香港醫(yī)改啟示之三：香港醫(yī)院管理局的管理模式

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長沙東西現(xiàn)代醫(yī)院管理服務有限公司總經(jīng)理 劉牧樵

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香港醫(yī)院管理局的成立是香港醫(yī)改的結果。在醫(yī)院管理局尚未成立之前，香港的公立醫(yī)療體系的管理與決策，皆由政府衛(wèi)生福利司（1997年后改名為衛(wèi)生福利與食物局）負責統(tǒng)籌，就有關政策做出決定。香港的公立醫(yī)院分兩類：第一類屬政府機構，由衛(wèi)生署直接領導，經(jīng)費由政府直接撥付；第二類由10多個不同的宗教、慈善團體舉辦。因此，香港的公立醫(yī)療服務是通過政府醫(yī)院及輔助醫(yī)院提供的。由于這些醫(yī)院各有不同的管理構架、制度、機構文化、傳統(tǒng)、員工薪酬、福利條件及發(fā)展方向，嚴重影響整體資源分配，服務協(xié)調(diào)和運作效率，引起了當時香港政府的高度關注。其表現(xiàn)如下：a、由于管理權力集中，影響服務運作及日常管理效率，更未能容許醫(yī)院及時因應社會需要而提供迫切的服務。此外，由于醫(yī)院之間及不同部門之間缺乏聯(lián)系，使整體醫(yī)療服務難以互相配合，出現(xiàn)服務重疊或不足的情況，使得服務缺乏成本效益。加上當時管理制度下，臨床管理及資源管理責任分割，造成醫(yī)療資源無法有效配置，服務協(xié)調(diào)和運作效率難以得到有效發(fā)揮；b、醫(yī)院管理缺乏專業(yè)化，對病人服務不善。傳統(tǒng)的醫(yī)院文化是以醫(yī)院人員為中心，無論在醫(yī)療服務提供及發(fā)展方面、醫(yī)院的設施都是以方便醫(yī)院人員為依據(jù)。加之醫(yī)院管理欠缺市民、病人及員工的參與，因而病人、員工，以至社會整體對社會的醫(yī)療服務漸漸產(chǎn)生不滿現(xiàn)象；c、醫(yī)療科技發(fā)展迅速，令醫(yī)院的服務成本不斷上升，但通過醫(yī)院間的資源共享來降低成本卻無法實現(xiàn)；d、市民對醫(yī)療服務的期望不斷提高。隨著人口激增和老化、香港經(jīng)濟蓬勃發(fā)展、教育水平提高，市民對醫(yī)療服務的需求和期望愈來愈高。

1985年香港政府委托澳洲的顧問公司撰寫了《醫(yī)院提供的醫(yī)療服務》顧問報告 (又叫史葛報告) ，報告建議政府成立醫(yī)院管理局，統(tǒng)一和強化整個公立醫(yī)院體系的管理，以配合社會的發(fā)展，使資源能夠靈活調(diào)配，運作更具經(jīng)濟成效。。在該思路指導下，1988年組成“臨時醫(yī)院管理局”，1989年香港立法局通過了《醫(yī)院管理局條例》。經(jīng)過1年多的試運行和籌備工作，正式成立了醫(yī)院管理局，并于1990年接管了香港所有公立醫(yī)院和醫(yī)療機構，實行統(tǒng)一管理。

香港醫(yī)管局的成立是統(tǒng)一和強化整個公立醫(yī)院體系的管理、提高醫(yī)療資源使用效率的一項重要策略。醫(yī)院管理局每年接收香港政府撥款，主要職責除了管理公立醫(yī)院、加強對醫(yī)院的監(jiān)督等管理工作、負責執(zhí)行香港政府的公共醫(yī)療政策外，也會向政府提出如醫(yī)院收費、所需資源等相關政策建議，以及培訓醫(yī)管局員工及各公立醫(yī)院的醫(yī)護人員、進行醫(yī)院服務相關研究等。香港醫(yī)院管理局與政府有著“管辦分開”的關系，對政府負責。香港醫(yī)管局自2002年按地區(qū)和人口的需要劃分七個地區(qū)，以聯(lián)網(wǎng)的方式運作。醫(yī)管局的組織架構方面有四大基礎組成，分別是文化、系統(tǒng)，架構和人才，醫(yī)管局把現(xiàn)代管理知識與專業(yè)臨床的思想融合，改革醫(yī)療系統(tǒng)人力資源管理文化使之更有效率和效益。在制度方面，醫(yī)管局盡力把所有醫(yī)院的規(guī)章制度統(tǒng)一起來，資源共享，減低重疊，理順服務，提高成本效益。此外，醫(yī)院管理局運作獨立，由內(nèi)部多個委員會組成，同時向衛(wèi)生福利及食物局負責。

