愛華網(wǎng)???? “小組長”制正在成為決策層改革方案出臺(tái)的頂層設(shè)計(jì)。 在牽一發(fā)而動(dòng)全身的財(cái)稅改革領(lǐng)域，2013年9月初，中央財(cái)稅改革小組成立，樓繼偉任小組組長，負(fù)責(zé)財(cái)稅改革調(diào)研工作。由“一把手”任小組組長統(tǒng)籌改革，似乎成為2013年改革的一個(gè)亮點(diǎn)。 然而改革背后，市場紛紛認(rèn)為中央此舉更有上收事權(quán)之意，財(cái)政改革迎來“集權(quán)”時(shí)代，相較以往事權(quán)和財(cái)權(quán)相順應(yīng)、財(cái)力和支出責(zé)任相匹配的表述，此次三中全會(huì)指出，要明確事權(quán)，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央、地方兩個(gè)積極性，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。 業(yè)界解讀，支出責(zé)任是事權(quán)框架下更趨近于“問責(zé)制”與“績效考評(píng)”的概念表述。公共財(cái)政的本質(zhì)要求是在“分錢”和“花錢”的表象背后，帶來對(duì)公共服務(wù)責(zé)任的合理、有效制度規(guī)制，以尋求公共利益最大化。 財(cái)稅改革下一個(gè)10年，分稅制是否能延續(xù)？財(cái)政究竟是集權(quán)還是分權(quán)？ “分稅制”改革的堅(jiān)守 分稅制改革將延續(xù)，這是多數(shù)財(cái)稅專家在解讀三中全會(huì)報(bào)告后給出的答案。 作為財(cái)政體制改革的一大突破，1994年的分稅制改革實(shí)現(xiàn)了從行政性分權(quán)向經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的過渡?！耙郧笆前葱姓`屬關(guān)系控制企業(yè)，無論集權(quán)還是分權(quán)，但在分稅制之下，所有企業(yè)無論大小，不講行政關(guān)系不看隸屬關(guān)系，在稅法面前一律平等，改革后形成了公平競爭關(guān)系?！必?cái)政部財(cái)科所所長賈康認(rèn)為。 1994年分稅制挽救了岌岌可危的中央財(cái)政，使中央財(cái)政收入迅速提升到50%以上，直至近兩年才降至48%。而中央的財(cái)政支出僅占總財(cái)政支出的不到20%，地方則超過了80%。也就是說，地方政府財(cái)政支出的約40%來自中央的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還。這使中央可以對(duì)地方政府保持強(qiáng)有力的控制。 隨著分稅制改革的深入，財(cái)政集中度到底應(yīng)該集中在中央還是放權(quán)給地方？雖然目前尚未有明確的結(jié)果，但是種種跡象顯示，財(cái)政“集權(quán)”或?qū)⒏诟母锷钊胪茝V。 在樓繼偉的新書《中國政府間財(cái)政關(guān)系再思考》中，他提出我國中央財(cái)政收入比重總體不高：國際上這一比重通常在60%以上，而2011年扣除稅收返還，我國中央財(cái)政收入比重為44.6%，“不僅明顯低于其他國家水平，也與我國推進(jìn)公共服務(wù)均等化的要求不相適應(yīng)。” 此前，時(shí)任中投公司董事長的樓繼偉還撰寫了“中國財(cái)政體制改革下一步”一文，文中他指出“按現(xiàn)有稅種，中央確實(shí)沒有多少余地與地方在收入分享上做太多文章”。同時(shí)，他也不同意在事權(quán)不調(diào)整的情況下增加地方征稅權(quán)，“這個(gè)方向是危險(xiǎn)的，是個(gè)分裂的體制。” 這一擔(dān)憂也得到了財(cái)稅專家的支持。在地方政府的權(quán)力還缺乏有效監(jiān)督與約束的情況下，輕易下放過多的征稅權(quán)難以被社會(huì)容忍，從而危及穩(wěn)定。 事實(shí)上，雖然分稅制明確劃分了中央和地方財(cái)政關(guān)系，但分稅制以后，從中央稅收數(shù)據(jù)看，其動(dòng)因和目的正是為了提高中央財(cái)政集中度。 財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長劉尚希稱1994年的改革是“中國改革歷程中的經(jīng)典之作”，它結(jié)束了之前財(cái)政體制搖擺不定的局面，其框架和規(guī)則延續(xù)至今。