政策建議部分多次深入探討。一年后，民政部副部長(zhǎng)姜麗帶隊(duì)赴廣東考察社會(huì)組織登記管理工作，邀請(qǐng)王名同行。王名從廣東回到北京不久，民政部就對(duì)廣東先行先試改革社會(huì)組織管理工作予以肯定，并著手研究全國(guó)范圍內(nèi)的改革方案。 隨后的事實(shí)證明，包括政協(xié)提案在內(nèi)的社會(huì)呼聲，進(jìn)一步推進(jìn)了社會(huì)組織管理體制的改革。 在2011年3月通過(guò)的《十二五規(guī)劃綱要》里，中央明確提出了社會(huì)組織管理體制改革創(chuàng)新的指導(dǎo)原則，北京市、廣東省等許多省市先后表示要取消社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位，率先實(shí)行統(tǒng)一直接登記。廣東省從2012年7月1日起，除少數(shù)需要前置審批的領(lǐng)域外，不再設(shè)立業(yè)務(wù)主管單位，社會(huì)組織一律實(shí)行統(tǒng)一直接登記。至此，雙重管理體制的改革，已經(jīng)進(jìn)入全面啟動(dòng)的過(guò)程中，并不可逆轉(zhuǎn)地進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)代。 目前，雖然北京、青島等地的民政部門(mén)在四月初陸續(xù)宣布放開(kāi)社會(huì)組織直接登記，但由于還沒(méi)有法規(guī)支持，以往的登記難題尚不足以瞬間解決，北京等地民政部門(mén)的網(wǎng)站上，登記社會(huì)組織的要求依然是“業(yè)務(wù)主管部門(mén)同意”。北京市民政局拒絕了《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者的采訪(fǎng)要求。 據(jù)了解，民政部起草的“三條例”的修訂版已于2011年報(bào)送到國(guó)務(wù)院，有望在年底前頒布實(shí)施。4月15日，民政部民間組織管理局局長(zhǎng)王建軍告訴記者，今年12月底前，民政部將會(huì)同國(guó)務(wù)院法制辦完成《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等相關(guān)法規(guī)的修訂工作。 另外，記者了解到，目前多地民政部門(mén)正在組織制定社會(huì)組織直接登記的實(shí)施細(xì)則。 登記的困擾 十余年間，民間組織由于不能直接登記所導(dǎo)致的令人苦惱的故事不斷翻版，劇情雷同。 十年前的春天，《農(nóng)家女》雜志的主編謝麗華奔波于北京各地的民政部門(mén)，她想為雜志社創(chuàng)辦的農(nóng)家女服務(wù)機(jī)構(gòu)找個(gè)“婆婆”，卻屢屢碰壁，注冊(cè)無(wú)望。直到2013年年初，謝麗華發(fā)起的社會(huì)組織才以基金會(huì)的形式在廣東省獲得非公募基金會(huì)登記。 2003年，遠(yuǎn)在深圳的職業(yè)經(jīng)理人顏政放棄百萬(wàn)年薪，剛剛從任職的企業(yè)辭職，他在這一年春天注冊(cè)了國(guó)內(nèi)首家慈善網(wǎng)絡(luò)民辦非企業(yè)法人——深圳公益網(wǎng)，并成為這一NGO的總干事。之前，他創(chuàng)辦的這個(gè)網(wǎng)站已經(jīng)“草根”運(yùn)行了3年，曾經(jīng)完成了政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的第一單——幫政府部門(mén)組織一場(chǎng)社區(qū)活動(dòng)調(diào)研，顏政和他的團(tuán)隊(duì)獲得政府購(gòu)買(mǎi)資金500元。 事隔多年，但顏政對(duì)當(dāng)時(shí)的情形記憶猶新，“我們沒(méi)有法人資格，沒(méi)有銀行賬號(hào)，這些錢(qián)是志愿者們調(diào)研社區(qū)活動(dòng)時(shí)產(chǎn)生的水錢(qián)、飯盒錢(qián)，我們拿著票據(jù)，政府工作人員當(dāng)面報(bào)銷(xiāo)，給了現(xiàn)金?！边@次羞澀的“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”數(shù)額微小，渠道簡(jiǎn)便，但對(duì)全國(guó)而言，它開(kāi)啟了政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的先河。 