愛(ài)華網(wǎng)???? 二次開(kāi)發(fā)，新的土地改革模式將浮出水面？ 掛牌不過(guò)月余，中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)首批土地招拍掛已經(jīng)正式開(kāi)啟。 11月5日，自貿(mào)區(qū)浦東新區(qū)外高橋保稅區(qū)GG13-03地塊正式開(kāi)始接受競(jìng)買(mǎi)，這幅地塊是上海自貿(mào)區(qū)掛牌后，外高橋最大地主—上海外高橋集團(tuán)將要賣(mài)出的第一幅土地。而10月23日，上海金煜坤實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司以2.3億元競(jìng)得中國(guó)航空器材集團(tuán)公司轉(zhuǎn)讓的外高橋保稅區(qū)地塊，成為在自貿(mào)區(qū)內(nèi)成交的第一個(gè)土地項(xiàng)目。經(jīng)過(guò)81輪次緊張報(bào)價(jià)，這塊掛牌金額為1.2億元地塊以91.67%的溢價(jià)率成交。 盡管自貿(mào)區(qū)地塊開(kāi)始進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但據(jù)《上海證券報(bào)》消息，由于自貿(mào)區(qū)內(nèi)土地供不應(yīng)求，尤其是商辦用地不足，將考慮打破功能區(qū)塊概念，將占自貿(mào)區(qū)總體面積80%的工業(yè)用地“盤(pán)活”，部分轉(zhuǎn)為商業(yè)用地。該報(bào)道還稱，此想法已經(jīng)獲得上海市國(guó)土局的支持，作為全市性課題的土地二次開(kāi)發(fā)將在區(qū)內(nèi)先行先試。 新區(qū)地荒 自貿(mào)區(qū)原有土地規(guī)劃是按功能區(qū)塊劃分，分為行政辦公用地、商業(yè)金融業(yè)用地、研發(fā)生產(chǎn)用地等11個(gè)功能區(qū)塊。但自貿(mào)區(qū)掛牌后，欲在區(qū)內(nèi)開(kāi)設(shè)業(yè)務(wù)的國(guó)內(nèi)外企業(yè)蜂擁而來(lái)，未來(lái)像產(chǎn)權(quán)交易所、貿(mào)易仲裁中心、稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)，以至各方關(guān)注的離岸交易中心、跨境金融資產(chǎn)交易平臺(tái)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)及技術(shù)交易所等名目繁多的機(jī)構(gòu)、公司，都將涌入這一區(qū)域。土地供求矛盾將凸顯。 以外高橋?yàn)槔?，占?0平方公里（其中封關(guān)運(yùn)作面積8.9平方公里），占上海自貿(mào)區(qū)總面積28.78平方公里超過(guò)1/3。由于保稅區(qū)性質(zhì)，土地多以倉(cāng)儲(chǔ)、物流等工業(yè)用地為主，區(qū)內(nèi)辦公項(xiàng)目不足，目前主要有湯臣國(guó)際貿(mào)易大廈、東方國(guó)際文化貿(mào)易中心、外高橋大廈、東華金融大廈，以及一些中低端物業(yè)。而這些大廈建設(shè)年代久遠(yuǎn)，與自貿(mào)區(qū)管委會(huì)一墻之隔的湯臣大廈，建于1995年，迄今已有18年之久。 盡管如此，今年10月上旬，自貿(mào)區(qū)辦公租金已經(jīng)達(dá)到均價(jià)4.9元/平方米/天，較年初上漲207%。 提供這一數(shù)據(jù)的同策咨詢總監(jiān)張宏偉告訴時(shí)代周報(bào)，從市場(chǎng)表現(xiàn)來(lái)看，自貿(mào)區(qū)內(nèi)還有土地儲(chǔ)備，但基本由上市公司和國(guó)企持有，除了“大地主”外高橋集團(tuán)之外，“如海博股份區(qū)內(nèi)擁有11萬(wàn)平方米土地，錦江投資擁有6000平方米土地，浦東金橋擁有1.78萬(wàn)平方米倉(cāng)儲(chǔ)土地。另一方面，雖有存量，但由于后市看漲，不會(huì)一次性放出，必然是有一定步驟和門(mén)檻，或是定向投放。因此，目前民營(yíng)企業(yè)機(jī)會(huì)不多，上個(gè)月地塊溢價(jià)比較高在意料之中?！?p> 但由于區(qū)內(nèi)新增土地有限，現(xiàn)存土地又以工業(yè)用地為主，通過(guò)改變土地性質(zhì)“盤(pán)活”既有土地解決“地荒”問(wèn)題似乎顯得迫在眉睫。 上海國(guó)土資源調(diào)查研究院陳基偉博士針對(duì)此前媒體的“放權(quán)說(shuō)”，對(duì)時(shí)代周報(bào)記者表示，“沒(méi)有聽(tīng)到這樣的說(shuō)法。