解決農(nóng)民工問(wèn)題的基本途徑

作者：肖金成
本文原載（《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》（京），2012年11月15日）

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)人口由農(nóng)村向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)化的最終目的是要為人的全面發(fā)展創(chuàng)造條件，因此，城鎮(zhèn)化的核心是人口的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化政策的核心也應(yīng)是促進(jìn)人口的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略就是加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化。解決農(nóng)民工問(wèn)題就是城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的一部分，正確的選擇是讓進(jìn)城的農(nóng)民工留下來(lái)，讓他們的家屬進(jìn)城來(lái)。解決農(nóng)民工問(wèn)題的基本途徑就是農(nóng)民工市民化、農(nóng)民工本地化和農(nóng)民工家庭化。

一、農(nóng)民工市民化

城鎮(zhèn)化的基本路徑是農(nóng)民工的市民化，就是讓進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民達(dá)到一定條件后成為本市的永久居民，而非永遠(yuǎn)地頂著“農(nóng)民”的帽子，事實(shí)上他們中的一大部分長(zhǎng)期生活在城市，不可能重新回到農(nóng)村。他們已經(jīng)是所在城市的一部分，城市也已離不開(kāi)他們。賓館、商店、街道、建筑工地、工業(yè)區(qū)和居民區(qū)到處都有他們的身影，讓他們成為城市居民是再自然不過(guò)的事。

農(nóng)民工市民化的本質(zhì)是讓已進(jìn)城的農(nóng)民工不管是在大中城市、還是小城市小城鎮(zhèn)都能逐步享受與城市居民同等的福利待遇、享受同等的社會(huì)保障、同等的權(quán)利與義務(wù)，不再是城市的“邊緣人”。所謂“化”是一個(gè)過(guò)程，是一個(gè)“改善”的過(guò)程。即不能一蹴而就，一個(gè)晚上就告完成，也不能等到22世紀(jì)。也不能只在小城市“化”，大城市就不“化”。有人認(rèn)為，農(nóng)民工市民化就是讓農(nóng)民工回到小城市和小城鎮(zhèn)，在那里解決戶籍問(wèn)題、住房問(wèn)題、子女教育問(wèn)題和政治權(quán)利問(wèn)題，實(shí)際上這是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)?，小城市和小城?zhèn)難以解決如此多的就業(yè)和收入問(wèn)題，如果能夠解決，小城市和小城鎮(zhèn)就變成大城市和中等城市了。農(nóng)民工市民化的主要任務(wù)是在大中城市而不是在小城市和小城鎮(zhèn)。

有很多人認(rèn)為，農(nóng)民工市民化就是解決農(nóng)民工的戶籍問(wèn)題，戶口問(wèn)題一解決，其他問(wèn)題就迎刃而解了。事實(shí)上，戶口是一個(gè)形式，而附著在戶口上的福利和保障才是基本內(nèi)容。農(nóng)民工市民化可從解決農(nóng)民工的福利與保障入手，等到市民的福利與保障與農(nóng)民工的福利與保障沒(méi)有落差了，戶口問(wèn)題就容易解決了。

首先應(yīng)該解決也最容易解決的是農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題。養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、失業(yè)保障、最低生活保障等。在社會(huì)保障制度方面，主要是解決資金來(lái)源問(wèn)題和流動(dòng)人口社會(huì)保障的可轉(zhuǎn)移問(wèn)題。農(nóng)民工的社會(huì)保障是農(nóng)民工自己出錢(qián)為自己保障，并不需要政府出多少錢(qián)，他領(lǐng)到了工資，首先應(yīng)繳納一筆社會(huì)保障資金，當(dāng)然，企業(yè)也繳納一部分，實(shí)質(zhì)上也是農(nóng)民工的錢(qián)，只是渠道不同而已。政府只是制定制度，進(jìn)行管理而已。應(yīng)逐步創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)社保賬戶全國(guó)性可轉(zhuǎn)移。在流動(dòng)人員個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶的可轉(zhuǎn)移問(wèn)題上應(yīng)加快在農(nóng)民工輸入和輸出大省之間進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的對(duì)接試點(diǎn)工作，在取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上向全國(guó)推廣。應(yīng)盡快研究社會(huì)保障全國(guó)統(tǒng)籌問(wèn)題，以使在農(nóng)民工群體全面建立社會(huì)保障制度盡快成為現(xiàn)實(shí)。除農(nóng)村人口流入地城市政府增加投入外，對(duì)于目前在一些地區(qū)出現(xiàn)的“雙放棄”（放棄承包權(quán)和宅基地）換社保的做法，進(jìn)行總結(jié)和研究，在完善測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)和程序的基礎(chǔ)上，在全國(guó)推行宅基地、承包地?fù)Q社保的政策。

