愛華網(wǎng)???? 剛剛結(jié)束的十八屆三中全會(huì)，對(duì)財(cái)政改革有了新的戰(zhàn)略定位。 相較以往事權(quán)和財(cái)權(quán)相順應(yīng)、財(cái)力和支出責(zé)任相匹配的表述，此次三中全會(huì)公報(bào)指出，要明確事權(quán)，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央、地方兩個(gè)積極性，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。 對(duì)此，財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康認(rèn)為，“事權(quán)”和“支出責(zé)任”兩個(gè)概念并不完全等同，支出責(zé)任是事權(quán)框架下更趨近于“問責(zé)制”與“績(jī)效考評(píng)”的概念表述。公共財(cái)政的本質(zhì)要求是在“分錢”和“花錢”的表象背后，帶來(lái)對(duì)公共服務(wù)責(zé)任的合理、有效制度規(guī)制，以尋求公共利益最大化。 在他看來(lái)，財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)和財(cái)力與支出責(zé)任相匹配都十分重要，二者屬于遞進(jìn)關(guān)系而非平行關(guān)系，較適當(dāng)?shù)摹爸醒氲胤截?cái)力占比”是在正確處理經(jīng)濟(jì)性分權(quán)制度安排各環(huán)節(jié)后自然生成的。 支出責(zé)任趨向“績(jī)效考評(píng)” 事權(quán)劃分是深化分稅制改革中制度設(shè)計(jì)和全程優(yōu)化的始發(fā)環(huán)節(jié)。 《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：十八屆三中全會(huì)公報(bào)對(duì)財(cái)政改革有了一些新的提法，你認(rèn)為和以前改革基調(diào)相比，此次改革意義體現(xiàn)在哪里？ 賈康：這些要求包含豐富的內(nèi)容，也關(guān)聯(lián)一系列我國(guó)改革中的攻堅(jiān)克難與協(xié)調(diào)配套，是服務(wù)和支撐改革全局的。在此之前，我國(guó)財(cái)稅改革已在歷經(jīng)三十多年推進(jìn)、深化的基礎(chǔ)上做出了新一輪改革的重要鋪墊：“營(yíng)改增”改革由上海試點(diǎn)擴(kuò)大范圍，今年8月1日之后按上海“1+6”方案框架覆蓋全國(guó)并將適時(shí)擴(kuò)大行業(yè)覆蓋面，已形成“倒逼”通盤財(cái)稅體制安排的深化改革與利益關(guān)系格局重構(gòu)之勢(shì)。 由“營(yíng)改增”而來(lái)的直接現(xiàn)實(shí)問題是：把原歸地方掌握的財(cái)源中唯一大宗財(cái)源——營(yíng)業(yè)稅，改為按現(xiàn)行體制75%要?dú)w中央（每年的增量中則有70%歸中央）的增值稅，地方政府今后的主力財(cái)源是什么？怎樣貫徹實(shí)施十八大明確提出的“構(gòu)建地方稅體系”和“加快改革財(cái)稅體制”的任務(wù)？處理這一重大現(xiàn)實(shí)問題“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，勢(shì)必歸結(jié)為在三中全會(huì)公報(bào)和“頂層規(guī)劃”指導(dǎo)文件公布后，實(shí)質(zhì)性推進(jìn)新一輪旨在“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”的財(cái)政改革與全局改革的方案設(shè)計(jì)和操作問題。 《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：如何解讀事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，對(duì)地方政府來(lái)說，職能是否要發(fā)生變化？ 賈康：事權(quán)劃分是深化分稅制改革中制度設(shè)計(jì)和全程優(yōu)化的始發(fā)環(huán)節(jié)。分稅制財(cái)政體制內(nèi)容包括：事權(quán)劃分、收入劃分和支出及轉(zhuǎn)移支付三大部分內(nèi)容。其中反映政府職能合理定位的事權(quán)劃分是始發(fā)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是財(cái)權(quán)和財(cái)力配置與轉(zhuǎn)移支付制度的大前提。 只有各級(jí)政府間事權(quán)劃分合理化，支出責(zé)任才可能合理化，才可以進(jìn)而討論如何保證各級(jí)財(cái)力既不多也不少，即“財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)，財(cái)力與事權(quán)相匹配”的可行方案。 把某類事權(quán)劃分給某級(jí)政府，不僅僅意味著該級(jí)政府要承擔(dān)支出責(zé)任，更要對(duì)公共產(chǎn)品的質(zhì)量、數(shù)量和成本負(fù)責(zé)。
