愛華網(wǎng)四、加大政策創(chuàng)新和政策支持力度。加大財稅政策支持力度，進一步完善促進產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)移與承接的相關(guān)財稅政策。整合設(shè)立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接專項資金，重點對承接產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)設(shè)施和重大產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)給予支持。努力推動政策創(chuàng)新。如，建立地區(qū)投資補貼政策，鼓勵私人企業(yè)對落后地區(qū)投資，鼓勵其他地區(qū)企業(yè)到西部地區(qū)投資。建立和完善激勵機制，每年安排一定資金，專項用于獎勵在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接中取得顯著成績的地區(qū)、部門、園區(qū)、企業(yè)和社會引資人。加快建立和完善衡量地方經(jīng)濟發(fā)展與考核地方政府績效的合理標準，制定跨區(qū)域投資的產(chǎn)值考核和稅收分享制度。 五、提高承接產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)移的能力。第一，建設(shè)良好的投融資環(huán)境，解決轉(zhuǎn)移企業(yè)的資金問題。引導(dǎo)金融機構(gòu)根據(jù)企業(yè)需求開展業(yè)務(wù)創(chuàng)新，及時滿足轉(zhuǎn)移企業(yè)多元化的金融服務(wù)需求。對牽動性強的重大轉(zhuǎn)移項目，開辟信貸支持“綠色通道”。對積極為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目承貸、并達到一定額度的金融機構(gòu)，政府給予獎勵。用好政府投資、財政補助、政府采購、財政貼息、支付設(shè)備使用費、政府租賃等傳統(tǒng)方式，同時運用好財政參股、財政擔保等創(chuàng)新方式。積極開展以集群中小企業(yè)發(fā)行集合債券等方式進入資本市場的探索。第二，大力發(fā)展物流產(chǎn)業(yè)。加大物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括建設(shè)一些區(qū)域性物流中心、保稅物流設(shè)施及路網(wǎng)升級；打破行業(yè)壟斷和地方保護主義，放寬運輸業(yè)投資和運輸企業(yè)的經(jīng)營范圍；積極發(fā)展內(nèi)地至沿海口岸的集裝化專列貨運。第三，圍繞承接產(chǎn)業(yè)，發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，為引進企業(yè)提供完善的專業(yè)配套服務(wù)。加強對產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展起支撐作用的研發(fā)機構(gòu)、銷售中心、公司地區(qū)總部的引入和培育。第四，加大政府投入，完善產(chǎn)業(yè)集群的公共服務(wù)。鼓勵行業(yè)協(xié)會維護企業(yè)權(quán)益；鼓勵高等院校和科研機構(gòu)為集群內(nèi)企業(yè)提供智力服務(wù)；在集群內(nèi)建設(shè)一批技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)中心、創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心、教育培訓(xùn)機構(gòu)、信息服務(wù)中心等。 六、積極幫助和促進企業(yè)家的發(fā)展。充分重視作為特殊生產(chǎn)力的企業(yè)家的作用和地位，出臺行之有效的政策促進企業(yè)家發(fā)展。建立和完善企業(yè)家培訓(xùn)制度，提高企業(yè)家素質(zhì)和管理能力。協(xié)助企業(yè)家建立現(xiàn)代企業(yè)制度。對有巨大貢獻的企業(yè)家給予獎勵和激勵，增加其在本地區(qū)創(chuàng)業(yè)的信心和動力。全方位優(yōu)化投資環(huán)境，尤其是人文環(huán)境，要用感情留人、事業(yè)留人。遏制非正常的企業(yè)家群體性外遷現(xiàn)象。 七、宣揚誠信文化和建設(shè)誠信社會。積極宣揚誠信文化和地方特色、傳統(tǒng)文化，建立完善的信用規(guī)章制度。在全社會營造親商、安商、富商的濃厚氛圍，推行“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移招商服務(wù)公開承諾”。