更重要的是，它將中央政府從一度財(cái)力虛空、控制力薄弱的窘境中解救出來，開啟新的中央“集權(quán)”時(shí)代，奠定了此后中央與地方關(guān)系格局。 省以下體制“扁平化” 在分稅制實(shí)施20年后，隨著中國政治經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)變化，這一制度的弊端日益顯現(xiàn)，再次啟動(dòng)財(cái)稅改革的呼聲不絕于耳。 在1994年實(shí)行分稅制時(shí)，計(jì)劃先在中央與省為代表的“地方”之間搭成框架，再逐步在省以下理順體制、貫徹分稅制。但實(shí)際情況是，1994年之后，省以下體制在分稅制方向上幾乎沒有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。 賈康告訴《中國經(jīng)營報(bào)》記者，各種制約因素迫使中央與地方在稅種劃分總體框架上，“共享稅”越搞越多；在地方的四個(gè)層級(jí)之間，則實(shí)際上搞成了一地一策、復(fù)雜易變的共享和分成，越靠近基層，越傾向于采用“討價(jià)還價(jià)”的各種包干制和分成制。不僅在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，即使在發(fā)達(dá)地區(qū)，縣、鄉(xiāng)層級(jí)上也沒有能夠真正搞分稅制。 直到目前，中國省以下財(cái)政體制并沒有真正進(jìn)入分稅制軌道。 究其原因是，當(dāng)年省以下分稅制沒有得以推行，是因?yàn)楝F(xiàn)有19個(gè)稅種中大的稅種均由中央政府收繳，地方僅剩一些小稅種，省以下政府無稅可分。另一個(gè)原因則是兩個(gè)金字塔的錯(cuò)位——中國大部分省市經(jīng)濟(jì)是“倒金字塔”結(jié)構(gòu)，越大的企業(yè)集聚在越大的城市，而財(cái)政支出則是“正金字塔”結(jié)構(gòu)，越是基層越要相對(duì)支出更多。而2006年，主要由地方收取的農(nóng)業(yè)稅廢除之后，更是讓縣鄉(xiāng)沒有稅源來供養(yǎng)當(dāng)?shù)卣?p> 對(duì)此，部分專家曾提出政府“扁平化”的財(cái)稅體制，并稱英國縮減政府層級(jí)，推廣“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“省直管縣”模式，由五級(jí)政府變?yōu)槿?jí)政府（中央-省-縣），三級(jí)政府實(shí)體各自有合理的稅基和舉債權(quán)，建立三級(jí)現(xiàn)代預(yù)算制度。 但這種主張并沒有得到政府部門的關(guān)注，反而引起不少質(zhì)疑。 國家稅務(wù)總局原副局長許善達(dá)就認(rèn)為，在省以下層級(jí)，實(shí)行完全的分稅制是不可能的?！霸酵掳凑斩惙N劃分收入的比重會(huì)越少。到縣鄉(xiāng)一級(jí)，基本無稅可分，本身那一層就沒收入，怎么分？”在他看來，“分稅制的主要矛盾還在中央和省之間，中央和省分不好，省以下再怎么分，都不可能分好。” 劉尚希也公開反對(duì)將分稅制“一竿子插到底”地在省級(jí)以下貫徹的主張，“省以下政府間如何去劃分財(cái)力，是分稅制還是其他辦法，這是一個(gè)途徑選擇的問題，要根據(jù)各省具體情況而定，不能一刀切”。 民生轉(zhuǎn)移支付增強(qiáng) 雖然扁平化的改革存在不同的意見，但是不可否認(rèn)的是，當(dāng)前分稅制改革在省以下層次出現(xiàn)的問題不容回避，財(cái)權(quán)、財(cái)力和事權(quán)的不協(xié)調(diào)，已經(jīng)到了新一輪改革必然啟動(dòng)的節(jié)點(diǎn)。如何改革省以下分稅制和完善轉(zhuǎn)移支付制度成為突破口。 財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2012年中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付為45383.47億元，地方財(cái)政支出108947.45億元。稅收返還和轉(zhuǎn)移支付占比為41.66％。也就是說，地方所花的每1塊錢，平均就有超過4毛要來自中央撥款。