自貿(mào)區(qū)三個(gè)部分訴求不一樣，可能會(huì)有不同的細(xì)則?！标惢鶄ソ忉?zhuān)笊礁圻h(yuǎn)離浦東區(qū)，主要是大型的物流和倉(cāng)儲(chǔ)，目前對(duì)商辦用地、企業(yè)入駐還沒(méi)有到這一步，需求并不大。而浦東機(jī)場(chǎng)保稅區(qū)由于緊靠大型空港，每年物流資金流大量進(jìn)出，現(xiàn)階段的發(fā)展主要考慮如何做到產(chǎn)業(yè)鏈延伸，如加速展覽、培訓(xùn)這些外延產(chǎn)業(yè)鏈的需求。而外高橋?yàn)樽再Q(mào)區(qū)管委會(huì)所在地，商辦用地和企業(yè)入駐的需求也主要集中在這一區(qū)域，“今后可能會(huì)放活一些”。 管委會(huì)“擴(kuò)權(quán)”，在上海工業(yè)園區(qū)已經(jīng)成為趨勢(shì)。根據(jù)今年中旬上海市政府發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展向上海張江高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)各分園下放行政審批權(quán)限試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》，上海市向“大張江”下放包括土地出讓、外商投資企業(yè)審批、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等在內(nèi)的13 類(lèi)20 項(xiàng)權(quán)限。 “轉(zhuǎn)性”之難 將工業(yè)用地轉(zhuǎn)換為商業(yè)用地，是此次國(guó)土局自貿(mào)區(qū)之行后外界的最大猜想。上海在土地管理制度方面一向執(zhí)行嚴(yán)格，按照現(xiàn)行規(guī)定，土地如果要“轉(zhuǎn)性”，必須先收儲(chǔ)，然后再通過(guò)統(tǒng)一平臺(tái)以招拍掛的方式公開(kāi)出售，以保證公平。但由于后市看好，企業(yè)不會(huì)輕易放出土地。 “上海老工業(yè)多，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)、調(diào)整，越來(lái)越多的工業(yè)用地有轉(zhuǎn)性的需求。此前不同的工業(yè)園區(qū)也有類(lèi)似案例，但是在這方面一直沒(méi)有頂層設(shè)計(jì)，通常需要靠政府花精力去談，或者由代表政府的工業(yè)園區(qū)管委會(huì)去做?！标惢鶄ソ榻B。 在上海上實(shí)置業(yè)投資咨詢有限公司副總經(jīng)理湯輝看來(lái)，未來(lái)自貿(mào)區(qū)內(nèi)工業(yè)用地走收儲(chǔ)-招拍掛方式的可能性不大。 “這塊本來(lái)是你的地，一旦走招拍掛形式，很可能就跟你沒(méi)有關(guān)系了，被別人買(mǎi)走。自貿(mào)區(qū)被大家普遍看好，有地的企業(yè)不會(huì)輕易出手。這樣很可能在前期收儲(chǔ)過(guò)程就根本無(wú)法談攏，最后缺地的問(wèn)題也就無(wú)法在預(yù)期時(shí)間內(nèi)解決。”湯輝說(shuō)。 湯輝認(rèn)為，比較有操作性的方案可能是直接補(bǔ)差價(jià)，原有土地的業(yè)主保持不變，之后業(yè)主是租是賣(mài)還是自己開(kāi)發(fā)，由業(yè)主決定。 其實(shí)早在去年9月份，上?？赡芙ㄗ再Q(mào)區(qū)的消息剛剛傳出的時(shí)候，外高橋已經(jīng)掀起過(guò)一輪“買(mǎi)地潮”。當(dāng)時(shí)流傳出一種說(shuō)法，可以通過(guò)向管委會(huì)申請(qǐng)、發(fā)文，轉(zhuǎn)變用地形式，進(jìn)行一些商業(yè)配套設(shè)施的建設(shè)，但前提是不改變土地本身的使用性質(zhì)。 “很多消息靈通的企業(yè)家想搶在方案公布前買(mǎi)地，但當(dāng)時(shí)也是沒(méi)人愿意賣(mài)，都想等著土地升值，要么就是賣(mài)方價(jià)錢(qián)開(kāi)得很高，已經(jīng)不是普通工業(yè)用地的價(jià)格了，但由于種種說(shuō)法沒(méi)有定論，就看你敢不敢賭?！睖x透露，當(dāng)時(shí)，他所在的上實(shí)置業(yè)曾考慮在外高橋與某企業(yè)合作，通過(guò)轉(zhuǎn)變使用方式，在企業(yè)的工業(yè)用地上新建“白領(lǐng)公寓”項(xiàng)目，作為企業(yè)的配套設(shè)施，但由于當(dāng)時(shí)“正在申報(bào)上海自貿(mào)區(qū)，外高橋管委會(huì)方面卡很緊，很多項(xiàng)目都沒(méi)批?！?p> 二次開(kāi)發(fā)大課題 上海自貿(mào)區(qū)由于身份特殊，且此前上海方面一直強(qiáng)調(diào)區(qū)內(nèi)的“制度創(chuàng)新”和“復(fù)制推廣”，因此上海國(guó)土局此番動(dòng)作被外界視為上海整個(gè)土地二次開(kāi)發(fā)大課題的破題。 