醫(yī)院醫(yī)管局擁有40間公立醫(yī)院服務，超過27，700張病床，46間?？崎T診及74間普通科門診，住院及日漸病人出院總人次113萬，使用急診室人次210萬，?？崎T診總求診人次820萬，普通科門診總求診人次521萬，醫(yī)管局自2002年按地區(qū)和人口的需要劃分七個地區(qū)，以聯(lián)網(wǎng)的方式運作。醫(yī)管局的組織架構方面有四大基礎組成，分別是文化、系統(tǒng)，架構和人才，醫(yī)管局把現(xiàn)代管理知識與專業(yè)臨床的思想融合，改革醫(yī)療系統(tǒng)人力資源管理文化使之更有效率和效益。在制度方面，醫(yī)管局盡力把所有醫(yī)院的規(guī)章制度統(tǒng)一起來，資源共享，減低重疊，理順服務，提高成本效益。

在《醫(yī)院管理局條例》里，明確了醫(yī)管局的職能，管理及掌管公營醫(yī)院；就公眾對醫(yī)院服務的 需求及應付該等需求所需的資源，向政府提供意見；管理及發(fā)展公營醫(yī)院系統(tǒng)；就公眾使用醫(yī)院服務須付的費用，向食物及衛(wèi)生局局長建議恰當?shù)恼撸氼櫦安粦腥艘蛉狈疱X而不能獲得適當醫(yī)療的原則；設立并協(xié)助他人設立公營醫(yī)院；促進、協(xié)助及參與醫(yī)院服務有關的研究等。在管理及發(fā)展公營醫(yī)院系統(tǒng)的職能中，特別強調(diào)，有有效率地運用醫(yī)院病床、人手、器材及其它資源，以期在可獲得的資源范圍內(nèi)盡可能提供最高水平的醫(yī)院服務；藉發(fā)展適當?shù)墓芾砑軜?、制度及工作表現(xiàn)評估方法，改善醫(yī)院服務的效率；改善公營醫(yī)院內(nèi)的環(huán)境，以符合病人的需要；吸引、激勵及留用合資格的職員；鼓勵公眾參與公營醫(yī)院系統(tǒng)的運作；確保有關人士就管理及掌管公營醫(yī)院系統(tǒng)對公眾負責。

由于《醫(yī)院管理局條例》中規(guī)定，醫(yī)管局不得被視為政府的雇員或代理人，亦不得被視為享有政府的地位、豁免權或特權。所以，香港醫(yī)管局其實是一個為香港市民服務的綜合機構。在管理中，醫(yī)管局采納以下六項重點策略：進行規(guī)劃維持財政可持續(xù)能力、減少不必要的住院、就傳染病爆發(fā)作好準備、建立以人為先的文化、提供現(xiàn)代化設施及改善服務、加強公私營的聯(lián)系以達致 “醫(yī)管局致力與小區(qū)內(nèi)其它醫(yī)護服務提供者攜手合作，建立一個連貫的醫(yī)療護理環(huán)境，以發(fā)揮最佳的醫(yī)療護理效果，并迎合小區(qū)的需求及期望?！?p>

醫(yī)院管理局行政總裁蘇利民在2006—2007年度“醫(yī)院管理局年報”中介紹了醫(yī)院管理局一年來的工作，重點進行了規(guī)劃維持財政可持續(xù)能力、減少不必要的住院、就傳染病爆發(fā)作好準備、建立以人為先的文化、設施及服務的現(xiàn)代化、加強公私營的聯(lián)系等工作。醫(yī)院管理局也作一些細小的工作，他們的健康資訊天地除舉辦各種免費的健康培訓班、印發(fā)各種健康宣傳資料外，還免費為市民提供血壓、血糖、脈搏、身高和體重等檢測服務，營造一個良好的健康咨詢氛圍，市民也非常主動樂意吸取資訊信息。