因此，“事權(quán)”和“支出責(zé)任”兩個(gè)概念其實(shí)并不完全等同，支出責(zé)任是事權(quán)框架下更趨近于“問責(zé)制”與“績(jī)效考評(píng)”的概念表述。公共財(cái)政的本質(zhì)要求是在“分錢”和“花錢”的表象背后，帶來(lái)對(duì)公共服務(wù)責(zé)任的合理有效制度規(guī)制，以尋求公共利益最大化。 一般而言，不同政府層級(jí)間的事權(quán)劃分要考慮公共產(chǎn)品的屬性及其“外溢性”的覆蓋面，相關(guān)信息的復(fù)雜程度，內(nèi)洽于全局利益最大化的激勵(lì)相容機(jī)制和公共產(chǎn)品供給效率等因素。屬于全國(guó)性的公共產(chǎn)品，理應(yīng)由中央政府牽頭提供，地區(qū)性的公共產(chǎn)品，則適宜由地方政府牽頭提供，具體的支出責(zé)任，應(yīng)合理地對(duì)應(yīng)于此，分別劃歸中央與地方。同時(shí)，由于地方政府較中央政府更具有信息優(yōu)勢(shì)，更加了解本地居民需要，因而在中央政府和地方政府均能提供某種公共產(chǎn)品的情況下，基于效率的考慮，也應(yīng)更傾向于由地方政府提供。 事權(quán)和財(cái)權(quán)追求同級(jí)邏輯 稅權(quán)下放不僅包括稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)，也包括最終在一定條件下因地制宜設(shè)稅權(quán)。 《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：從事權(quán)和財(cái)權(quán)相順應(yīng)，到現(xiàn)在事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)，這種表述上的差異背后，是否財(cái)稅體制將有新的變化？ 賈康：財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)和財(cái)力與支出責(zé)任相匹配都十分重要，二者屬于遞進(jìn)關(guān)系而非平行關(guān)系，較適當(dāng)?shù)摹爸醒氲胤截?cái)力占比”是在正確處理經(jīng)濟(jì)性分權(quán)制度安排各環(huán)節(jié)后自然生成的。 從結(jié)果導(dǎo)向看，追求各層級(jí)政府和地方政府實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)和支出責(zé)任相匹配，是分稅制體制安排邏輯鏈條的歸宿，也屬于分稅制建立和完善的動(dòng)力源，但這并不意味著，我們可以放棄“事權(quán)和財(cái)權(quán)相順應(yīng)”，這一內(nèi)涵源于“相結(jié)合”表述中的追求與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)洽而規(guī)范制度建設(shè)的前道環(huán)節(jié)。我們亟須明確地在“事權(quán)和財(cái)權(quán)相順應(yīng)”的基礎(chǔ)上，追求“財(cái)力和支出責(zé)任相匹配”的結(jié)果，循著“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”的制度建設(shè)邏輯，再配上有效的轉(zhuǎn)移支付制度，才能最終可持續(xù)地實(shí)現(xiàn)——使中國(guó)哪怕是最欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府也能夠以其可用財(cái)力與“基本公共服務(wù)均等化”的職能相匹配。 強(qiáng)調(diào)事權(quán)和財(cái)權(quán)相順應(yīng)，意味著我們必須如十八大報(bào)告所強(qiáng)調(diào)的更加重視地方稅體系的建設(shè)，重視地方潛在稅基的發(fā)掘，并重視地方陽(yáng)光化舉債制度的建設(shè)和國(guó)有資產(chǎn)管理體系的完善，而非僅僅盯在目前可見到的現(xiàn)有收入如何分享，如何調(diào)整分成比例的問題上。 