愛華網(wǎng)文/巴曙松 從雷曼“迷你債券”風(fēng)波到“掠奪性貸款”(Predatory Lending)，此次金融危機(jī)充分暴露出金融產(chǎn)品的不當(dāng)銷售，特別是金融欺詐和濫用對公眾投資者利益造成的侵害，也反映出監(jiān)管當(dāng)局在保護(hù)消費者利益方面存在的缺陷。各國監(jiān)管當(dāng)局普遍意識到，只關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的利益訴求而忽視對消費者利益的切實保護(hù)，會破壞金融業(yè)賴以發(fā)展的基礎(chǔ)，影響到金融體系的穩(wěn)定性。因此，加強(qiáng)金融消費者和投資者的保護(hù)，成為后金融危機(jī)時期各國和各地區(qū)金融監(jiān)管當(dāng)局反思和改革的重要內(nèi)容。 金融消費者保護(hù)成為金融監(jiān)管改革的重要內(nèi)容 在眾多的改革舉措中，力度最大的當(dāng)屬美國。2009年10月，美國眾議院通過了《華爾街改革和消費者保護(hù)法案》，計劃成立消費者金融保護(hù)署（CFPA），將目前分散在美聯(lián)儲、證券交易委員會、聯(lián)邦貿(mào)易委員會等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職權(quán)集中到消費者金融保護(hù)署，致力于保護(hù)美國金融消費者免受不公平金融產(chǎn)品和金融服務(wù)濫用的侵害。CFPA的具體職責(zé)包括：負(fù)責(zé)在信用卡、儲蓄、房貸等銀行交易中保護(hù)消費者利益，防止各種損害消費者權(quán)益的行為，制止“不公平的條款和交易”，要求所有放貸人必須向借貸人提供標(biāo)準(zhǔn)、簡單的貸款合同，確保消費者獲得清晰全面的信息，并將對條款復(fù)雜的貸款進(jìn)行嚴(yán)格的審查。 根據(jù)2000年金融服務(wù)和市場法案，英國金管局（FSA）監(jiān)管金融服務(wù)業(yè)的四個目標(biāo)包括：維持市場信心；增進(jìn)公眾對金融體系的了解；適度保護(hù)消費者；打擊金融犯罪。針對金融欺詐，英國金管局提出了金融產(chǎn)品的“合適并且合理”（fit and proper）原則，并在金融危機(jī)后期采取了一系列措施。第一，加強(qiáng)對貸款人的保護(hù)。2009年11月1日起，F(xiàn)SA加強(qiáng)了對銀行以及房屋互助協(xié)會與客戶日常接觸的監(jiān)管，從直接信貸、支付、存款賬戶到交易和利率變更。重點包括：一是信息披露前置，要求對潛在客戶充分相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)披露信息。二是提前通知變更，對利率等關(guān)鍵條款的變更要提前通知客戶。三是除非銀行能給出充分理由，否則未經(jīng)客戶授權(quán)的交易無效。四是從2010年2月1日起，對活期存款支付利息。五是如果客戶實際借貸金額超過其預(yù)期借貸金額，銀行必須將超額部分歸還。2010年1月，F(xiàn)SA出臺了一系列措施確保按揭貸款人免受欺詐，包括：不得對提前還款收取費用和利息、要求公司必須考慮借款人可能出現(xiàn)的各種情形、客戶的還款必須優(yōu)先用于償還欠款而不是罰息等。第二，加強(qiáng)事后投訴處理的信息披露以及消費者賠償。2010年1月，F(xiàn)SA宣布將要求銀行、保險公司和養(yǎng)老金等金融機(jī)構(gòu)在2010年8月31日前公布如何處理消費者投訴。在半年內(nèi)收到500起及以上的金融機(jī)構(gòu)，需要對如下問題進(jìn)行兩年一次的披露：投訴數(shù)量和處理數(shù)量、兩個月內(nèi)處理結(jié)束的投訴占比。FSA還提出加快銀行破產(chǎn)后金融服務(wù)賠償計劃（FSCS）對客戶的賠付期限，客戶在7天內(nèi)得到賠償，并且簡化賠償?shù)某绦?，要求不考慮存款人的貸款額度進(jìn)行總額賠付，提前向客戶說明參與賠償計劃的產(chǎn)品。第三，把是否有效保護(hù)消費者利益作為重要的評價指標(biāo)。目前，平等對待客戶（TCF）是FSA對零售金融產(chǎn)品的監(jiān)管導(dǎo)向，將平等對待客戶（TCF）計劃融入整個監(jiān)管框架。要求公司在2008年底滿足要求。從2009年起，TCF被納入英國金管局的ARROW評級內(nèi)容。第四，加強(qiáng)事后追償和懲罰。2009年7月英國財政部公布的《改革金融市場》白皮書提出，對那些給大量消費者造成損害的金融服務(wù)和產(chǎn)品，消費者有權(quán)向提供金融服務(wù)和產(chǎn)品的金融機(jī)構(gòu)追討損失。FSA對一些采取高壓銷售策略、不能公平對待消費者的公司進(jìn)行懲罰甚至關(guān)閉，對證券欺詐加強(qiáng)消費者警示和案件查處力度。 為進(jìn)一步保障消費者權(quán)益并且提升非上市投資產(chǎn)品的銷售及營銷的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，新加坡金管局（MAS）加強(qiáng)對非上市投資產(chǎn)品之銷售與營銷的監(jiān)管，包括未在許可交易所進(jìn)行交易的債券（包括結(jié)構(gòu)性票據(jù)）、單位信托（也被稱為集體投資計劃）以及人壽保單（包括投資掛鉤人壽保單）。具體包括：金融機(jī)構(gòu)要確保營銷和廣告資料提供公平及平衡的產(chǎn)品內(nèi)容，向投資人提供所購買投資產(chǎn)品的及時且重要的更新信息等措施，并對復(fù)雜投資產(chǎn)品的銷售制定了更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。