上海市共有104個(gè)工業(yè)區(qū)，2010年共實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值2.26萬(wàn)億，占整個(gè)上海市工業(yè)總量的73%。但很多產(chǎn)業(yè)區(qū)的發(fā)展已趨近飽和，現(xiàn)存土地資源已經(jīng)不足以支持單純的企業(yè)擴(kuò)張，且當(dāng)前產(chǎn)業(yè)園區(qū)工業(yè)布局的密集度高，而現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的空間相對(duì)不足，產(chǎn)業(yè)鏈延伸的空間有限。2011年，上海制定了工業(yè)“五個(gè)萬(wàn)億”的“十二五”發(fā)展規(guī)劃，但數(shù)據(jù)顯示，2012年上海工業(yè)園區(qū)用地面積僅為700多平方公里，這意味著，必須盤(pán)活存量進(jìn)行二次開(kāi)發(fā)才能實(shí)現(xiàn)集約增長(zhǎng)。
工業(yè)用地二次開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及面廣的系統(tǒng)工程，往往涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市規(guī)劃、土地利用、財(cái)稅金融等多方面政策，而在具體的操作過(guò)程中也需要與大大小小的部門(mén)打交道。 “上海工業(yè)用地面積大、范圍廣、布局分散、個(gè)性化情況突出，曾陸續(xù)出臺(tái)了一系列有關(guān)支持政策，但相關(guān)條款多散落在不同文件中，政策意圖未能凸顯?！标惢鶄フJ(rèn)為，上海在這方面始終缺乏政策層面的頂層設(shè)計(jì)作為強(qiáng)有力的支撐。 就陳基偉觀察，目前，上海市級(jí)層面并沒(méi)未建立專(zhuān)門(mén)的推進(jìn)工業(yè)用地二次開(kāi)發(fā)的組織體系，在二次開(kāi)發(fā)中，市、區(qū)政府部門(mén)，工業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)主體，原土地使用權(quán)人的角色定位也不很清晰當(dāng)前實(shí)踐僅以“點(diǎn)”上的個(gè)別工業(yè)園區(qū)和單個(gè)企業(yè)為主，未能在“面”上整體推進(jìn)。而針對(duì)自貿(mào)區(qū)的土地改革課題也僅僅啟動(dòng)十余天，目前還在收集包括韓國(guó)、迪拜、新加坡和臺(tái)灣地區(qū)等自貿(mào)區(qū)的資料，希望能夠有所借鑒。 以最為難啃的收儲(chǔ)環(huán)節(jié)為例，陳基偉建議可以考慮建立合資入股、共同開(kāi)發(fā)的收儲(chǔ)機(jī)制。由原土地使用權(quán)人與二次開(kāi)發(fā)主體以一定的股份進(jìn)行聯(lián)合儲(chǔ)備和開(kāi)發(fā)。也可以考慮建立共享土地增值收益的收儲(chǔ)機(jī)制。由政府統(tǒng)一收儲(chǔ)，收儲(chǔ)后在下一次土地出讓時(shí)，返還給原土地使用權(quán)人一定比例的土地收益作為補(bǔ)償，調(diào)動(dòng)其參與積極性。 而上海金融與法律研究院執(zhí)行院長(zhǎng)傅蔚岡的觀點(diǎn)更加大膽，他認(rèn)為目前中國(guó)土地分類(lèi)太多，在某些特定區(qū)域，可以模糊土地性質(zhì)，大方向由區(qū)域規(guī)劃把控，操作中讓市場(chǎng)主體來(lái)決定土地的最終使用形式，打破前期審批的限制，轉(zhuǎn)而在后端通過(guò)財(cái)稅手段進(jìn)行調(diào)控。 “土地改革方面，很可能最先出來(lái)的會(huì)是有操作性的細(xì)則，而不是大的政策設(shè)計(jì)，現(xiàn)在是摸石頭過(guò)河，根據(jù)市場(chǎng)的情況來(lái)對(duì)土地政策進(jìn)行創(chuàng)新。不同區(qū)域的區(qū)位和發(fā)展階段不同，它們的需求也不一樣，配套政策就不一樣，開(kāi)的藥不一樣，針對(duì)性地給政策，一個(gè)是便于管委會(huì)實(shí)際操作，另一個(gè)是自貿(mào)區(qū)畢竟是國(guó)字頭的，各方面還是要謹(jǐn)慎一些?！币晃唤咏虾Ｊ袊?guó)土局的人士對(duì)時(shí)代周報(bào)記者表示。
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