“對(duì)地方來說，地方政府所支出的資金，在相當(dāng)大程度上不是靠地方自己，而是靠中央政府的撥款來實(shí)現(xiàn)的?！敝袊缈圃贺?cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇說。 增加中央轉(zhuǎn)移支付力度，無疑是上收事權(quán)的一個(gè)方面。但是更重要的是，按照市場經(jīng)濟(jì)國家的通常做法，把應(yīng)當(dāng)由中央負(fù)責(zé)的支出責(zé)任劃上來，能理順政府間財(cái)政關(guān)系，還能夠在一定程度上減少部分不合理的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。 在多個(gè)公開場合，劉尚希曾表示，從近幾年中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重不斷下降的事實(shí)看，現(xiàn)在中央政府已基本沒有財(cái)權(quán)下移的空間。 數(shù)據(jù)顯示，1994年的分稅制改革一舉大幅提高中央財(cái)政收入占比后，其后這個(gè)比率卻呈下降之勢，從1995年的52.2%降低到2012年的47.9%。同期中央本級(jí)財(cái)政支出占比由29.2%降為14.9%。 劉尚希介紹，國際上多數(shù)國家中央政府掌握的收入在60%以上，就國際經(jīng)驗(yàn)而言，“現(xiàn)階段也不應(yīng)再以財(cái)權(quán)下移為改革目標(biāo)?！?p> 記者了解到，由于分稅制實(shí)施至今仍未明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，本應(yīng)通過財(cái)政體制解決的問題，卻大量以轉(zhuǎn)移支付來解決。而轉(zhuǎn)移支付這種非市場性的分配關(guān)系，帶來了諸多問題。審計(jì)署審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有42％的資金被結(jié)存在各級(jí)財(cái)政或主管部門，撥付到項(xiàng)目單位的資金又有近2％被虛報(bào)冒領(lǐng)、擠占挪用，而抽查的項(xiàng)目中23％實(shí)施進(jìn)度緩慢或建成后未實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。
賈康認(rèn)為，1994年分稅制改革本來確定的目標(biāo)是中央收入占六成，地方四成；中央支出四成，地方六成，但是中央收入從來沒達(dá)到六成，2012年甚至下滑至五成以下，但地方由于所承擔(dān)的事情太多，財(cái)力問題仍然較為突出。 2013年最后一天，財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2001年至2013年，中央財(cái)政已累計(jì)安排革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付276億元。2000年，中央財(cái)政設(shè)立民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，支持民族地區(qū)加快發(fā)展，轉(zhuǎn)移支付范圍為5個(gè)民族自治區(qū)，青海、云南、貴州以及非民族省區(qū)的8個(gè)民族自治州，2000年至2013年，中央財(cái)政累計(jì)下達(dá)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付總額為2853億元。 財(cái)稅人士認(rèn)為，未來轉(zhuǎn)移支付制度完善上應(yīng)按照人口、地理、服務(wù)成本、功能區(qū)定位等因素，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的均等化公式，加強(qiáng)對(duì)欠發(fā)達(dá)地方政府的財(cái)力支持；適當(dāng)降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重，歸并、整合專項(xiàng)中的相似內(nèi)容或可歸并項(xiàng)目。
愛華網(wǎng)本文地址 » http://www.klfzs.com/a/9101032201/22088.html