采取“親和”政策，鼓勵外商參加本區(qū)各種公共活動，加強本地企業(yè)與轉(zhuǎn)移企業(yè)的密切交流與合作。政府職能部門聯(lián)合社會中介機構(gòu)，對集群內(nèi)企業(yè)進行公正、客觀的信譽評級，向社會公布，對信譽良好的企業(yè)大力推介，對信譽差的給予警示。制定行業(yè)規(guī)范，防止企業(yè)的機會主義行為。 八、重視人才引進和勞動力素質(zhì)提高。第一，制定出臺企業(yè)人才隊伍建設(shè)規(guī)劃及相關(guān)政策，支持和鼓勵企業(yè)自主引進人才。要“用事業(yè)造就人才，用環(huán)境留住人才，用機制激勵人才，用法治保障人才”。第二，努力提升勞動者素質(zhì)。加大對職業(yè)教育的投入，深化職業(yè)教育教學改革，努力提高教育質(zhì)量。大規(guī)模開展就業(yè)培訓(xùn)，重點在就業(yè)能力、工作能力和職業(yè)轉(zhuǎn)換能力上下功夫。建立開放有序的人才市場體系，鼓勵民間資本、外資積極參與人才中介業(yè)務(wù)經(jīng)營。建立健全人才及勞動力資源信息網(wǎng)，促進優(yōu)勢人力資源向優(yōu)勢企業(yè)集中。 九、堅持走環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展道路。各級政府要充分認識產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與污染轉(zhuǎn)移間的辯證關(guān)系，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不能再走先污染、后治理的老路，把可持續(xù)發(fā)展理念貫穿于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接的整個過程中。首先，出臺相應(yīng)的審批、管理條例，嚴把產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移準入關(guān)。積極推動節(jié)約型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的節(jié)約型發(fā)展。其次，加強承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的統(tǒng)籌規(guī)劃，根據(jù)不同區(qū)域的主體功能定位，制定差別化的技術(shù)和市場準入標準。對重工業(yè)和化工、制革、冶煉等污染性行業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，要建立循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一治理。第三，完善環(huán)境經(jīng)濟政策手段，重視引入環(huán)保新技術(shù)，鼓勵企業(yè)的環(huán)境友好行為，引導(dǎo)企業(yè)將污染控制、節(jié)能減排降耗貫穿于生產(chǎn)經(jīng)營的全過程。（作者單位：國家發(fā)改委投資研究所） 3類投資項目管理制度 文/馬小丁 《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》頒布后，投資項目管理制度的最大變化是建立并實行不同投資主體的項目管理制度：政府投資項目實行審批制、企業(yè)投資項目實行核準制或備案制。這種制度上的變化，徹底改變了過去計劃體制下不分投資主體、一律按照投資規(guī)模由政府作為決策主體進行項目審批的單一審批管理制度，標志著我國投資項目管理形成了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求、對不同投資主體實行差別化管理的制度體系。 在實際工作中，盡管針對不同投資主體的項目管理制度已經(jīng)頒布實施了多年，但是，仍然有許多人對此了解不夠，認識不深，在項目申報過程中還處于盲目混亂狀態(tài)。那么，怎樣才能正確理解現(xiàn)行項目管理制度并適應(yīng)制度要求，滿足實際工作中項目申報的制度和程序要求呢？ 3類投資項目管理制度 的適用范圍 按照《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》要求，投資體制改革的一個主要內(nèi)容是將不同的投資主體納入到不同的項目管理制度之中。針對政府投資主體實行審批管理，而針對企業(yè)投資主體分別實行核準或備案管理。