農(nóng)民工的子女教育問(wèn)題是城市政府不可推卸的責(zé)任。子女能夠隨農(nóng)民工進(jìn)城，說(shuō)明其報(bào)酬能夠支付全家人的基本支出。兒童的教育當(dāng)然應(yīng)是輸入地政府的責(zé)任，不應(yīng)該有任何的歧視。實(shí)質(zhì)上這已經(jīng)不是農(nóng)民工的福利而是農(nóng)民工子女的權(quán)益，應(yīng)追究城市政府不作為的責(zé)任。

在住房方面，其伸縮性很大，要城市政府包下來(lái)也不現(xiàn)實(shí)，應(yīng)多層面完善農(nóng)民工的住房問(wèn)題。制訂解決外來(lái)務(wù)工人員住房的長(zhǎng)期政策，參照城市住房公積金制度，制訂并實(shí)行外來(lái)務(wù)工人員住房公積金制度，對(duì)建立公積金賬戶的外來(lái)務(wù)工人員允許其以公積金購(gòu)房和支付房租；建設(shè)一批低標(biāo)準(zhǔn)的廉租房，向包括外來(lái)人口在內(nèi)的無(wú)力購(gòu)房的低收入群體出租。針對(duì)農(nóng)民工住宿房源極其緊缺的現(xiàn)狀，應(yīng)采取多種渠道增加農(nóng)民工住房的有效供應(yīng)。在招用農(nóng)民工較多的企業(yè)，應(yīng)該充分利用自有職工宿舍或通過(guò)租賃、購(gòu)置等方式籌集農(nóng)民工住房房源。在符合規(guī)劃的前提下，可在企業(yè)用地范圍內(nèi)建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍。向農(nóng)民工提供的居住場(chǎng)所應(yīng)符合住宅安全、消防標(biāo)準(zhǔn)和基本衛(wèi)生要求，遠(yuǎn)離危險(xiǎn)源和污染源。尤其是工程施工類企業(yè)提供的宿舍，應(yīng)符合建筑施工現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境與衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)規(guī)定。同時(shí)，在集中建設(shè)的農(nóng)民工集體宿舍和專供農(nóng)民工租用的住房，要充分考慮農(nóng)民工的居住需要和生活成本，并適當(dāng)配備必要的文化、體育設(shè)施等。在農(nóng)民工較多的城市，政府應(yīng)出資建設(shè)符合農(nóng)民工特點(diǎn)的住房，以農(nóng)民工可承受的合理租金向農(nóng)民工出租。也就是說(shuō)，今后各城市建設(shè)的廉租房，應(yīng)把符合進(jìn)城條件的農(nóng)民工考慮在內(nèi)。

在戶籍制度方面，應(yīng)抓緊研究建立有序的準(zhǔn)入制，進(jìn)一步降低門(mén)檻，允許符合具有可靠職業(yè)和穩(wěn)定收入的外來(lái)人口在經(jīng)常居住地落戶，引導(dǎo)流動(dòng)人口融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。城市應(yīng)該寬容、主動(dòng)、創(chuàng)造條件去接納農(nóng)民工成為城市居民。鼓勵(lì)家庭移民，家庭中凡有一人在城鎮(zhèn)有固定職業(yè)者，允許其家庭成員落戶。戶籍制度改革的長(zhǎng)期目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元戶籍向城鄉(xiāng)一元戶籍制度的轉(zhuǎn)變，逐步建立統(tǒng)一、開(kāi)放的人口管理機(jī)制，盡快改變農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)換滯后于職業(yè)轉(zhuǎn)換的狀況。成都市早在２００６年就進(jìn)行了嘗試，放寬入戶條件幫助農(nóng)民工融入城市。根據(jù)成都市制定的戶籍改革政策，對(duì)取得技師以上職業(yè)資格和大學(xué)?？埔陨蠈W(xué)歷的農(nóng)民工，以及暫住滿３年、擁有合法固定住所等條件的農(nóng)民工本人、配偶和未成年子女，可在成都辦理常住戶口。但作為農(nóng)民工主要輸入地的東部沿海城市卻鮮有這樣的動(dòng)作。上海市作為中國(guó)最大的城市近日在解決外地人包括農(nóng)民工的戶籍問(wèn)題上邁開(kāi)了步伐，但門(mén)檻很高，絕大多數(shù)農(nóng)民工難以逾越。

