愛(ài)華網(wǎng)? ? ? 街道辦消失背后的價(jià)值取向
銅陵社會(huì)治理變革與姚玉舟密切相關(guān)。2008年，姚玉舟從馬鞍山調(diào)任銅陵市委書(shū)記，2013年，轉(zhuǎn)任安徽省宣城市委書(shū)記。
據(jù)悉，2000年姚玉舟曾在中央黨校學(xué)習(xí)一年，其在黨校完成的論文內(nèi)容涉及社區(qū)建設(shè)。他在論文中寫(xiě)道，與國(guó)外相比，社區(qū)建設(shè)在我國(guó)起步較晚，而現(xiàn)實(shí)中存在的街道辦和社區(qū)在行政管理和公共服務(wù)中的功能雷同，前者集聚了大量人力、財(cái)力和物力，而后者因受資源、職責(zé)、經(jīng)費(fèi)等限制，很難為群眾提供及時(shí)有效的服務(wù)，街道成了服務(wù)的“隔熱層”。
銅陵流傳著一個(gè)故事：2009年下半年，姚玉舟在一次銅陵的調(diào)研中問(wèn)突然問(wèn)一個(gè)街道辦每年要花多少錢(qián)，有個(gè)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)好幾百萬(wàn)，姚玉舟當(dāng)即來(lái)了一句：“一個(gè)街道沒(méi)有什么事還要花那么多錢(qián)！”
據(jù)銅陵市民政局辦公室一位不愿具名的副主任介紹，“當(dāng)時(shí)，姚書(shū)記即要求民政局對(duì)街道辦存在的利弊進(jìn)行研究，看看是否有撤銷(xiāo)的可能?！?br>
銅陵市副市長(zhǎng)王綱根當(dāng)時(shí)是銅官山區(qū)區(qū)委書(shū)記，至今仍記得當(dāng)時(shí)他們對(duì)于街道辦調(diào)研的結(jié)論：“街道辦理應(yīng)協(xié)助區(qū)政府做些工作，但實(shí)際是街道經(jīng)常扮演‘二傳手’，將上面的任務(wù)再布置給居委會(huì)。而居委會(huì)沒(méi)有手段，沒(méi)有資金—財(cái)、物都集中在街道，‘上面撥的錢(qián)到了街道辦，基本都是街道辦先花了，社區(qū)想做事卻沒(méi)錢(qián)?！?br>
王綱根介紹，當(dāng)時(shí)為了尋找到好的改革方案，銅官山區(qū)幾套班子和相關(guān)部門(mén)先后走訪了上海、蘇州、深圳、青島、貴陽(yáng)、武漢等多個(gè)城市，發(fā)現(xiàn)正是職責(zé)定位不清，導(dǎo)致了街道辦與居委會(huì)在角色、功能、任務(wù)上的沖突，結(jié)果前者沒(méi)履行好管理的職能，后者也沒(méi)有發(fā)揮好自治組織的作用。
在銅陵的多次官方文件中將這一現(xiàn)象比喻為“腸梗阻”。2009年，銅陵市決定對(duì)“腸梗阻”動(dòng)手術(shù)。
恰好這一年4月，全國(guó)人大廢止了自1954年開(kāi)始施行的《街道辦事處組織條例》，為銅陵社會(huì)治理改革解除了法律障礙。
2010年8月18日，從銅官山區(qū)開(kāi)始，6個(gè)街道被撤銷(xiāo)。2011年9月5日，安徽銅陵市全市10個(gè)街道辦全部被撤銷(xiāo)，并在原街道范圍內(nèi)，將原有61個(gè)小社區(qū)整合為23個(gè)大社區(qū)。
新社區(qū)采用 “一個(gè)核心三個(gè)體系”的架構(gòu)：黨工委、公共服務(wù)中心、居委會(huì)、社會(huì)組織體系。即以社區(qū)黨工委為核心，社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)公共服務(wù)中心（社區(qū)服務(wù)中心）以及社會(huì)組織三個(gè)體系為支撐的整體架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利有機(jī)統(tǒng)一，形成黨的領(lǐng)導(dǎo)、居民自治、中心服務(wù)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社區(qū)管理服務(wù)新格局。
