愛華網(wǎng)化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)最宜開征物業(yè)稅
中國農(nóng)業(yè)銀行昌平支行 王強(qiáng) 2010年4月初，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于地方財(cái)政部門積極做好融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)的相關(guān)管理工作業(yè)務(wù)的意見》，從行文上看措辭非常溫和，無甚特別之處。然而，如果細(xì)究該意見出臺的背景，則有諸多耐人尋味之處。 保增長 地方財(cái)政露風(fēng)險(xiǎn) 2008年底，為應(yīng)對國際金融危機(jī)，國內(nèi)啟動(dòng)了4萬億的投資計(jì)劃。這4萬億的投資其實(shí)只相當(dāng)于啟動(dòng)資金，惟有地方配套資金的落實(shí)才能達(dá)到“四兩撥千斤”的效果，據(jù)統(tǒng)計(jì)，地方配套資金需求達(dá)到十幾萬億。 然而，如此巨量的資金從何而來？靠地方財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足這筆投資的要求，因此，必須從政策導(dǎo)向上為地方政府排憂解難。2009年3月18日，人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，意見指出，“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓展中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。這個(gè)文件的下發(fā)，相當(dāng)于為地方融資平臺打開了閘門，也為2009年的貨幣信貸投向指明了方向。 至于什么叫“有條件的地方政府”？有關(guān)GDP收入和財(cái)政收入及其擔(dān)保方式與比例等硬性指標(biāo)，文件并沒有明確提出，這為后來的融資平臺泛濫埋下了伏筆。 此后，各地方政府融資平臺四面開花，基于銀行與地方政府的特殊關(guān)系，銀行的資源傾向性地流向了地方政府。如果回顧去年一年中某某銀行與某某地方政府簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議的例子，簡直數(shù)不勝數(shù)。從全年看，2009年人民幣各項(xiàng)貸款新增9.59萬億元，同比多增4.69萬億元，據(jù)統(tǒng)計(jì)近40%投向了地方政府平臺，可以說，落實(shí)4萬億計(jì)劃直接引致了天量信貸井噴，同時(shí)也使地方政府融資平臺急劇擴(kuò)張。 根據(jù)央行調(diào)查結(jié)果，截止2009年底，全國共有3800多家地方政府融資機(jī)構(gòu)，大約8000家政府投融資平臺公司，管理總資產(chǎn)8萬億元，地方政府的負(fù)債已達(dá)到5萬億元。據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》報(bào)道，截止2009年底，在有統(tǒng)計(jì)數(shù)字的31個(gè)省、市、自治區(qū)中，只有黑龍江、內(nèi)蒙古、新疆、西藏、山西、河南、貴州、寧夏的平臺貸款債務(wù)率（平臺債務(wù)合計(jì)/本省GDP）低于60%，有10個(gè)省市甚至超過了100%。如此高負(fù)債運(yùn)行的地方政府，凸顯出公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)高度明朗化。 抑風(fēng)險(xiǎn) 投鼠忌器遲難行 早在2009年中時(shí)期，經(jīng)濟(jì)學(xué)者巴曙松、劉元春等已經(jīng)提出要高度關(guān)注政府投融資平臺的潛在風(fēng)險(xiǎn)，但一直沒有引起足夠關(guān)注。直到2010年初，保增長任務(wù)順利完成后加大了監(jiān)管力度，規(guī)范融資平臺才成為中央政府的共識。 1月19日國務(wù)院第四次全會(huì)上溫家寶指出，把“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”列為今年宏觀政策方面要重點(diǎn)抓好的工作之一，此后財(cái)政部門開始牽頭制定規(guī)范意見，但是歷經(jīng)幾個(gè)月此意見遲遲不能出臺。直至此次《關(guān)于地方財(cái)政部門積極做好融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)的相關(guān)管理工作業(yè)務(wù)的意見》出臺，才算是告一段落。從《意見》的行文看，并沒有對地方政府融資平臺提出嚴(yán)厲的監(jiān)管措施，僅從地方財(cái)政融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)這個(gè)角度提出了要求。 從規(guī)范措施出臺的漫長過程可以看出，這個(gè)意見是中央政府與地方政府充分博弈的結(jié)果，一方是已然開工且需后續(xù)資金的大型項(xiàng)目，另一方是地方財(cái)政過高的顯性負(fù)債率。