二、農(nóng)民工本地化

農(nóng)民工本地化是有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路的主要途徑。農(nóng)民工本地化指的是將農(nóng)民工留在打工的地方，實(shí)現(xiàn)在哪兒就業(yè)就在哪兒落戶，當(dāng)然這還包括將其家屬轉(zhuǎn)化成城市居民。我國(guó)的農(nóng)民工有一個(gè)顯著的特點(diǎn)，就是超過(guò)一半的農(nóng)民工不是到就近的城市去打工，而是遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)，到市域、省域之外去打工。一般是中部、西部地區(qū)的農(nóng)民到東部沿海地區(qū)的城市和城鎮(zhèn)去打工。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，是讓他們回到家鄉(xiāng)去，還是讓其就地轉(zhuǎn)為城市居民，這既是一個(gè)理論問(wèn)題，又是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。像對(duì)農(nóng)民工市民化概念一樣，很多人包括學(xué)者對(duì)此概念是模糊的。我們認(rèn)為農(nóng)民工本地化就是創(chuàng)造條件讓其盡可能地轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)爻鞘芯用?，這是我國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的必然要求，不管是大城市、中等城市，還是小城市、小城鎮(zhèn)，抑或是東部的農(nóng)村。

農(nóng)民工本地化就是異地城鎮(zhèn)化。1988年以后，農(nóng)民跨區(qū)域流動(dòng)實(shí)現(xiàn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)異地轉(zhuǎn)移的增長(zhǎng)數(shù)量，超過(guò)了就地轉(zhuǎn)移的增長(zhǎng)數(shù)量。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查資料顯示，2003年，我國(guó)外出務(wù)工勞動(dòng)力總數(shù)為11262萬(wàn)人，其中跨省務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工5620萬(wàn)人，占外出農(nóng)民工的49.9%，比1993年跨省就業(yè)的2200萬(wàn)人增加了3420萬(wàn)人。由此可見(jiàn)，異地城鎮(zhèn)化已成為城鎮(zhèn)化的主體。

從2003—2009年農(nóng)民工就業(yè)在東、中、西部分布的情況來(lái)看，農(nóng)民工的流向主要集中在東部地區(qū)。2008年之前的東部地區(qū)比重在70%左右（參見(jiàn)表5－3）。2009年?yáng)|部地區(qū)比重明顯下降和中、西部地區(qū)比重的明顯上升主要是因?yàn)榻鹑谖C(jī)影響程度不同所致?？梢灶A(yù)見(jiàn)，未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，農(nóng)民工流動(dòng)的這種區(qū)域格局不會(huì)發(fā)生大的改變。

表5－32003-2009年部分年份農(nóng)民工就業(yè)的地區(qū)分布

（單位：%）

數(shù)據(jù)來(lái)源：韓俊.農(nóng)民工市民化：現(xiàn)狀、前景與路徑選擇(中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)研究項(xiàng)目、中國(guó)發(fā)展報(bào)告2010---背景報(bào)告)，2010-01；國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村司.2009年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告,2010-03-19。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局于2011年4月２９日發(fā)布第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第２號(hào)），東部地區(qū)占全國(guó)人口比重比１０年前上升２．４１個(gè)百分點(diǎn)。公報(bào)顯示，廣東省常住人口為１０４３０３１３２人，是全國(guó)常住人口最多的省份，占７．７９％，成為我國(guó)人口數(shù)量唯一一個(gè)過(guò)億的省份。我國(guó)另外兩個(gè)人口大省是山東和河南，常住人口分別為９５７９３０６５人和９４０２３５６７人，占全國(guó)常住人口總數(shù)的比重分別為７．１５％和７．０２％。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)馬建堂指出，第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)有個(gè)非常明顯的特點(diǎn)，就是沿海發(fā)達(dá)省份的常住人口占全國(guó)人口比重增加，內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)常住人口比重下降。這也就是說(shuō)，更多的人口從內(nèi)陸西部往東部發(fā)達(dá)地區(qū)遷移、流動(dòng)，這是個(gè)雙贏的事情。

從農(nóng)民工就業(yè)的地點(diǎn)來(lái)看，七成以上農(nóng)民工在縣級(jí)以上、省級(jí)以下城市務(wù)工，尤其以地級(jí)城市所占比重最大，而且呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢(shì)。其中：直轄市務(wù)工農(nóng)民工所占比重在經(jīng)歷了2004年之間的上升過(guò)程之后，近年來(lái)呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)；省會(huì)城市務(wù)工農(nóng)民工所占比重降中有升，大體保持在20%左右；地級(jí)城市近年來(lái)所占比重大體保持在35%左右的平均水平（2004、2006、2009），比2000年初期（2001、2002、2003）29%左右的平均水平上升了約6個(gè)百分點(diǎn)；縣級(jí)市務(wù)工農(nóng)民工比重總體上保持下降趨勢(shì)，但是2009年仍然占18.5（表5－4）。

