愛華網(wǎng)廣東順德大部制改革
一、改革的原因(背景淵源）：
一、外因：中共十七大召開后，政府機構(gòu)改革提到議事日程，確實目前行政體制已經(jīng)不適應社會與經(jīng)濟的發(fā)展。
二、直接原因：在順德806平方公里這樣一個小地方，它創(chuàng)造的經(jīng)濟總量已經(jīng)非常龐大，去年工業(yè)產(chǎn)值3900多億元，今年截至目前工業(yè)產(chǎn)值已經(jīng)超過4000億元。高速增大的經(jīng)濟總量，我們的行政管理體制卻難以適應。民間組織與政府組織沒有分化導致了政府的運行成本非常昂貴，運行效率卻低下，權(quán)力部門化，部門利益化，部門利益爭奪愈演愈烈。
三、根本原因：過去的政府架構(gòu)在整體上存在的三大問題。一是政府內(nèi)部各個部門間職能交叉，多頭管理問題嚴重；第二，在黨政系統(tǒng)中，職能重疊，如中組部與人事部，中宣部和文化部，廣電總局等；第三，在政府和社會的關(guān)系上，政府和社會組織沒有分化。
二、順德大部制模式的主要內(nèi)容和特點（“黨政聯(lián)動”模式）
主要內(nèi)容
將現(xiàn)有41個黨政群機構(gòu)整合為16個大部門，其中政府部門由29個調(diào)整為10個，機構(gòu)精簡近2/3。調(diào)整后，設置黨委機構(gòu)6個，全部與政府機構(gòu)合署辦公；設置政府機構(gòu)10個。
區(qū)綜合設置16個黨政機構(gòu)，包括紀律檢查委員會機關(guān)和5個黨委工作部門、9個政府工作部門和各區(qū)公安分局。黨政機構(gòu)主要負責人，由區(qū)領(lǐng)導或副處級干部兼任。區(qū)委書記、區(qū)長、副書記和1名常務副區(qū)長，可不兼任大部門負責人。建立部門首長負責制，實現(xiàn)黨政決策和管理的扁平化。
例如，四區(qū)的區(qū)府辦將與區(qū)委辦合署辦公；而區(qū)文廣新局(區(qū)版權(quán)局、區(qū)旅游局)除文化許可、旅游市場監(jiān)管及文化綜合執(zhí)法外的職責，區(qū)體育局除體育許可外的職責，都將劃入?yún)^(qū)委宣傳部(區(qū)文體旅游局)。
順德16個部門首長由常委和副區(qū)長擔任，目的在于提高執(zhí)行力。但是，日常政府管理還是有交叉內(nèi)容，還是需要設立專門的協(xié)調(diào)領(lǐng)導。
大部制改革的主要任務為轉(zhuǎn)變政府職能，理順職責關(guān)系，本著加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開的原則進行，明確佛山市政府履行職責重點，理順部門職責分工。在這一原則下，原由佛山市政府管轄的37個政府部門，最終簡化為31個部門。
其最大的特點是合署辦公與經(jīng)過裁撤合并后新設行政機構(gòu)，其中，有四個部門合署成兩家辦公，新組建的五個部門則合并了18項職能，原有的市人事局、市勞動和社會保障局、市建設局（市房產(chǎn)管理局）、市交通局、市水利局、市城市管理行政執(zhí)法局等不再保留。
順德改革方案最大特點就是其大部制改革思路，而且是黨政聯(lián)動的改革路徑。
合并同類項的思路來裁減政府部門。企業(yè)和市民關(guān)心的是，改革后政府為市民和企業(yè)辦事時，效率有無提高，公共服務內(nèi)容有無增加。我們就參照市場經(jīng)濟發(fā)達的國家標準，將政府部門按照資源規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設、社會管理、經(jīng)濟發(fā)展、市場監(jiān)管、政務監(jiān)察等標準，對政府進行合并。
最大的亮點是建立了黨政統(tǒng)合的組織架構(gòu)，從根本上改變了過去黨政兩條腿的機制。由于職能合并而不是取消，只是換了一個名字，因此也與現(xiàn)行體制不相矛盾。到目前為止，順德是全國唯一進行了黨政統(tǒng)合改革的縣，其他地方還沒有邁出那么大的步子。
三、順德大部制模式運行效果跟蹤評估