由此出發(fā)，在實際工作中，什么樣的項目適用于哪一種制度，基本的判斷標準是看項目的投資人是誰:投資人是政府，項目建設(shè)資金來源是政府財政性資金的，為政府投資項目，需經(jīng)過嚴格的審批程序方能完成項目決策；投資人是企業(yè)或個人，且項目建設(shè)資金來源為非政府資金的，不分項目性質(zhì)，不論規(guī)模大小，不管所處行業(yè)和區(qū)域，均為企業(yè)投資項目，根據(jù)項目實際情況，分別實行核準或備案管理。企業(yè)投資項目，由企業(yè)自行完成項目決策，如項目的經(jīng)濟效益、項目建設(shè)方案、項目融資或資金籌措方案等屬于項目內(nèi)部的相關(guān)決策，政府僅從項目產(chǎn)生的外部性影響和項目建設(shè)所需的外部性條件兩個方面對企業(yè)進行必要的行政性管理，實行核準或備案管理。 在實踐中，投資主體屬性十分明確的項目，如單純的政府投資項目、企業(yè)投資項目，相關(guān)人員能夠非常清晰地知道適用于哪一類管理制度，而一些資金來源構(gòu)成復(fù)雜、如中央政府投資補助或貼息項目，或投資主體界定不清的項目，如地方政府投融資平臺（政府投資公司）投資的項目，往往存在認識上的混亂，不知道適用于哪一類管理制度。這些相對復(fù)雜的項目究竟適用于哪一類管理制度，實際上并不復(fù)雜。對于使用中央政府投資補助或貼息的項目，國家發(fā)改委頒布的《中央預(yù)算內(nèi)投資補助和貼息項目管理暫行辦法》（國家發(fā)改委令第31號，2005年6月8日）中對此類項目如何進行前期管理有明確的規(guī)定，即中央政府安排給單個投資項目的投資補助或貼息資金超過2億元的，或者補助或貼息資金不超過2億元、但超過3000萬元且占項目總投資的比例超過50%的，均按中央政府直接投資或資本金注入方式管理，由國家發(fā)改委審批可行性研究報告。除此之外的項目，國家發(fā)改委一律只審批項目資金申請報告——但是，在國家發(fā)改委審批項目資金申請報告前，省級發(fā)改委必須完成項目的審批工作，即此類項目仍然實行審批管理制度，只不過審批權(quán)限下放到省級投資主管部門。而使用中央政府投資補助或貼息資金的投資主體，不僅包括地方政府投資項目，也包括企業(yè)投資項目。 地方政府投融資平臺（政府投資公司）投資的項目，情況相對復(fù)雜。其復(fù)雜性主要體現(xiàn)在此類投資公司均由政府出資建立，其注冊資本金均來自政府財政性撥款或國有資產(chǎn)的劃撥，其盈利又表現(xiàn)為企業(yè)收益。在實踐中，政府投資公司建設(shè)的項目往往因其投資主體身份是企業(yè)而導(dǎo)致認識的混亂，不知道到底應(yīng)當實行審批管理還是核準或備案管理。對于此類項目，應(yīng)當視具體情況來決定采用哪一類項目管理制度：一種情況是政府投資公司利用自身積累進行的投資項目，原則上由企業(yè)自主決策，實行核準或備案管理；另一種是政府投資公司完成政府交辦的項目建設(shè)任務(wù)，使用政府資金，則實行審批管理。在《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中，對于基本建立現(xiàn)代企業(yè)制度的特大型企業(yè)集團的投資決策權(quán)有明確的規(guī)定，即“投資建設(shè)《投資項目核準目錄》內(nèi)的項目，可以按項目單獨申報核準，也可編制中長期發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃經(jīng)國務(wù)院或國務(wù)院投資主管部門批準后，規(guī)劃中屬于《目錄》內(nèi)的項目不再另行申報核準，只須辦理備案手續(xù)。企業(yè)集團要及時向國務(wù)院有關(guān)部門報告規(guī)劃執(zhí)行和項目建設(shè)情況”。地方政府投融資平臺（政府投資公司）的項目前期管理可參照此規(guī)定執(zhí)行。 適用于政府投資項目 的管理制度——審批制 現(xiàn)行投資項目管理體制下，政府投資項目按照嚴格管理、有效監(jiān)督的要求，實行審批制度。凡使用政府投資資金的項目，包括使用預(yù)算內(nèi)投資、各類專項建設(shè)基金、統(tǒng)借國外貸款等資金的項目，一律實行審批管理。政府投資資金有明確的定義：（1）預(yù)算內(nèi)投資指的是各級政府財政預(yù)算支出中用于投資項目的財政資金，按照政府財政預(yù)算安排進行管理和使用。中央財政和地方財政中由國家統(tǒng)籌安排的基本建設(shè)撥款和更新改造撥款以及中央財政安排的專項撥款中用于基本建設(shè)的資金和基本建設(shè)撥款改貸款的資金等，均屬于預(yù)算內(nèi)投資資金。（2）各類專項基金，也稱政府性基金，是按規(guī)定程序經(jīng)國務(wù)院或財政部批準的向社會征收的全國政府性基金項目（包括資金、附加、專項收費）。