由于香港醫(yī)院管理局的努力，使得香港的醫(yī)院聯(lián)網(wǎng)管理，資源得到了合理的使用，資源得到了統(tǒng)管。在七個聯(lián)網(wǎng)的區(qū)域網(wǎng)內(nèi)醫(yī)院互相轉診，并在全港形成?？苹パa協(xié)作的網(wǎng)絡。合理地利用人力、設備等各種資源，有效地控制資源增長。聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院設置病人服務中心可以在各醫(yī)院之間調(diào)整病人以縮短等待時間，各醫(yī)院的大型醫(yī)療設備可以共同使用，在醫(yī)管局管轄范圍內(nèi)確實提高了社會成本效益，提高了管理水平和服務水平。第二，香港醫(yī)院管理局注重戰(zhàn)略規(guī)劃和績效管理，管理趨于專業(yè)化。通過開展戰(zhàn)略規(guī)劃、年度工作計劃、制定全面財務預算等工作，來加強對所屬醫(yī)院的管理，并且在規(guī)劃、預算和年度計劃的制定中，重視科學的決策程序、專業(yè)的評估過程、具體可行的實際操作及嚴格、細致的效果評價。同時，實施醫(yī)院績效管理，體現(xiàn)在通過制定系統(tǒng)、規(guī)范和詳細的評估標準，強化對有關人員的績效考核。第三，規(guī)范了醫(yī)院的管理，讓病人獲得公平的醫(yī)療服務。醫(yī)管局規(guī)定每間醫(yī)院的行政機構設置、員工薪資標準、財務預算報告、計算機聯(lián)網(wǎng)等均統(tǒng)一。醫(yī)管局的各部門經(jīng)常對每間醫(yī)院進行指導，有統(tǒng)一的報表要求，初步形成了統(tǒng)一的管理規(guī)范。這些措施保證了病人到所就醫(yī)的任何一個公立醫(yī)院中均獲得公平的醫(yī)療服務。

其實，“管辦分開”的香港醫(yī)院管理局的管理模式我們也在學習，象無錫市醫(yī)院管理中心就于2005年9月29日正式掛牌，只是她為正處級行政管理類事業(yè)單位，香港醫(yī)院管理局為法人團體。無錫市醫(yī)院管理中心受無錫市委、市政府的委托，代表無錫市政府履行國有資產(chǎn)出資人職責，接受無錫市衛(wèi)生局業(yè)務指導和行業(yè)管理。由于香港公立醫(yī)院的財政預算97%來自政府的撥款，并由醫(yī)院管理局代管，2007年的年度財政預算達到了305億，各醫(yī)院主要管理人員的任命權也在醫(yī)院管理局，且《醫(yī)院管理局條例》對醫(yī)院管理局規(guī)定了明確的責、權、利，所以，他們的工作就有板有眼。盡管香港醫(yī)院管理局面對多年的赤字，但在2006/2007年度成功滅赤，更是五年來首次達至收支平衡，還會有5100萬元盈余。無錫市醫(yī)院管理中心下屬無錫市第一人民醫(yī)院（無錫市兒童醫(yī)院）、無錫市臨床醫(yī)學實驗研究所、無錫市第二人民醫(yī)院、無錫市第三人民醫(yī)院、無錫市第四人民醫(yī)院、無錫市第五人民醫(yī)院、無錫市中醫(yī)醫(yī)院、無錫市婦幼保健院（無錫市婦女兒童保健所）、無錫市傳染病醫(yī)院、無錫市精神衛(wèi)生中心（無錫市同仁醫(yī)院）等由政府出資舉辦的醫(yī)院，以及無錫市衛(wèi)生學校、無錫市匯生公司。

但是，由于歷史的原因，政府出資舉辦的醫(yī)院的90%的費用要由醫(yī)院自己去掙，管理起來自然就麻煩多了，效果就可想而知了。香港醫(yī)院管理局胡定旭主席在內(nèi)地討論醫(yī)改時認為，“政府要加大投入，真的是錢的問題，體制、人才、錢，三者缺一不可?！?

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