早在上世紀(jì)80年代第二步“利改稅”時(shí)，我國(guó)便設(shè)計(jì)了城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅和車船稅。當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)這四個(gè)稅種，重要目的之一就是為改革財(cái)政管理體制做準(zhǔn)備，希望通過建立地方稅體系，使地方有比較穩(wěn)定的財(cái)源，穩(wěn)定中央與地方的分配關(guān)系。 但是分稅制運(yùn)行20多年以后，房地產(chǎn)、礦產(chǎn)（包括石油、天然氣、煤炭等主要能源品和金屬礦石等基礎(chǔ)品）價(jià)格飆升，最適宜作為地方稅的這兩類稅基迅速成長(zhǎng)，但因地方稅體系建設(shè)明顯滯后，相關(guān)的理順體制，深化改革任務(wù)也步履維艱，未來(lái)改革應(yīng)深耕這塊內(nèi)容。 《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：在事權(quán)和財(cái)權(quán)相順應(yīng)制度前提下，地方政府的稅權(quán)和稅基又會(huì)有怎樣的變化？ 賈康：重視“事權(quán)和財(cái)權(quán)相順應(yīng)”相應(yīng)地要提高對(duì)稅權(quán)下放的關(guān)注度，稅權(quán)下放不僅包括稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)，也包括最終在一定條件下因地制宜設(shè)稅權(quán)。 近年，國(guó)家也有意引導(dǎo)各地區(qū)按照“功能區(qū)”模式發(fā)展，這意味著，各地的“特色稅基”將會(huì)由潛在狀態(tài)而浮出水面?！翱可匠陨?，靠水吃水”在體制規(guī)范化條件下，地方政府應(yīng)考慮適當(dāng)?shù)?，依法地，按照科學(xué)合理的方式從“特色資源”中獲取收入。由于“特色資源”不易流動(dòng)，相應(yīng)也不會(huì)產(chǎn)生稅源競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)特色資源的開發(fā)維護(hù)需要特殊成本支出，這種收入恰可以彌補(bǔ)這部分支出，也符合稅收的“受益”特點(diǎn)?？梢栽O(shè)想，在消費(fèi)稅中討論增設(shè)特色消費(fèi)稅稅目，各地區(qū)可以因地制宜地按照本地區(qū)特色資源設(shè)定具體稅目和稅率。比如一些中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)其自然資源或“紅色文化”沉淀比較有特色，便可以考慮對(duì)來(lái)此的旅游者開征特色消費(fèi)稅。再比如，針對(duì)東部大城市的擁堵問題，可以考慮開征“擁堵稅”等等。 此外，我們還需要重新審視目前稅種劃分是否合理，并創(chuàng)造條件改革稅制，積極考慮“營(yíng)改增”倒逼之后的資源稅、房產(chǎn)稅、消費(fèi)稅和環(huán)境稅的改革，在配套改革中積極地為豐富地方稅基打基礎(chǔ)，而不是一上來(lái)先大談中央、地方財(cái)力占比高與低的問題。 即使在現(xiàn)行一些較小稅種劃分的技術(shù)層面，其實(shí)也有思路改進(jìn)空間，如目前的車輛購(gòu)置稅，一般而言，車輛購(gòu)買地、上牌地和消費(fèi)地大致一體，因此較適宜作為地方稅，而目前車輛購(gòu)置稅為中央稅，還有煙草消費(fèi)稅，目前已具備條件將征收環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)和批發(fā)環(huán)節(jié)后移至銷售環(huán)節(jié)，將其作為省市級(jí)收入。 宏觀稅負(fù)取決事權(quán)范圍大小 從工業(yè)革命之后各國(guó)實(shí)踐情況看，政府支出占比的長(zhǎng)期表現(xiàn)均呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。 《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：在事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度下，三中全會(huì)公報(bào)提出，要穩(wěn)定稅負(fù)。