按照財政部最新頒布的《2008年全國政府性基金項目目錄》中的規(guī)定，目前我國政府性基金共有34個，如三峽工程建設(shè)基金、民航機場管理建設(shè)費、鐵路建設(shè)基金、水利建設(shè)基金、大中型水庫移民后期扶持基金、城市教育費附加、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費，等等。各類基金中，按歸集渠道劃分，有的繳入中央國庫，如三峽工程建設(shè)基金、鐵路建設(shè)基金等；有的繳入地方國庫，如城市公用事業(yè)附加；有的同時繳入中央國庫和地方國庫，如水利建設(shè)基金。按征收區(qū)域劃分，有的是全國范圍內(nèi)征收，有的在某些特定地區(qū)征收。（3）統(tǒng)借國外貸款，指的是以國家主權(quán)信用為保證的國外貸款，如借用世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會等國際金融組織貸款和外國政府貸款及與貸款混合使用的贈款、聯(lián)合融資等資金。國外貸款屬于國家主權(quán)外債，按照政府投資資金進行管理，主要用于公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護和改善生態(tài)環(huán)境，促進欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展。 審批制的管理程序在3類項目管理制度中最為復(fù)雜。具體的行政管理程序，在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強和規(guī)范新開工項目管理的通知》（國辦發(fā)[2007]64號）中有明確規(guī)定：實行審批制的政府投資項目，項目單位應(yīng)首先向發(fā)展改革等項目審批部門報送項目建議書，依據(jù)項目建議書批復(fù)文件分別向城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源和環(huán)境保護部門申請辦理規(guī)劃選址、用地預(yù)審和環(huán)境影響評價審批手續(xù)；履行相關(guān)手續(xù)后，項目單位根據(jù)項目論證情況向發(fā)展改革等項目審批部門報送可行性研究報告，并附規(guī)劃選址、用地預(yù)審和環(huán)評審批文件；項目單位依據(jù)可行性研究報告批復(fù)文件向城鄉(xiāng)規(guī)劃部門申請辦理規(guī)劃許可手續(xù)，向國土資源部門申請辦理正式用地手續(xù)；最后，依據(jù)相關(guān)批復(fù)文件，向建設(shè)主管部門申請辦理項目開工手續(xù)。相關(guān)項目文件、報告等必須滿足國家發(fā)改委和其他行政管理部門頒布的一系列相關(guān)標準、規(guī)范和格式要求。這一復(fù)雜的管理程序構(gòu)成，從項目立項開始，直到最終的項目開工許可，每一個環(huán)節(jié)均需要經(jīng)過政府相關(guān)行政管理部門的審批，充分體現(xiàn)了政府作為特定的投資主體，在使用政府投資資金的過程中必須遵從嚴格的管理程序，以滿足政府作為全社會代言人使用社會公共資源的管理要求。 適用于企業(yè)投資重大項目 或限制類項目的管理制度 ——核準制 按照投資體制改革的要求，為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，必須放松對企業(yè)投資自主權(quán)的限制和約束，賦予企業(yè)充分的投資自主權(quán)。但是，我國推進的是社會主義市場經(jīng)濟，不是完全放任自流的市場經(jīng)濟。在我國特定的歷史條件和管理體制下，對企業(yè)投資的重大項目和限制類項目，還是要實行必要的外部性管理，相關(guān)的行政管理措施和手段仍然有存在的必要性。因此，對企業(yè)投資的重大項目和限制類項目要實行核準管理制度。 核準制適用的投資項目種類和范圍，由國務(wù)院頒布的《政府核準的投資項目目錄》確定。在該目錄中，共規(guī)定了13類項目需經(jīng)過政府核準后方可由企業(yè)投資建設(shè)，包括國內(nèi)企業(yè)投資項目、外商投資項目以及境外投資項目。核準項目的認定標準，因項目不同而不同，具體的標準包括產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)、規(guī)模、影響范圍、項目特殊性等。 核準權(quán)限視項目情況而定：目錄中規(guī)定由國務(wù)院投資主管部門核準的項目，由國務(wù)院投資主管部門會同行業(yè)主管部門核準，其中重要項目報國務(wù)院核準。目錄規(guī)定由地方政府投資主管部門核準的項目，由地方政府投資主管部門會同同級行業(yè)主管部門核準。省級政府可根據(jù)當?shù)厍闆r和項目性質(zhì)，具體劃分各級地方政府投資主管部門的核準權(quán)限，但目錄明確規(guī)定“由省級政府投資主管部門核準”的，其核準權(quán)限不得下放?！