這個(gè)矛盾決定了嚴(yán)厲控制地方融資平臺并不可行，否則將是大量的銀行壞賬；而通過規(guī)范融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)，相當(dāng)于為地方政府敲響了警鐘，后續(xù)的項(xiàng)目申請則會(huì)以審批否決權(quán)來控制，至于引而不發(fā)的各類債務(wù)，只能采用溫和的手段逐步消化。 財(cái)權(quán)收 事權(quán)下放埋隱患 財(cái)政部部長謝旭人4月在《求是》雜志刊文指出，“在統(tǒng)一稅政前提下，研究賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)，培育地方支柱稅源，從而盡可能通過增加地方本級收入，增強(qiáng)各地特別是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)安排使用收入的自主性、編制預(yù)算的完整性和加強(qiáng)資金管理的積極性”。 培育地方支柱稅源，在筆者看來是化解上述地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的必然選擇。正如上文所言，在中央和地方財(cái)政收入分配比例難以實(shí)現(xiàn)大幅改變的情況下，為化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，必須開源節(jié)流，規(guī)范融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)是節(jié)流之道、權(quán)宜之計(jì)，而培育地方支柱稅源則是開源之道、正本清源之道。 如果說本輪粗獷的保增長策略直接擴(kuò)大了地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的暴露程度，那么更早期的財(cái)稅體制改革則為后來地方不斷涌現(xiàn)的政府投融資平臺埋下了伏筆。始于1994年的財(cái)稅體制改革，理順了中央與省級政府的財(cái)政關(guān)系，但省以下的財(cái)政收入問題卻遲遲未能解決，特別是各級事權(quán)逐步下放的過程中，基層政府財(cái)政收入不足的問題更加突出，這種財(cái)力上收、事權(quán)下放的過程，導(dǎo)致基層政府可控財(cái)力相當(dāng)有限，入不敷出現(xiàn)象比較普遍，從早期的鄉(xiāng)村教師發(fā)工資難到如今的基層公共設(shè)施缺乏都是這種表現(xiàn)。 育稅源 首當(dāng)其沖財(cái)產(chǎn)稅 目前，地方的支柱稅源主要集中于增值稅、營業(yè)稅和所得稅，這些主要屬于流轉(zhuǎn)稅和所得稅，而財(cái)產(chǎn)稅在地方稅收中的比例很小，只包括契稅等。從對地方GDP增長貢獻(xiàn)居功甚偉的房地產(chǎn)行業(yè)而言，其貢獻(xiàn)的稅收只局限于城鎮(zhèn)土地增值稅、印花稅、營業(yè)稅等交易和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅種，而房屋保有環(huán)節(jié)的稅收貢獻(xiàn)度卻嚴(yán)重不足。而且，從現(xiàn)有房地產(chǎn)稅收設(shè)計(jì)情況看，也存在一定的重復(fù)征稅等問題，如印花稅和契稅的重復(fù)征收等。 可以說，房地產(chǎn)作為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，在對其的稅收設(shè)計(jì)上存在不足，直接導(dǎo)致了其對稅收貢獻(xiàn)度與其對GDP貢獻(xiàn)度不相匹配。因此，深化財(cái)政體制改革，培育地方支柱稅源，應(yīng)該從完善地方稅收結(jié)構(gòu)的角度出發(fā)，研究開征財(cái)產(chǎn)稅即物業(yè)稅，并解決其中的重復(fù)征稅問題。 鑒于當(dāng)前資產(chǎn)價(jià)格泡沫嚴(yán)重的事實(shí)，在實(shí)現(xiàn)物業(yè)稅由空轉(zhuǎn)向?qū)嵽D(zhuǎn)的過程中，應(yīng)該防止將物業(yè)稅指向性地當(dāng)作應(yīng)對房地產(chǎn)泡沫的手段的傾向。物業(yè)稅作為一種財(cái)產(chǎn)稅，其改革路徑應(yīng)該基于財(cái)政稅收體制改革的大局，從完善稅收結(jié)構(gòu)、培育地方支柱稅源的角度進(jìn)行研究。 通過征收物業(yè)稅，為地方政府提供大宗的穩(wěn)定的稅收來源，逐步充實(shí)其財(cái)政收入，達(dá)到化解其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的目的。從這個(gè)角度講，只有推出物業(yè)稅，充實(shí)地方財(cái)政收入來源后，清理和規(guī)范地方融資平臺才會(huì)水到渠成。
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