根據(jù)方案，撤銷(xiāo)街道后，原來(lái)下屬的具有執(zhí)法職能的城管、協(xié)護(hù)稅等職能，上收到區(qū)直部門(mén)分片歸口垂直管理。街道辦撤銷(xiāo)之前的公共管理、服務(wù)及部門(mén)審批職能則下沉到社區(qū)，每個(gè)新社區(qū)設(shè)立一個(gè)公共服務(wù)中心承接綜合事務(wù)、民政事務(wù)、人口計(jì)生、綜治維穩(wěn)信訪、文明創(chuàng)建、社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)服務(wù)等七大項(xiàng)職能。此外，原街道辦黨工委及群團(tuán)，武裝等職能也下沉。
由此，“市—區(qū)—街道—社區(qū)”四級(jí)管理調(diào)整為“市—區(qū)—社區(qū)”三級(jí)服務(wù)。
不過(guò)，銅陵市政府更為重視的是“減法”背后的“加法”。
隨著社區(qū)數(shù)量減少，規(guī)模擴(kuò)大，各種資源開(kāi)始向合并后的“大社區(qū)”集結(jié)。以銅官山區(qū)陽(yáng)光社區(qū)為例，2010年陽(yáng)光社區(qū)成立原來(lái)只有9個(gè)工作人員，撤并成大社區(qū)后，工作人員增加到40多人，經(jīng)費(fèi)由每年三四萬(wàn)元增加到約50萬(wàn)元。
“比較于之前的街道辦，改為大社區(qū)之后，最明顯的變化首先是社區(qū)的工作人員有了極大的充實(shí)?！便~官山區(qū)五松社區(qū)副主任趙亮就如此告訴時(shí)代周報(bào)。
人員的充實(shí)還體現(xiàn)在社區(qū)工作人員結(jié)構(gòu)的調(diào)整上。資料顯示：2011年改革前，銅官山區(qū)、獅子山區(qū)街道、社區(qū)共有人員739人，改革后，精簡(jiǎn)人員10.4%，大中專(zhuān)以上文化程度提升12.9%，平均年齡降低4.75歲。
“一大批區(qū)直部門(mén)、街道辦事處優(yōu)秀人才充實(shí)到基層，這也很大程度上優(yōu)化了社區(qū)工作者的年齡和知識(shí)結(jié)構(gòu)?！便~官山區(qū)社區(qū)建設(shè)辦公室主任杜平對(duì)時(shí)代周報(bào)記者說(shuō)。
不僅如此，此后的這三年，銅陵市民政局通過(guò)社會(huì)招聘、千位人才引進(jìn)等手段將一批大學(xué)畢業(yè)生導(dǎo)入社區(qū)的管理和服務(wù)工作之中，徹底改變了此前街道辦、居委會(huì)“大媽”、“大嬸”居多的境況。
2013年11月、12月，時(shí)代周報(bào)記者采訪期間先后走訪了陽(yáng)光社區(qū)、天井湖社區(qū)、五松社區(qū)，發(fā)現(xiàn)上述三個(gè)社區(qū)的工作人員有將近50%是最近三年新進(jìn)的大學(xué)畢業(yè)生。
網(wǎng)格化管理與服務(wù)下沉
更為重要的變化是，社區(qū)工作重心、工作對(duì)象、工作理念、工作方式均發(fā)生變化。
據(jù)杜平回憶，在銅官山區(qū)街道辦撤銷(xiāo)之前，一些主要的街道辦諸如銅官山街道、橫港街道都承擔(dān)了大量的經(jīng)濟(jì)職能?！爱?dāng)時(shí)一個(gè)街道招商引資任務(wù)過(guò)億，稅收任務(wù)過(guò)千萬(wàn)那是很常見(jiàn)的?！?br>
“在街道工作也很忙，主要忙經(jīng)濟(jì)工作，但是，現(xiàn)在社區(qū)工作主要精力是為居民搞服務(wù)?！?五松社區(qū)副主任趙亮說(shuō)。