墩藴实耐顿Y項目目錄》定期進行調(diào)整，目前執(zhí)行的是2004年版本。 核準制項目的管理程序相對審批制要簡單一些，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強和規(guī)范新開工項目管理的通知》（國辦發(fā)[2007]64號）中，明確規(guī)定了核準制項目的行政管理程序：實行核準制的企業(yè)投資項目，項目單位分別向城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源和環(huán)境保護部門申請辦理規(guī)劃選址、用地預(yù)審和環(huán)評審批手續(xù)；履行相關(guān)手續(xù)后，項目單位向發(fā)展改革等項目核準部門報送項目申請報告，并附規(guī)劃選址、用地預(yù)審和環(huán)評審批文件；項目單位依據(jù)項目核準文件向城鄉(xiāng)規(guī)劃部門申請辦理規(guī)劃許可手續(xù)，向國土資源部門申請辦理正式用地手續(xù)；最后，依據(jù)相關(guān)批復(fù)文件，向建設(shè)主管部門申請辦理項目開工手續(xù)。核準制項目在辦理各項行政管理手續(xù)過程中，需按照有關(guān)部門的相關(guān)標準、規(guī)范和格式準備各種項目文件和報告。 在核準過程中，政府投資主管部門核準項目的主要依據(jù)是核準項目申請報告。為統(tǒng)一和規(guī)范管理，國家發(fā)改委2007年5月28日頒布了《國家發(fā)展改革委關(guān)于發(fā)布項目申請報告通用文本的通知》（發(fā)改投資[2007]1169號），對核準項目申請報告進行了規(guī)范，涉及到內(nèi)容和深度的要求。申請報告包括以下內(nèi)容：申報單位及項目概況，發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準入分析，資源開發(fā)及綜合利用分析，節(jié)能方案分析，建設(shè)用地、征地拆遷及移民安置分析，環(huán)境和生態(tài)影響分析，經(jīng)濟影響分析，社會影響分析。 適用于企業(yè)投資一般項目 的管理制度——備案制 按照《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，《政府核準的投資項目目錄》以外的企業(yè)投資項目，一律實行備案管理。備案制項目由企業(yè)自主決策，但需向有關(guān)政府部門提交備案申請，履行備案手續(xù)后方可辦理其他手續(xù)。備案的作用和意義，可以從兩個方面理解。一是政府要掌握全社會投資活動的發(fā)展與變化，要了解企業(yè)投資的規(guī)模和方向；二是要對企業(yè)投資進行必要的引導(dǎo)和約束。備案不等于是對企業(yè)投資的不管不問，而是要依據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)定對企業(yè)投資予以引導(dǎo)和控制。在對企業(yè)投資項目進行備案時，投資主管部門要依據(jù)現(xiàn)行的國家產(chǎn)業(yè)政策對項目進行判別，不符合產(chǎn)業(yè)政策的，不予備案。此外，規(guī)劃、環(huán)境保護、土地管理等部門，將分別從不同角度，對企業(yè)投資項目進行外部性管理。備案管理的依據(jù)是2004年11月25日頒布的《國家發(fā)展改革委關(guān)于實行企業(yè)投資項目備案制指導(dǎo)意見的通知》（發(fā)改投資［2004］2656號）。 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強和規(guī)范新開工項目管理的通知》（國辦發(fā)[2007]64號），明確規(guī)定了備案制項目的行政管理程序：實行備案制的企業(yè)投資項目，項目單位必須首先向發(fā)改委等備案管理部門辦理備案手續(xù)；備案后分別向城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源和環(huán)境保護部門申請辦理規(guī)劃選址、用地和環(huán)評審批手續(xù)。最后，依據(jù)相關(guān)批復(fù)文件，向建設(shè)主管部門申請辦理項目開工手續(xù)。在企業(yè)投資項目備案過程中，各相關(guān)行政管理部門應(yīng)按國家有關(guān)規(guī)定，在投資者提交相關(guān)項目文件和報告等資料后，在確定的期限內(nèi)完成備案手續(xù)。備案項目文件的具體內(nèi)容和格式等，由各級政府發(fā)展改革部門根據(jù)本地實際情況確定。
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