愛華網(wǎng)拉巴斯的水務(wù)改革經(jīng)歷說明，如果從一開始就對投資者激勵(lì)得當(dāng)，那么供水私有化可以達(dá)到公平與效率兼顧。
玻利維亞首都拉巴斯是發(fā)展中國家水務(wù)私有化的一個(gè)典型案例。 20世紀(jì)70年代以來，玻利維亞的城市人口翻了一番，這主要是因?yàn)閺膰鴥?nèi)農(nóng)村地區(qū)遷來了大量移民。例如，發(fā)展最快的城市之一——奧爾托，原來只是拉巴斯的一個(gè)小郊區(qū)，到了20世紀(jì)90年代初，該市居民已達(dá)到了35萬。根據(jù)2003年的數(shù)據(jù)，該市赤貧人口總數(shù)甚至達(dá)到了60萬到70萬之間。但是，包括供水在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施卻沒有跟上發(fā)展步伐。 出于這個(gè)原因，玻利維亞政府于1990年實(shí)施了一個(gè)重大供水計(jì)劃，其目的是實(shí)質(zhì)性地改進(jìn)其發(fā)展中城市的公共供水問題。 但是直到1997年，世界銀行才對這個(gè)計(jì)劃提供財(cái)政支持，這主要是因?yàn)槔退勾蠖际袇^(qū)的供水和污水處理服務(wù)的改進(jìn)進(jìn)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于計(jì)劃。拉巴斯市政水務(wù)公司SAMAPA的進(jìn)度比約定滯后了兩年，一個(gè)由德國開發(fā)機(jī)構(gòu)支持的廢水處理項(xiàng)目整整拖延了三年半。 公共供水計(jì)劃實(shí)施7年后，奧爾托僅1／3不到的家庭連接有排污管道，即使在更為繁榮的拉巴斯，每3戶人家中就有1戶將未經(jīng)處理的污水排放到RioSeco河。 而那些赤貧人口增加迅速的區(qū)域，則尚未接通飲用水管。雖然拉巴斯大都市區(qū)從一開始覆蓋率就相對較高(約85%左右)，但那些赤貧居民還是沒能通水。由于奧爾托人口以每年約5%的速度持續(xù)增長，沒有通水的人數(shù)也就更多了，越來越多的人不得不從經(jīng)銷商那里買水，而經(jīng)銷商往往收取比正常高出10倍的價(jià)格。 因此，1997年7月，世界銀行把對拉巴斯的配水系統(tǒng)(而不是水處理工廠或水庫)的私有化作為其提供貸款的前提條件。招標(biāo)程序于1997年4月開始，30年特許經(jīng)營權(quán)最終授予了法國－玻利維亞－阿根廷企業(yè)集團(tuán)(AISA)，全球最大的水務(wù)公司法國蘇伊士公司(Suez)擁有該企業(yè)集團(tuán)59%的股份。
公平和效率如何平衡 5年后，拉巴斯地區(qū)用水的公平性和供水效率取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。經(jīng)過AISA總計(jì)達(dá)5300萬美元的投資，水管接通數(shù)量增加了45%，大部分管路是供應(yīng)奧爾托的貧窮地區(qū)的。奧爾托接通排污系統(tǒng)的家庭數(shù)從30%增加到了54%(合同目標(biāo)為43%)。在拉巴斯，約90%的家庭現(xiàn)已接通了排污系統(tǒng)。 同時(shí)，合同規(guī)定前5年的水價(jià)保持不變。不過，就在招標(biāo)程序開始前不久，水價(jià)上升了，因此根據(jù)公眾的需求提出了“分段累進(jìn)水價(jià)”。平均看來，水價(jià)漲了38%，但是對于約1／3的消費(fèi)者來說，水價(jià)是跌了。 出現(xiàn)這種平衡的結(jié)果是因?yàn)椋菏紫?，分段累進(jìn)水價(jià)以消費(fèi)量為基礎(chǔ)，對于第一個(gè)30立方米的消費(fèi)量引入社會定價(jià)結(jié)構(gòu)；第二，廢除了原來舊的相當(dāng)于每月約10立方米消費(fèi)量的基本收費(fèi)方法。新價(jià)格完全以消費(fèi)量為基礎(chǔ)，因而為最貧困和節(jié)儉的消費(fèi)者節(jié)省了費(fèi)用，因?yàn)樵趭W爾托，平均消費(fèi)量每月只有約8立方米。 這樣，2001年，平均每月的水費(fèi)相當(dāng)于1.9美元，而該時(shí)期玻利維亞人均月收入約為134美元，AISA這個(gè)玻利維亞唯一的私營商所征收的費(fèi)用列入了全國最低收費(fèi)行列。 除了這些在用水的公平性方面所取得的進(jìn)步，AISA還在供水效率上取得了實(shí)質(zhì)性的提高。AISA最早將SAMAPA整個(gè)職工隊(duì)伍約640人納入其工資名冊，但是后來逐漸去除了約1／3的工作崗位，而其網(wǎng)絡(luò)卻大大拓展，公司營業(yè)額也有了明顯提高。 