2013年11月13日，在五松社區(qū)，記者見(jiàn)到前來(lái)辦理退休移交手續(xù)的陳先生用了不到10分鐘，就辦好一切手續(xù)，這讓陳先生感到十分意外。 “2009年我給老伴辦理退休移交手續(xù)，跑居委會(huì)和街道幾趟才辦好?！?br>
“銅官山區(qū)內(nèi)各個(gè)社區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了集社區(qū)黨建、勞動(dòng)保障、民政優(yōu)撫、計(jì)劃生育、環(huán)境衛(wèi)生、綜治維穩(wěn)為一體的‘一站式’窗口服務(wù)。”杜平說(shuō)。
在杜平看來(lái)，在實(shí)行社區(qū)實(shí)行“網(wǎng)格化管理”尤其體現(xiàn)了“服務(wù)”的理念。
據(jù)時(shí)代周報(bào)記者了解，所謂網(wǎng)格化管理，即各個(gè)社區(qū)按照“屬地管理、條塊結(jié)合”原則，每200-300戶左右劃分為一個(gè)網(wǎng)格，配備1名網(wǎng)格管理員，主要負(fù)責(zé)日常巡查和綜合信息采集等工作，實(shí)行AB崗工作制，專(zhuān)門(mén)業(yè)務(wù)工作為A崗，對(duì)網(wǎng)格內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)負(fù)責(zé)為B崗，實(shí)行各項(xiàng)業(yè)務(wù)在前臺(tái)一口受理、后臺(tái)分類(lèi)處置。
以陽(yáng)光社區(qū)為例，該社區(qū)住戶9230戶，常住人口29361人，共分為38個(gè)網(wǎng)格，從書(shū)記周云起，一直到普通的工作人員共38人均是社區(qū)網(wǎng)格員。其中最多一人負(fù)責(zé)341戶，社區(qū)黨工委書(shū)記周云、副書(shū)記丁慶勝分別負(fù)責(zé)60戶和98戶。
為了更好地聯(lián)系自己的住戶，特別是那些“老、少、邊、窮”（老，是老年人；少，是少年兒童；邊，即社區(qū)里的流動(dòng)人口、無(wú)證商販、特殊管理對(duì)象等邊緣群體；窮，是指社區(qū)里的低保戶、困難戶、下崗失業(yè)人員），除了建立QQ群、電話聯(lián)系之外，社區(qū)網(wǎng)格員還需要經(jīng)常登門(mén)了解情況。
“社區(qū)的工作人員包括黨工委書(shū)記、社區(qū)居委會(huì)主任同時(shí)也是社區(qū)網(wǎng)格員，網(wǎng)格員需要對(duì)服務(wù)對(duì)象的情況非常熟悉，能夠主動(dòng)去為居民著想，哪怕是誰(shuí)家老奶奶病了，誰(shuí)家的電表壞了。以前的街道辦干部很少處理這些事情，現(xiàn)在街道書(shū)記的居民并不多，而現(xiàn)在，社區(qū)黨工委的書(shū)記必須是居民們的知心‘大姐’、‘大哥’了?！?br>
復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授浦興祖告訴時(shí)代周報(bào)記者： “銅陵社區(qū)改革的核心不是‘撤銷(xiāo)街辦’，而是在于其‘有限政府’和使政府服務(wù)下沉的價(jià)值取向，促進(jìn)管理人才向一線傾斜?！?br>
據(jù)杜平介紹，網(wǎng)格管理的社區(qū)管理新模式，就是為了給社區(qū)居民提供多元化、精細(xì)化、規(guī)范化、個(gè)性化的服務(wù)。為此，銅陵市還出臺(tái)了《關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》等一系列相關(guān)文件，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式確定項(xiàng)目的服務(wù)提供方，完善社區(qū)市場(chǎng)化服務(wù)體系。
居民議事廳