其一是順德改革方案最獨特之處是黨政聯(lián)動。順德的改革是黨政機構(gòu)改革，而非政府機構(gòu)改革熟悉中國行政管理體制的人都知道，兩者雖一字之差，意義卻是完全不同，順德無疑是第一個吃螃蟹者。順德這種層級進行這種試探所擁有的特殊優(yōu)勢。這種試探性改革首先突破了原來“黨政分開”的認識水平。在改革開放30年的改革路徑中，黨政分開是相對于改革開放前黨政不分的弊端進行的改革，但其實際效果卻是黨一套機構(gòu)、政一套機構(gòu)，經(jīng)常相互重疊交叉，導致重復行政、人員龐雜、責任不清。對于執(zhí)政黨如何變“執(zhí)政”為“行政”，中國共產(chǎn)黨是不斷地進行探索的。因此，順德改革方案中的黨政聯(lián)動，結(jié)果是，原來的一些政府機構(gòu)歸并到黨委機構(gòu)去了，如審計局、人事局部分、文體廣電新聞出版局部分、旅游局部分、司法局、民政局部分，以及工青婦等社會團體。也就是說，黨委管的東西更實了，只要是黨政有交叉的，一般都劃歸黨委。其次，很多地方政府原來黨政在一個大院辦公，后來都分開辦公，形式上的分開并沒有把職能分開得很清楚，現(xiàn)在職能分清了，但又可能產(chǎn)生“兩個政府”的誤導。這是值得順德黨政聯(lián)動改革注意的。
其二是順德改革方案另一個值得稱道之處是同類項合并的原則。黨政聯(lián)動的指導原則是根據(jù)社會需求，凡黨政機構(gòu)有同類項的職能進行合并，避免機構(gòu)的重復設置和職能的交叉。應該說，這是順德改革幅度比深圳大的關(guān)鍵之一。黨政聯(lián)動、同類項合并是機構(gòu)大幅度減少近2/3的主要因素。這種精簡幅度可能是空前的，決心很大，探索的力度也很大，對各地的機構(gòu)改革是一個巨大震動，真正體現(xiàn)了“大部制”改革的真諦。新中國成立以來的歷次行政改革，很少有如此大的精簡幅度。相比之下，深圳由46個減少為31個，順德由41個減少到16個。當然不是機構(gòu)越少越好，但肯定不是越大越好?！按蟛恐啤辈慌渲浴吧贆C構(gòu)”，其“大”就沒理由。
其三是運行機制創(chuàng)新 改革后順德的16個大部門首長全部由目前的區(qū)位常委副區(qū)長以及區(qū)務委員兼任，改變了過去區(qū)位常委和副區(qū)長分管和副秘書長協(xié)調(diào)兩個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)扁平化管理副秘書長也由8個減少為3 個。
其四是推進速度快 改革方案之前高度保密， 9 月 16日上午召開干部動員大會宣布方案，下午人大召開常委會議任免相關(guān)領(lǐng)導 17日上午召開區(qū)委和區(qū)政府會議，宣布16個大部門班子成員名單，同時這些部門集中揭牌按要求，全部工作要在10 月底前基本完成。
順德改革在上述兩大突破之外，也有很保守之處，這就是“人員一個不減”。精簡機構(gòu)、人員分流，歷來是行政改革的基本招式。順德改革不進行人員分流，這就使機構(gòu)改革可以減少摩擦，得以順利進行。但是，順德副職不多，卻創(chuàng)設了政務委員、局務委員這種新型職位，據(jù)說創(chuàng)意來自國務院的國務委員。這種創(chuàng)設保證了“人員不減、待遇不降”，是一大創(chuàng)舉。但是，從長遠來講，應該考慮相關(guān)崗位的“只減不增”、自然淘汰。雖說順德GD P1500億元，只有900個公務員不算多，但如跟西方國家城市的公務員與G DP之處對應一下，就沒有什么值得自豪的了。當然，如果把公務員也作為就業(yè)的重要安排路徑來考慮城市發(fā)展戰(zhàn)略又另當別論。人口眾多、G DP量大都不是公務員隊伍要壯大的理由。目前公務員隊伍龐大，主要還是政府管得太多。只要政府職能轉(zhuǎn)變不到位，公務員就會忙個不停，隊伍就會膨脹壯大。
五、順德大部制模式改進思路
先要弄清改革存在三大考題:如何對接公眾。公眾并不關(guān)心改革的過程，他們只關(guān)心改革的結(jié)果，各部門究竟怎么合并，他們不想也沒必要知道，但合并后有沒有效果，他們就非常關(guān)心了。大部門并不必然地等同于高效率，如果各小部門缺乏有機融入，那么大部門就只是一張皮，皮下依然是各小部門各自為政。