顏政發(fā)起設(shè)立的深圳慈善網(wǎng)最早于2000年開(kāi)始上線(xiàn)，那時(shí)，它沒(méi)有法人資格，是純粹的“草根”。幾經(jīng)周折，顏政找到深圳市民政局做業(yè)務(wù)主管單位，業(yè)務(wù)主管單位和登記管理單位合一，算是有了婆家，民非登記成功，提供專(zhuān)業(yè)社工服務(wù)成為深圳慈善網(wǎng)的最大特色。到2010年，政府購(gòu)買(mǎi)深圳慈善網(wǎng)專(zhuān)職社工服務(wù)的資金超過(guò)了千萬(wàn)元，社會(huì)組織的影響力日漸彰顯。富士康發(fā)生多起墜樓事件后，顏政等人帶領(lǐng)超過(guò)200人的企業(yè)社工團(tuán)隊(duì)緊急入駐富士康公司，開(kāi)啟了社工疏導(dǎo)企業(yè)管理危機(jī)的社會(huì)服務(wù)新領(lǐng)域。 當(dāng)時(shí)，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)資金閑置嚴(yán)重，有媒體初步統(tǒng)計(jì)，僅北京各區(qū)縣發(fā)不出去的社工服務(wù)資金就有數(shù)億元之巨。于是顏政把目光放到了首都，他想把公益組織做大。
按照條例要求，地方性社會(huì)組織不能跨界活動(dòng)。顏政要異地服務(wù)，有兩條路，要么注冊(cè)全國(guó)性社會(huì)組織，要么選擇在北京登記。經(jīng)過(guò)了解，由于民政部并未給全國(guó)性社會(huì)組織雙重管理解禁，這條路走不通；而恰在 2011年春，北京市民政局發(fā)布消息稱(chēng)，包括工商經(jīng)濟(jì)類(lèi)、公益慈善類(lèi)、社會(huì)福利類(lèi)、社會(huì)服務(wù)類(lèi)等四大類(lèi)社會(huì)組織，可直接到北京民政部門(mén)辦理注冊(cè)登記手續(xù)。當(dāng)時(shí)，已經(jīng)成為中國(guó)社工協(xié)會(huì)督導(dǎo)的顏政興奮地跑到北京市民政局咨詢(xún)登記民非社工機(jī)構(gòu)，但奔波數(shù)日后，還是因?yàn)檎也坏綐I(yè)務(wù)主管單位最終無(wú)功而返。 當(dāng)時(shí)，北京市“直接登記”的做法更多體現(xiàn)的是“一站式服務(wù)”，因?yàn)闂l例沒(méi)有改變，不需要業(yè)務(wù)主管單位的直接登記并未普遍存在。北京民政部門(mén)的做法是，對(duì)于慈善公益類(lèi)的社會(huì)組織，要么民政局直接成為業(yè)務(wù)主管單位，要么由民政局幫助欲登記的社會(huì)組織“協(xié)調(diào)”尋找“婆家”。 在返回深圳的列車(chē)上，顏政的心情難以平靜。廣東在2006年就決定從行業(yè)協(xié)會(huì)入手取消業(yè)務(wù)主管單位，深圳試水多類(lèi)社會(huì)組織直接登記已經(jīng)超過(guò)一年，北京也宣布放開(kāi)，可為什么還是難以直接登記？他趴在車(chē)窗邊的小桌上給民政部部長(zhǎng)李立國(guó)寫(xiě)了一封言辭懇切的信，希望直接登記變成現(xiàn)實(shí)。下車(chē)后，顏政直奔郵局，將信發(fā)出。 “不久，民政部的同志給我來(lái)電話(huà)，說(shuō)部長(zhǎng)已經(jīng)收悉。這封信后來(lái)好像是轉(zhuǎn)到了北京市民政局?！鳖佌嬖V記者，兩年來(lái)，他一直在關(guān)注北京和全國(guó)社會(huì)組織登記的具體政策，今年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》獲得全國(guó)人大批準(zhǔn)后，他正醞釀在民政部注冊(cè)全國(guó)性的民非機(jī)構(gòu)。 雙重管理模式溯源 談及雙重管理體制長(zhǎng)時(shí)間施行而難以破冰的原因，王名直言：“還是觀念問(wèn)題?！?p> 一直到現(xiàn)在，盡管政府登記管理機(jī)關(guān)的名稱(chēng)大同小異，但登記、監(jiān)管社會(huì)組織的職能則相同，民政部設(shè)立了“民間組織管理局”，而在北京、上海等地，民政部門(mén)相應(yīng)設(shè)立的則是“社會(huì)團(tuán)體管理辦公室”或“社會(huì)團(tuán)體管理局”。 