2009年4月，MAS制定了關(guān)于確保董事會和高管在公平銷售中責(zé)任的指引， 指引制定了衡量公平交易的標(biāo)準(zhǔn)。公平交易適用于投資產(chǎn)品的選擇、營銷、銷售以及咨詢，同時還適用于售后服務(wù)以及投訴處理。 香港證監(jiān)會在2009年9月25日公布了《建議加強(qiáng)投資者保障措施的咨詢文件》，在金融產(chǎn)品的售前階段、銷售產(chǎn)品過程中及銷售產(chǎn)品后的披露方面均作出明確要求。在銷售手法上，要求中介機(jī)構(gòu)銷售包含衍生工具的非上市結(jié)構(gòu)性產(chǎn)品時，必須先了解客戶對衍生產(chǎn)品的認(rèn)識。同時為投資期長及缺乏二手市場的產(chǎn)品設(shè)置了“冷靜期”，投資者若在此間改變投資決定，在扣除合理的行政費及任何適當(dāng)?shù)氖兄嫡{(diào)整后，可退回投資本金和相關(guān)傭金。 保護(hù)投保人利益仍是保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重要職責(zé) 在保險監(jiān)管領(lǐng)域，金融危機(jī)后期各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)也進(jìn)一步加強(qiáng)了對投保人的保護(hù)。針對近年來投保人利益主要受到健康和醫(yī)療保險欺詐的問題，美國保險監(jiān)督管協(xié)會（NAIC）特別加大了對該類問題的查處力度。2009年9月，英國金管局采取了一系列措施保護(hù)信貸保險（Payment Protection Insurance ，PPI）持有人的利益。該保險對貸款人意外失業(yè)或生病無力償還貸款的情形進(jìn)行保險，能夠有效轉(zhuǎn)移銀行信貸風(fēng)險。在金融危機(jī)期間，由于失業(yè)率上升，PPI的賠付率顯著上升，如2008年10月上升了113％。但近年來關(guān)于PPI的銷售誤導(dǎo)問題比較突出，特別是一次繳費信貸保險（single premium PPI，即在貸款結(jié)束后需一次繳清保險費及由此發(fā)生的利息）。貸款人并不完全理解一次繳費信貸保險的賠付范圍和保險費率，而且事后由于其條件苛刻很難獲得賠付。FSA勒令停止了一次繳費信貸保險業(yè)務(wù)，并要求公司處理投訴并賠償被誤導(dǎo)的客戶。 為更好地保護(hù)保單持有人的利益，2009年5月澳大利亞審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)（APRA）出臺了一系列征求意見稿，擬按照審慎標(biāo)準(zhǔn)510、520、310等全面加強(qiáng)對人身保險公司的監(jiān)管，這些審慎標(biāo)準(zhǔn)涉及審計、精算、公司治理等方面。針對危機(jī)對保險業(yè)的影響，日本金融廳也采取了一些措施。一是2009年6月8日，金融廳為了提高保險公司的風(fēng)險管理水平，修改了監(jiān)管方針。二是為了防止再次出現(xiàn)大和生命保險類似的事件，金融廳將提高保險公司的償付能力標(biāo)準(zhǔn)。2009年8月28日，金融廳公開向社會征求關(guān)于修改償付能力管理規(guī)定的意見。三是對保險機(jī)構(gòu)投資的金融產(chǎn)品風(fēng)險進(jìn)行更加嚴(yán)格的評估。2009年底，新加坡金管局提出了兩項加強(qiáng)保護(hù)投保人利益的舉措。一是提高保單持有人保護(hù)基金 （Policy Owners’ Protection Fund）的賠償比例，對所有人身險、意外險和健康險的負(fù)債提供100％的賠償。二是在壽險公司破產(chǎn)的情況下保持保單的持續(xù)性。 借鑒及啟示
各國和地區(qū)監(jiān)管當(dāng)局采取的一系列改革舉措表明，加強(qiáng)金融消費者和投資者保護(hù)被置于了前所未有的高度。強(qiáng)有力的消費者保護(hù)措施有助于維護(hù)消費者的儲蓄、促進(jìn)對金融機(jī)構(gòu)和市場的信心，也可以在很大程度上強(qiáng)化金融體系。總結(jié)上述改革措施，基本上圍繞以下內(nèi)容： 第一，銷售環(huán)節(jié)的市場行為是重點。各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍要求金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)銷售售前階段、銷售產(chǎn)品過程中及銷售產(chǎn)品后的披露。關(guān)于產(chǎn)品的說明要求簡潔、易懂，要說明在市場雙向波動的情況下可能的損益，同時產(chǎn)品條款的變更也要提前通知投資者。 第二，強(qiáng)化消費者投訴信息披露。一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)還加強(qiáng)了消費者投訴信息披露，要求金融機(jī)構(gòu)披露投訴處理進(jìn)展。 第三，完善追償和事后賠償。賦予了消費者對金融機(jī)構(gòu)的事后追償權(quán)，完善法律救濟(jì)，同時提高對消費者的補(bǔ)償。 第四，加強(qiáng)消費者教育。各監(jiān)管當(dāng)局將繼續(xù)強(qiáng)化消費者教育，對一些欺詐案件，監(jiān)管當(dāng)局在公開媒體及時予以警示。 這些措施不僅是未來一個時期，各國監(jiān)管當(dāng)局關(guān)注的重要內(nèi)容，也為我國進(jìn)一步加強(qiáng)金融消費者保護(hù)提供了很好的借鑒。 (作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長、博士生導(dǎo)師)
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