再是部門如何磨合。讓一個公務員去適應一個部門很容易，但讓一個部門去適應另外一個部門，甚至幾個部門相互適應則困難得多。每一個部門都有自己的辦公流程與習慣，這些流程與習慣都是多年養(yǎng)成的，突然之間就讓他們革故鼎新，必然影響辦公效率。因此，如何讓部門盡快磨合是亟待解決的問題。
其次是如何對接上級。很多部門在這次改革中被整合了，以順德質(zhì)監(jiān)局為例，它被整合進順德區(qū)市場安全監(jiān)管局，從此順德再無質(zhì)監(jiān)局。今后廣東省質(zhì)監(jiān)局、佛山市質(zhì)監(jiān)局有任務下達，該找哪個部門對接?從長期來看，這些問題都將被解決，但眼下它的確會令人無所適從。
因此我們總結(jié)出改革思路是：事先在諸如行政服務中心大廳等地方收集民意，可從側(cè)面提升公眾參與度。順德大部制改革中，公務員雖然沒有裁撤，但領(lǐng)導職級發(fā)生變化。因此要通過改革人事制度，營造一個公平競爭環(huán)境。在順德行政服務中心辦事時，因大部制改革部門調(diào)整，很多部門被合并進新的部門，辦事時覺得指引牌不夠，介紹不夠詳細和突出。政府相關(guān)部門要加大改革力度，通過引導、分流等形式，方便群眾辦事。
補充資料和參考文獻閱讀
大部制改革改革相關(guān)分析：
重要性：機構(gòu)重疊等落后的管理體制來管理先進的生產(chǎn)力，改革的最終目的是要最大限度釋放生產(chǎn)力，讓社會主義市場經(jīng)濟得以在順德的土壤上進一步發(fā)展，一定要走出“精簡、膨脹、再精簡、再膨脹”的怪圈。
目的：豐富政府服務的內(nèi)涵。構(gòu)建公共服務型政府，使公權(quán)力的公平公正。
“大部門制”的改革，是從整體上對國家權(quán)力運行機構(gòu)進行一體化制度設計。除了外交部、公安部、安全部等政治性的機構(gòu)外，其他的部門都應該按照大部門的思維進行整合。盡管這是一個漸進的過程，并不能一步到位。
政府內(nèi)部部門的整合的同時，亦需把黨政系統(tǒng)功能重疊的問題進行解決，政府和社會組織的功能也要分化。要把大部門制度的改革放在整個國家權(quán)力架構(gòu)運行中來觀察，才可能進一步認識到它的意義和重要性。
“大部門制”政府機構(gòu)改革，比較鮮明的特點是更重視了法制化，強調(diào)了權(quán)力運作過程的法制化以及權(quán)力在運作過程中的藝術(shù)性。
施行的阻礙：
權(quán)力重新劃分和利益分割的科學操作
思維慣性思維的束縛（我們國家以蘇聯(lián)為樣本設置黨政機構(gòu)，60年來雖然歷經(jīng)數(shù)次機構(gòu)改革，但根本架構(gòu)并沒有改變。決策者的突破思維定向，需要見識與膽識。）
改革的意義：
此次機構(gòu)改革，表面上看是機構(gòu)的合并，實質(zhì)上是黨政組織結(jié)構(gòu)的深刻變革，是政府職能的重大轉(zhuǎn)變。順德通過改革建立決策、執(zhí)行與監(jiān)督互相制約又互相協(xié)調(diào)的行政管理體制，為全國縣級行政單位改革探路。順德1992年的改革是以產(chǎn)權(quán)為核心，以行政體制改革為配套的綜合體制改革為目標，是解放生產(chǎn)力的改革。盡管以產(chǎn)權(quán)為核心，但行政體制改革最大限度釋放生產(chǎn)力，奠定了順德此后的大發(fā)展。對比1992年，這次改革在于探索政府如何適應新的管理模式，以建立高效、廉潔、服務型政府為目標進一步推行。建立服務型政府就是要打造公開、公平、公正的政務體系。
順德大部制（合署式行政成效）
(一) 切實推進政府職能轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)了大部制體制