與網(wǎng)格化管理相適應(yīng)，各個(gè)社區(qū)還積極成立社區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，積極的孵化社區(qū)社會(huì)組織，讓他們承接相應(yīng)的公共服務(wù)。
以社區(qū)養(yǎng)老為例，有資料顯示，2012年銅陵市就培訓(xùn)養(yǎng)老護(hù)幼護(hù)理人員210人次，202人獲得全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老護(hù)幼護(hù)理員資格證書(shū)；社區(qū)居民心理衛(wèi)生健康項(xiàng)目已完成95%，直接受益群眾達(dá)4000余人次。
按照最初的設(shè)想，大社區(qū)改革中還包含了政府部門(mén)從“替民做主”到“讓民做主”內(nèi)涵。時(shí)代周報(bào)記者也先后在陽(yáng)光社區(qū)、五松社區(qū)、天井湖社區(qū)看到了掛著“居民議事廳”的辦公室。
現(xiàn)在銅陵的做法是，涉及居民切實(shí)利益的問(wèn)題，均實(shí)行居民聽(tīng)證會(huì)和公示制度，廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，充分尊重居民意愿。這一做法被形象地形容成，要將居委會(huì)由“政府的腿”變成“居民的頭”。
“現(xiàn)在，大到社區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)、小區(qū)整治、棚戶區(qū)改造、室外活動(dòng)中心建設(shè)項(xiàng)目，小到居民養(yǎng)雞種花等問(wèn)題，社區(qū)一般都要召開(kāi)居民論（聽(tīng)）證會(huì)，充分聽(tīng)取居民的要求和建議，接受群眾的監(jiān)督?！?br>
不過(guò)趙亮坦言，“完全地放開(kāi)現(xiàn)在并不具備條件，畢竟很多的事情，還得由社區(qū)出面?！睋?jù)時(shí)代周報(bào)記者了解，目前絕大多數(shù)社區(qū)黨工委、居委會(huì)的主要領(lǐng)導(dǎo)仍舊是公務(wù)員身份。
“大社區(qū)變成了小政府，這次改革應(yīng)當(dāng)視為政府行政權(quán)的一次內(nèi)部?jī)?yōu)化。”中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院公共政策與安全研究所教授毛壽龍?jiān)诿襟w上撰文指出。
但是，社區(qū)自治得到加強(qiáng)并切實(shí)出現(xiàn)了一些變化。“以網(wǎng)格化為例，現(xiàn)在的社區(qū)工作人員每年年底都會(huì)由所負(fù)責(zé)的網(wǎng)格內(nèi)居民打分，一旦不合格將遭扣（減）工資、停職等處理。”趙亮告訴記者，據(jù)他了解在不少社區(qū)就出現(xiàn)這種情況。
而在時(shí)代周報(bào)記者12月9日的采訪中，就了解到幸福社區(qū)一名社區(qū)網(wǎng)格員，因?yàn)樵诰用裨u(píng)級(jí)中得分較低，原本3萬(wàn)元年薪最后被扣發(fā)了1.4萬(wàn)元。
更值得關(guān)注的是，今年3月份，銅官山區(qū)有天井湖和陽(yáng)光兩個(gè)社區(qū)進(jìn)行了社區(qū)居委會(huì)直選：各級(jí)黨組織不再提名候選人，由居民直接向社區(qū)選舉委員會(huì)提名推薦候選人人選；社區(qū)選舉委員會(huì)對(duì)推薦人選進(jìn)行資格審查，通過(guò)資格審查的人選由社區(qū)居民代表會(huì)議選舉確定正式候選人，最后提交社區(qū)換屆選舉大會(huì)由全體選民直接選舉。
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