愛(ài)華網(wǎng)???? 面對(duì)沉重的地方債包袱，國(guó)家發(fā)改委近期給出的關(guān)于債務(wù)重組的相關(guān)措施，也成為了地方政府新的希望。 最近，審計(jì)署公布了全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，債務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)可控，打破了前期個(gè)別機(jī)構(gòu)的種種“悲觀”揣測(cè)。 但有分析認(rèn)為，部分地方政府性債務(wù)上漲過(guò)快、管理混亂等潛在風(fēng)險(xiǎn)仍不可掉以輕心。如果不加以妥善解決，長(zhǎng)此以往，很可能會(huì)給經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展埋下“禍根”。 今年或成還債小高峰 據(jù)審計(jì)署的數(shù)據(jù)，截至2012年底，我國(guó)政府性債務(wù)負(fù)債率不足40%，全國(guó)政府外債占GDP的比率為0.91%，均低于國(guó)際通常使用的參考標(biāo)準(zhǔn)，且形成了大量與債務(wù)相對(duì)應(yīng)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，我國(guó)不僅沒(méi)有像一些人所說(shuō)的“掉下了債務(wù)懸崖”，而且離“懸崖邊”還有相當(dāng)一段距離。 不過(guò)數(shù)據(jù)也顯示，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)過(guò)快增長(zhǎng)勢(shì)頭明顯，截至2013年6月底，省市縣三級(jí)政府該類(lèi)債務(wù)余額超10萬(wàn)億元，比2010年底增加了3.86萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)近20%，一些地方債務(wù)率甚至超過(guò)100%，償還壓力較大。更值得警惕的是，地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收益的依賴(lài)程度普遍較高。房地產(chǎn)價(jià)格能否持續(xù)上漲是個(gè)大問(wèn)號(hào)，一旦房地產(chǎn)價(jià)格下行，勢(shì)必影響土地出讓收益，降低償債能力。 據(jù)報(bào)道，2013年12月31日，國(guó)家發(fā)改委在其官方網(wǎng)站發(fā)布《發(fā)展債券市場(chǎng)服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局》，這份國(guó)家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人就企業(yè)債券市場(chǎng)發(fā)展有關(guān)情況答記者問(wèn)提供的數(shù)據(jù)顯示：自2000年以來(lái)截至2013年11月底，企業(yè)債券累計(jì)發(fā)行32044億元。 國(guó)家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“企業(yè)債不等同于政府債務(wù)，但在企業(yè)債中，符合政府債務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的部分都分別包含在了政府的各類(lèi)債務(wù)中。” 由于企業(yè)債與政府債的發(fā)債主體不同且又有重合部分，因此企業(yè)債中有多少是地方債務(wù)難以統(tǒng)計(jì)。在企業(yè)債中，能稍微界定的政府債務(wù)類(lèi)別的主要是城投債。 另外，機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示有更多城投債將在今年到期。中信建設(shè)證券研報(bào)顯示，截至2013年12月5日，存量城投債余額在22798億元，兌付期限一直延續(xù)到2028年。按照到期時(shí)間推算，存量城投債本金償還集中在2014年—2020年，其中2014年是第一個(gè)小高峰，償還本金金額達(dá)到2647億元。 審計(jì)署上月底發(fā)布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，2014年到期需償還的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，占地方政府性債務(wù)余額的21.89%，達(dá)23826.39萬(wàn)億元。2015年—2016年地方債務(wù)到期比重則分別為17.06%和11.58%，未來(lái)三年需償還近一半，償債壓力不可謂不大。 可實(shí)行“債務(wù)重組” 不過(guò)，面對(duì)如此沉重的地方債包袱，國(guó)家發(fā)改委近期給出的關(guān)于債務(wù)重組的相關(guān)措施，也成為了地方政府新的希望。 有報(bào)道表示，在防范地方政府和投融資平臺(tái)公司債務(wù)方面，上述發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人提出下一步要重點(diǎn)做好的五項(xiàng)工作。而“推進(jìn)陽(yáng)光融資，實(shí)行債務(wù)重組”是其中之一。