大部制改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能。就需要對現(xiàn)有政府機構(gòu)進行有效整合,改變政府機構(gòu)繁多、職能交叉的現(xiàn)象。通過減少機構(gòu)數(shù)量,降低了各部門協(xié)調(diào)困難的難度,使政府運作更符合市場經(jīng)濟的宏觀管理和公共服務的角色定位。因此,能否切實有效的梳理政府各部門的職責功能,解決好政府機構(gòu)中存在的部門過多、職能交叉現(xiàn)象,成為大部制改革成功的標志。（改革必要性）順德區(qū)將現(xiàn)有41個黨政群機構(gòu)通過整合,形成了16 個職責明確的大部門,大大低于《廣東省市縣人民政府機構(gòu)改革意見》提出的“由縣級市改設的區(qū)設24個以內(nèi)”的機構(gòu)限額。順德區(qū)也因此成為我國地方政府中一個真正意義上的大部制體制政府。
(二) 優(yōu)化了人力資源結(jié)構(gòu),解決了人員分流難題
地方政府大部制改革中富余人員分流問題,一直是地方大部制改革所面對的一大難題,也是歷次政府機構(gòu)改革陷入“精簡-膨脹”的怪圈的原因之一。順德區(qū)在解決人力資源結(jié)構(gòu)上,主要是通過在大部門之間統(tǒng)籌安排人力資源,解決以往存在的人員配置不平衡的問題,形成更合理的人力資源結(jié)構(gòu)。在解決富余人員安置問題上,遵循以人為本的原則。
在改革中,對涉及調(diào)整的干部和人員都做好安置,確保他們的利益不受損害,并充分調(diào)動他們的積極性。同時,在改革后,建立了一系列配套的人事制度方案,如事業(yè)單位的改革和政府雇員的改革方案,確保人員的平穩(wěn)過渡。
(三) 健全了權(quán)責分配體系,明確了各部門的權(quán)利責任關(guān)系
在改革過程中,順德區(qū)對部門進行了優(yōu)化組合,避免了簡單拆分機構(gòu)的做法,確保合并后的機構(gòu)產(chǎn)生“化學反應”,實現(xiàn)“1 + 1>2”的良好效果。嚴格按照權(quán)責一致、有權(quán)必有責的要求,在賦予部門職權(quán)的同時,明確相應承擔的責任。在全區(qū)范圍內(nèi)形成了大規(guī)劃、大建設、大監(jiān)管、大文化、大保障的工作格局,從而有效防止了推諉塞責、重復管理的現(xiàn)象出現(xiàn)。改革的內(nèi)容,但是作為地方政府,它的改革切中行政體制改革要害,如果將順德區(qū)合署式行政放在中國縣域地方政府改革的大背景下,其成功經(jīng)驗是可以被復制的。
對我國地方政府改革創(chuàng)新的啟示
(一) 因地制宜,探索創(chuàng)新模式
順德區(qū)合署式行政之所以能夠順利推進,一方面離不開順德區(qū)自身的先天優(yōu)勢。順德區(qū)一直作為我國改革開放的龍頭,有著豐富的改革試點經(jīng)驗和歷次改革試點積累下來的可喜成就。另一方面,在1999年,廣東省就賦予順德市行使地級市的管理權(quán)限,并直接對省負責。與順德區(qū)相比,我國大部分地方政府的大部制改革,都或多或少的受到自身條件不足或是受到改革調(diào)整權(quán)限的限制。因此,必須因地制宜的開展改革創(chuàng)新實踐。
(二) 抓住重點,務求改革實效
順德區(qū)進行的合署式行政改革,更是牢牢的抓住了此次中央關(guān)于大部制改革的核心內(nèi)容———轉(zhuǎn)變政府職能。合署式行政有效的整合了黨政機關(guān)的職能,形成了16個分工合理,職責明確,協(xié)調(diào)有序的大部門體系。合署式行政也是務求改革的實際效果,注重具體政策的執(zhí)行力和社會實際問題的解決,所形成的大監(jiān)管、大設計、大司法格局,在實際運行中都取得了良好的社會效應。這也就啟示其它各地區(qū)在改革實踐中要抓住改革重點,務求改革實效。
(三) 統(tǒng)籌兼顧,減少改革阻力
任何改革的成功,一方面需要有強大推動力,另一方面需要減少改革的阻力。為減少人事改革阻力,順德區(qū)采用“人隨事走”策略,按照職能劃分將科室整體平移,編制和公務員數(shù)量基本保持不變,為獲得領(lǐng)導干部支持,采取“人員不降級”。因為沒有破壞整體利益格局,使得合署式行政得以順利推進。各地區(qū)在改革中要重視改革阻力帶來的影響,做到統(tǒng)籌兼顧,妥善安排分流人員,合理調(diào)配各部門的權(quán)力責任關(guān)系。