你認(rèn)為當(dāng)前宏觀稅負(fù)比重如何，未來(lái)會(huì)有怎樣的趨勢(shì)？ 賈康：剔除財(cái)政支出效率和各國(guó)公共品供給成本的客觀差異等因素，所有宏觀稅負(fù)（廣義宏觀稅負(fù)是指政府收入占GDP的比重，理論上更準(zhǔn)確地說，還應(yīng)該引申到政府支出占GDP的比重高與不高）主要取決于政府職能定位、事權(quán)范圍的大小。 從工業(yè)革命之后各國(guó)實(shí)踐情況看，政府支出占比的長(zhǎng)期表現(xiàn)均呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，這便是由著名的“瓦格納定律”所作的歸納，其根本原因在于隨著社會(huì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共事務(wù)趨于復(fù)雜和服務(wù)升級(jí)，政府公共職能對(duì)應(yīng)的事權(quán)范圍漸趨擴(kuò)大所致。 中國(guó)政府事權(quán)范圍和職能范圍邊界，在傳統(tǒng)體制下總體而言明顯超出成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，改革開放以來(lái)有所趨同，但仍差異可觀，除有政府職能轉(zhuǎn)變不到位而導(dǎo)致的政府越位、缺位和資金效率較低等因素外，還包括：轉(zhuǎn)軌過程中的特定改革成本，為落實(shí)趕超戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)民族偉大復(fù)興而承擔(dān)的特定經(jīng)濟(jì)發(fā)展職責(zé)，我們力求加速走完成熟市場(chǎng)國(guó)家上百年的工業(yè)化、城市化進(jìn)程，導(dǎo)致在其他國(guó)家順次提供的公共品等因素，在我國(guó)改革開放三十多年內(nèi)較密集地交織重疊。 當(dāng)然，我們并不否定市場(chǎng)改革不到位、政府越位、支出效率低下而導(dǎo)致公共資源配置不當(dāng)，浪費(fèi)所帶來(lái)“無(wú)謂”政府支出或較高行政成本的問題，而是想說明，政府事權(quán)范圍是決定宏觀稅負(fù)高低的前提性認(rèn)識(shí)框架，不同國(guó)家，發(fā)展階段不同，國(guó)情相異，所以各國(guó)間靜態(tài)的宏觀稅負(fù)可比性不強(qiáng)。 《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：在中國(guó)的特定國(guó)情和當(dāng)前所處的特殊階段，在既成宏觀稅負(fù)的政府支出占比水平之中，如何體現(xiàn)政府職能？ 賈康：其實(shí)，市場(chǎng)失靈要求政府履行公共職責(zé)（事權(quán)），相應(yīng)需要賦予其獲取掌握經(jīng)濟(jì)資源的權(quán)力（收入權(quán)和支出權(quán)），而政府借收入權(quán)獲取的收入規(guī)模前提上取決于事權(quán)范圍，當(dāng)然實(shí)際獲取收入的規(guī)模又同時(shí)取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、征管能力、稅費(fèi)制度設(shè)計(jì)與政策以及政府的公信度等因素，因此，事權(quán)和應(yīng)順應(yīng)它的財(cái)權(quán)是“質(zhì)”的制度框架性規(guī)定因素外，它更多地反映著財(cái)政體制安排，而財(cái)力規(guī)模與宏觀稅負(fù)是事權(quán)、財(cái)權(quán)大前提、大框架下多種因素綜合作用生成的“量”的結(jié)果。 近年來(lái)，人們往往熱衷于反復(fù)討論、爭(zhēng)議不休“中央地方財(cái)力占比”高與低的問題，其實(shí)并沒有觸及中國(guó)現(xiàn)階段深化分稅制改革的關(guān)鍵。較適當(dāng)?shù)闹醒氲胤截?cái)力分配格局，在“占比”上的額度量化指標(biāo)，應(yīng)是在正確處理經(jīng)濟(jì)性分權(quán)各項(xiàng)前置環(huán)節(jié)制度安排問題之后，加上全套轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)化設(shè)計(jì)和自然生成的，不是依據(jù)主觀偏好可以設(shè)計(jì)出來(lái)，或簡(jiǎn)單依從“國(guó)際經(jīng)驗(yàn)”比照出來(lái)的。
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