與那些盡管投資水平很低，卻很少負(fù)擔(dān)得起其成本的政府性公用事業(yè)(1954.343,0.48,0.02%)公司相比，AISA的成本在總收入中所占的比例已降至約75%。因此，AISA并不需要補(bǔ)貼，而且已向政府交納了300萬美元的年特許經(jīng)營費(fèi)。 這樣，與普遍認(rèn)為的“私有化是以公平換取效率”相反，AISA提高了效率，并且將很大一部分效率收益轉(zhuǎn)化成了公平收益——而這曾是最早招標(biāo)時(shí)的一個(gè)條件。這就證明了最為重要的一點(diǎn)，即招標(biāo)人規(guī)定的目標(biāo)是盡可能多地向低收入階層供水，而不是如普遍所做的那樣壓低水價(jià)。 其他國家的供應(yīng)商均趨向于將注意力集中在水價(jià)上，合同通常與提出最低價(jià)格的投標(biāo)者簽署，而在拉巴斯，管理機(jī)構(gòu)要求水價(jià)在5年內(nèi)保持不變，并將注意力集中在投資上，因此，合同給予了承諾在新管路連接上做最多投資的供應(yīng)商。 除此之外，脫貧條款以及合同義務(wù)有助于確保蘇伊士公司參與制訂著眼于區(qū)域內(nèi)貧民的水政策，這樣就可以利用蘇伊士公司在拉巴斯的水業(yè)務(wù)來實(shí)現(xiàn)社會目標(biāo)。特許經(jīng)營合同在條款中規(guī)定，至少50%的新管路必須供應(yīng)貧窮區(qū)域。如果不能達(dá)到這些目標(biāo)，就會有各種懲罰。 政府監(jiān)管任重道遠(yuǎn) 盡管如此，奧爾托的5年私有化實(shí)踐要成為最佳典范，還任重而道遠(yuǎn)。比如，在奧爾托已出現(xiàn)了往往伴隨干涉政策而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，政府強(qiáng)加的過分刻板僵化的條件侵犯了私有經(jīng)營的靈活機(jī)動性。 例如，監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)定所有新的飲用水管路必須高質(zhì)量地連接到家庭內(nèi)。這就將一些更為廉價(jià)的過渡性解決方案，比如社區(qū)連接，或者技術(shù)上更為簡單的方案選擇排除在外，從而使得新的管路鋪設(shè)毫無必要地昂貴起來。 同時(shí)，管理機(jī)構(gòu)對設(shè)立一些標(biāo)準(zhǔn)來更好地供水沒能引起足夠的重視。比如，特許經(jīng)營權(quán)合同規(guī)定如果一個(gè)區(qū)域人口達(dá)到規(guī)定密度，則AISA必須給區(qū)域內(nèi)所有家庭都接通水管，但是這些區(qū)域并不固定，因此評估進(jìn)度非常困難，因?yàn)樵谀切┯性S多非法定居點(diǎn)并且人口增長很快的地方，“人口密度”有點(diǎn)像“灰色區(qū)域”。 按照AISA的說法，從2001年起合同義務(wù)就已經(jīng)履行了，因?yàn)楣静辉購倪@些地區(qū)接到鋪設(shè)管路的要求，因此公司可以宣告供水率為100%。但是，這種宣告建立在人口密度這個(gè)不合適的標(biāo)準(zhǔn)之上，因此對于管理機(jī)構(gòu)來說難以核實(shí)。 這些失誤的例子說明，管制是一個(gè)不斷進(jìn)行檢查，并在政府和經(jīng)營者之間進(jìn)行平衡的過程。同時(shí)也說明，政府如果能夠進(jìn)行管理，特別是如果能夠建立起一套強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)制，那么在這場博弈過程中政府就不必成為失敗者。 這兩點(diǎn)從與蘇伊士公司的2003年城市價(jià)格協(xié)議中也可見一斑。合同規(guī)定價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)將在2002年重新協(xié)商，但是，玻利維亞的政治氣候還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到有利于私有化的程度，水價(jià)提高被看作是一件高度敏感的政治事件，最后，雙方于2003年就采用一些財(cái)政激勵(lì)措施(如對新管路鋪設(shè)收取較高費(fèi)用)取得了一致意見，這相當(dāng)于提價(jià)10%，而水的價(jià)格本身保持私有化開始時(shí)的水平不變。 劉榴根據(jù)魏伯樂等主編的《私有化的局限》一書整理
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