(四) 循序漸進,推進長效機制
順德區(qū)的合署式行政改革,看似疾風驟雨般,其實是一個循序漸進、穩(wěn)步連續(xù)的長效改革實踐過程。目前,我國已經(jīng)推廣的紀委與監(jiān)察局合署辦公,就是借鑒合署式行政的實踐建立的。因此,像地方政府大部制改革這樣的大幅度改革,不能一蹴而就,地方政府要有恒心,科學制定改革方案,循序漸進式的展開,不斷改革和完善政府職能,適應社會和時代的發(fā)展要求。
以上參考文獻：閆煜琦
《我國地方政府機構(gòu)改革的創(chuàng)新之路———基于順德合署式行政模式的分析》2010.6
順德大部制改革重點
順德重點在“黨政聯(lián)動”
順德改革最為突出的是實行“黨政聯(lián)動”,即打破黨政界限,只要黨委部門設置有管理機構(gòu),政府部門就不再設立同類項管理機構(gòu)。于是,不僅區(qū)委、區(qū)政府辦公室合二為一,而且,審計局合并到紀委,文體廣電新聞出版局及旅游局合并到宣傳部,司法局合并到政法委,民政局合并到社工部。這樣,多少有了實質(zhì)上的合署辦公的意味,黨委書記與區(qū)長分工,書記管得更加具體了。
以上參考文獻：彭 澎《廣東大部制改革:比較與思考》
順德區(qū)本次機構(gòu)改革主要體現(xiàn)了如下幾個特點：
（一）著力轉(zhuǎn)變政府職能，建設公共服務型政府。主要做法有：一是加強政府公共管理職能，按照“重心下移”的思路，充實社會管理、公共服務和市場執(zhí)法任務重的部門以及部門一線工作人員力量，強化市場監(jiān)管、社會管理和公共服務等原來比較薄弱的領(lǐng)域；二是弱化政府微觀管理職能，將政府組織的內(nèi)部事務管理與社會服務、市場監(jiān)管等職能從機構(gòu)設置上區(qū)分開來，避免政府內(nèi)部組織對社會經(jīng)濟生活進行過多干預；三是實施綜合配套改革，改變“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的單一改革模式，通過多種配套措施實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。
（二）黨政聯(lián)動改革，大力精簡機構(gòu)。順德改革的最大亮點，就是黨政聯(lián)動一起改。順德在全國縣域中開創(chuàng)了先河，就是將黨委部門與政府部門部分重疊職能“合并同類項”，減少重復勞動，提高辦事效率。不拘泥于名稱，從實用性和貼近基層的角度，構(gòu)建大社會工作格局，以緩解職能交叉、機構(gòu)重疊所帶來的相互推諉和扯皮的現(xiàn)象，有利于行政效率的改進和提高。
（三）決策、執(zhí)行、監(jiān)督相制約協(xié)調(diào)，構(gòu)建統(tǒng)一高效的運行機制。三大機構(gòu)的運行模式如下：決策機構(gòu)：區(qū)委書記、區(qū)長、人大主任、政協(xié)主席、區(qū)委常委、副區(qū)長及政務委員組成的領(lǐng)導團隊；執(zhí)行機構(gòu)：由原來政府機構(gòu)合并后形成的10個大局；監(jiān)督機構(gòu)：紀委(監(jiān)察局)、審計局、信訪局合并成的政務監(jiān)察和審計局。黨委、政府、人大、政協(xié)權(quán)力部門的行政首長，通過一個黨政聯(lián)席會議，對相關(guān)事務進行決策，通過決策權(quán)上移、執(zhí)行權(quán)集中、監(jiān)督權(quán)外移，利用彼此的制約————與聯(lián)動共同保障運行機制的高效與有力。從上述介紹來看，順德機構(gòu)改革的優(yōu)點顯而易見，總的說來，可以用三句話來概括：一是服務政府的理念體現(xiàn)了時代發(fā)展的趨勢，二是機構(gòu)模塊化設置初步體現(xiàn)了“大部制”的改革要求，三是統(tǒng)一高效的行政運作機制體現(xiàn)了現(xiàn)代政府的導向。
以上參考文獻：崔玉孌《順德機構(gòu)改革對大部制改革的啟示》