該負(fù)責(zé)人表示，允許平臺(tái)公司發(fā)行部分債券對(duì)“高利短期債務(wù)”進(jìn)行置換，加大債務(wù)重組力度。 而針對(duì)平臺(tái)公司項(xiàng)目建設(shè)資金出現(xiàn)缺口、無(wú)法完工實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益的情況，該負(fù)責(zé)人表示，可考慮允許這些平臺(tái)公司發(fā)行適度規(guī)模的新債，募集資金用于“借新還舊”和未完工的項(xiàng)目建設(shè)，確保不出現(xiàn)“半拉子”工程。 同時(shí)，有報(bào)道表示，為了融資，沿海某省一家城投公司融資部負(fù)責(zé)人李先生去年上半年可謂不遺余力。“沒(méi)辦法，開(kāi)弓沒(méi)有回頭箭，總不能讓項(xiàng)目暫停吧?！彼硎尽?p> “持續(xù)的滾動(dòng)發(fā)行對(duì)我們而言是有壓力的，尤其是現(xiàn)在政府背書(shū)的態(tài)度比較模糊，同時(shí)銀行理財(cái)產(chǎn)品和貨幣基金正在吸引一些原有投資者轉(zhuǎn)移投資對(duì)象?！崩钕壬f(shuō)，要持續(xù)吸引投資者只能提高收益率，但“當(dāng)前的資金成本和融資斷檔風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)讓我們喘不過(guò)氣來(lái)了?！?p> 直到此次發(fā)改委對(duì)關(guān)于地方債務(wù)重組問(wèn)題表態(tài)后，李先生終于舒了一口氣。他表示，從通過(guò)發(fā)債拉低高利短期債務(wù)資金成本、延長(zhǎng)償還期限的角度而言，此次發(fā)改委釋放的信號(hào)是利好，但同時(shí)債券市場(chǎng)相比私募的公開(kāi)透明性，對(duì)平臺(tái)公司所融到的資金用途或者實(shí)際的債務(wù)余額會(huì)構(gòu)成約束。 “從監(jiān)管角度而言，有利于規(guī)范當(dāng)前融資平臺(tái)公司出現(xiàn)的各種亂象，包括一些假借基建名義違規(guī)圈錢(qián)投資等情況。”李先生稱(chēng)。 “允許地方發(fā)債融資不可回避” 那么，對(duì)于此次發(fā)改委給出的新政策，市場(chǎng)反響如何？ 由于城鎮(zhèn)化工作的推進(jìn)，未來(lái)地方政府的資金缺口依然很大。中央政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文表示，未來(lái)地方政府承擔(dān)的職能仍然很多，“因此地方財(cái)政壓力依然很大，允許地方發(fā)債融資是不可回避的措施。” 此前，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確表示將“建立健全地方債券發(fā)行管理制度”，而十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》也稱(chēng)：“允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。” 上述發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人也進(jìn)一步明確，2014年企業(yè)債券發(fā)行要繼續(xù)以項(xiàng)目管理為核心，以新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃和國(guó)家宏觀政策為導(dǎo)向，引導(dǎo)債券募集資金投向節(jié)能環(huán)保、保障性住房、城鎮(zhèn)化建設(shè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施、擴(kuò)大收購(gòu)兼并化解產(chǎn)能過(guò)剩等領(lǐng)域，服務(wù)經(jīng)濟(jì)中心工作。 有分析稱(chēng)，發(fā)改委釋放出的信號(hào)，意味著城投債違約警報(bào)似乎暫時(shí)解除，而且用低成本的債券逐漸替換高成本的融資計(jì)劃緩解政府債務(wù)壓力，對(duì)準(zhǔn)市政債背景的城投債也構(gòu)成利好。與此同時(shí)，信托等高成本融資計(jì)劃似乎離“拐點(diǎn)”越來(lái)越近。 “債券市場(chǎng)對(duì)于企業(yè)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和資金使用目的的透明度要求比較高，因此通過(guò)發(fā)行債券將地方債務(wù)最缺乏透明性的部分陽(yáng)光化，尤其是當(dāng)前有些平臺(tái)公司持續(xù)發(fā)行的一些高利短融工具其實(shí)是最缺乏數(shù)據(jù)透明度的，而且也最容易在財(cái)務(wù)上進(jìn)行操作，不利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)掌握真實(shí)數(shù)據(jù)?！币幻u(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)分析師說(shuō)。 地方債應(yīng)如何治理? 而對(duì)于飽受詬病的地方債，今后又該怎樣治理呢？ 