社會(huì)組織雙重管理模式起源于上世紀(jì)80年代后期，那個(gè)時(shí)候，中國(guó)還處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，為了應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)社會(huì)團(tuán)體發(fā)展過(guò)快過(guò)亂、多頭審批、無(wú)章無(wú)序的局面，國(guó)家在對(duì)社會(huì)團(tuán)體歸口管理的實(shí)踐中按照戶(hù)籍管理思路構(gòu)建了社會(huì)組織入口管理體制，逐漸形成了雙重管理的制度安排。 王名通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，這種制度是通過(guò)業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)雙重負(fù)責(zé)的形式，限制社會(huì)組織的發(fā)展，分散和防止可能出現(xiàn)的政治風(fēng)險(xiǎn)。沿著這樣的管理思路，后來(lái)陸續(xù)頒布的相關(guān)法規(guī)在法制層面對(duì)雙重管理模式進(jìn)一步予以強(qiáng)化。 1998年，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》經(jīng)國(guó)務(wù)院發(fā)布施行，2004年國(guó)務(wù)院又發(fā)布施行了《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，這個(gè)三個(gè)條例（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三條例”）界定的三個(gè)法人形態(tài)通常被簡(jiǎn)稱(chēng)為“社團(tuán)”、“民非”、“基金會(huì)”，同時(shí)明確了社會(huì)組織登記的雙重管理模式，并一直沿用到現(xiàn)在，即社會(huì)組織要同時(shí)接受業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。 “三條例”規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)，或者縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府授權(quán)的組織，是社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位。這三大條例，成為我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)組織管理體制的核心。 改革開(kāi)放30多年來(lái)，隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)組織大量涌現(xiàn)，現(xiàn)有管理體制弊端日益凸顯，特別是在2008年汶川地震之后，社會(huì)組織的活動(dòng)和發(fā)育陡然間劇烈升溫，接踵而至的是登記注冊(cè)難題，改革雙重登記管理體制的呼聲此起彼伏。 王名認(rèn)為，按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的戶(hù)籍管理思路建構(gòu)的這種入口管理體制，存在著登記門(mén)檻高，監(jiān)管部門(mén)之間責(zé)權(quán)不匹配，重入口登記、輕日常管理，管理法規(guī)包容性不足等問(wèn)題。 過(guò)度強(qiáng)調(diào)登記注冊(cè)的審批把關(guān)，在限制民間組織合法化的同時(shí)，忽視了培育發(fā)展和監(jiān)督管理，使得一方面大量的民間組織被拒于合法登記的門(mén)檻之外，另一方面一旦獲得登記成為合法的民間組織則萬(wàn)事大吉，缺乏必要的政策引導(dǎo)和支持，對(duì)其行為的制約和監(jiān)管也極為有限。 這些觀察和研究，成為王名政協(xié)提案的主要內(nèi)容。
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