《人民日?qǐng)?bào)》對(duì)此報(bào)道稱(chēng)，國(guó)家審計(jì)署近日發(fā)布報(bào)告稱(chēng)，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任及可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，三項(xiàng)合計(jì)約為17.9萬(wàn)億元，比2010年底審計(jì)署統(tǒng)計(jì)的10.7萬(wàn)億元增長(zhǎng)了67.3%。盡管該數(shù)據(jù)低于此前市場(chǎng)普遍預(yù)期的20萬(wàn)億元，但是專(zhuān)家認(rèn)為，如果不改變當(dāng)前地方政府“唯GDP”的政績(jī)導(dǎo)向，只管借不管還、盲目舉債，地方債仍將存在失控風(fēng)險(xiǎn)。 審計(jì)署新聞發(fā)言人陳塵肇認(rèn)為，地方債不斷擴(kuò)大的一個(gè)重要原因是，一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)觀存在偏差，片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，有較強(qiáng)的投資沖動(dòng)，盲目舉債發(fā)展，加之對(duì)地方政府及領(lǐng)導(dǎo)干部考核機(jī)制缺乏債務(wù)管理約束，致使部分地方的政府性債務(wù)增長(zhǎng)較快。 報(bào)道表示，地方政府舉債進(jìn)行建設(shè)原本是一種正?，F(xiàn)象。然而，一些地方政府不顧自身實(shí)際情況，盲目舉債大搞建設(shè)，只管借卻不管還。對(duì)此，國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家認(rèn)為，“新官不理舊賬”、“吃子孫飯”問(wèn)題較為普遍。由于官員的任期制度，很多官員上任后只顧眼前利益，搞一些短平快、但不可持續(xù)的項(xiàng)目，或者通過(guò)賣(mài)地、舉債等，留下一堆爛攤子?！耙恍┑胤桨押枚嗄旰笮枰玫腻X(qián)都借了，把好多年后的地也賣(mài)了，然后留下資源過(guò)度消耗、環(huán)境污染嚴(yán)重的爛攤子，等著后任來(lái)收拾。”竹立家說(shuō)。
在北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院副院長(zhǎng)黃益平看來(lái)，目前對(duì)地方政府預(yù)算的軟約束是導(dǎo)致該問(wèn)題的重要原因。他表示，軟預(yù)算根本性的含義就是，你借的錢(qián)不一定要你自己還。這個(gè)問(wèn)題導(dǎo)致最終結(jié)果就是，無(wú)論借錢(qián)的人，還是借錢(qián)給別人的人，都沒(méi)有真正考慮借錢(qián)人的資產(chǎn)負(fù)債表。 不過(guò)，報(bào)道表示，隨著地方債風(fēng)險(xiǎn)日益增大，中央政府正在從源頭、機(jī)制上著手解決，綜合施治“消腫”地方債。中共中央組織部日前印發(fā)了通知，明確規(guī)定要加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)狀況的考核，把政府負(fù)債作為政績(jī)考核的重要指標(biāo)，強(qiáng)化任期內(nèi)舉債情況的考核、審計(jì)和責(zé)任追究，防止急于求成，以盲目舉債搞“政績(jī)工程”，把是否存在“新官不理舊賬”等問(wèn)題，作為考核評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)的重要內(nèi)容。 此外，日前舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也明確提出，防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要明確責(zé)任落實(shí)，省區(qū)市政府要對(duì)本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任，并從思想上糾正各級(jí)官員不正確的政績(jī)導(dǎo)向。對(duì)此，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，須通過(guò)干部考核體系和離任審計(jì)等手段強(qiáng)化約束，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任細(xì)化到每一屆政府甚至于具體的責(zé)任人。 劉尚希建議，當(dāng)前應(yīng)梳理、規(guī)范政府債務(wù)原有規(guī)定，并制定更為完善、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾硪?guī)定。為促使政策能切實(shí)得以執(zhí)行，首先要讓人大全盤(pán)介入政府舉借債務(wù)的工作，由人大審議借債的目的、用途、規(guī)模、支出進(jìn)度、責(zé)任追究等一系列內(nèi)容。同時(shí)，可考慮借鑒預(yù)算和“三公”公開(kāi)的經(jīng)驗(yàn)，逐步對(duì)舉借債務(wù)的上述全過(guò)程都予以公開(kāi)，接受社會(huì)各界的監(jiān)督。通過(guò)社會(huì)公示和監(jiān)督，既能減少公眾對(duì)債務(wù)問(wèn)題的猜測(cè)和質(zhì)疑，也能使舉債工作逐步變得更加科學(xué)合理。
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