表5－4農(nóng)民工在不同類型地區(qū)就業(yè)的分布

（單位：%）

資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村司.2009年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告,2010-03-19；盛來(lái)運(yùn)、彭麗荃.《當(dāng)前農(nóng)民外出務(wù)工的數(shù)量、結(jié)構(gòu)及特點(diǎn)》.載蔡昉（主編）：《中國(guó)人口與勞動(dòng)問(wèn)題報(bào)告No.7---人口轉(zhuǎn)變的社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果》，北京，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006年出版；國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村司：《簡(jiǎn)明統(tǒng)計(jì)資料》，2007（8），http://www.sannong.gov.cn/qwfb/nmsr/200705100028.htm。轉(zhuǎn)引自國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所研究報(bào)告，課題負(fù)責(zé)人：申兵。

目前，20世紀(jì)70年代和80年代出生的人口已成為我國(guó)異地城鎮(zhèn)化的主體。他們文化程度普遍高于其父輩，對(duì)工作環(huán)境和自我發(fā)展有了更高的追求，融入城市的愿望更強(qiáng)烈；而我國(guó)大中城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)換代也導(dǎo)致人力資源需求結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新的變化，低素質(zhì)、低技能勞動(dòng)力的需求萎縮，而新興產(chǎn)業(yè)、技術(shù)資金密集型產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)對(duì)熟練技工和高素質(zhì)勞動(dòng)力的需求呈增長(zhǎng)之勢(shì)，進(jìn)而創(chuàng)造新的就業(yè)空間和機(jī)會(huì)。也就是說(shuō)，異地城鎮(zhèn)化已成為新時(shí)期城鎮(zhèn)化的主體。

農(nóng)民工在輸入地落戶，他們的收入就能化為當(dāng)?shù)氐南M(fèi)，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐谌a(chǎn)業(yè)的發(fā)展。過(guò)去，農(nóng)民工將工資收入?yún)R回原籍，在老家消費(fèi)和蓋房子，不在打工當(dāng)?shù)叵M(fèi)，打工當(dāng)?shù)胤?wù)業(yè)很難發(fā)展，城市規(guī)模很難擴(kuò)大。提高報(bào)酬，放開(kāi)戶籍，健全保障，促進(jìn)農(nóng)民工本地化，就能使一盤(pán)“死棋”變?yōu)椤盎钇濉薄?/p>

三、農(nóng)民工家庭化

隨著時(shí)代的發(fā)展，賺錢(qián)不再是農(nóng)民工外出務(wù)工經(jīng)商的唯一目的，在獲取更多經(jīng)濟(jì)收入的同時(shí)，農(nóng)民工開(kāi)始日益注重家庭成員的團(tuán)聚、子女的教育以及家庭生活水平的提高。農(nóng)民工群體正在發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，從以前男勞動(dòng)力外出“獨(dú)闖”逐漸演變成現(xiàn)在夫妻二人同時(shí)外出務(wù)工以及攜子女外出流動(dòng)的形式，農(nóng)民工家庭化的趨勢(shì)明顯。舉家外出、完全脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活環(huán)境的農(nóng)民工已經(jīng)占到一定比例。統(tǒng)計(jì)資料顯示，2003年以來(lái)，舉家外出的農(nóng)民工占外出農(nóng)民工總數(shù)的比重一直保持在20%左右（圖5－4）。

農(nóng)民工居住形態(tài)的穩(wěn)定性也在不斷提高，在現(xiàn)居住地穩(wěn)定居住的持續(xù)時(shí)間逐年增加，返回戶籍地老家的次數(shù)減少，融入現(xiàn)居住地的趨勢(shì)比較明顯。勞動(dòng)年齡人口平均停留時(shí)間為5.3年，有一半的人超過(guò)4年，18.7%的人超過(guò)10年（國(guó)家人口計(jì)生委流動(dòng)人口服務(wù)管理司，2010）。

圖5－4　舉家外出農(nóng)民工規(guī)模（單位：萬(wàn)人）

注：2003－2006年外出農(nóng)民工為到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管轄區(qū)域以外從業(yè)1個(gè)月及以上的人員；2008－2009年為到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管轄區(qū)域以外從業(yè)6個(gè)月及以上的人員，兩者不完全可比，但可以反映舉家外出的趨勢(shì)，特別是考慮2003－2006年舉家外出6個(gè)月及以上的規(guī)模比外出1個(gè)月人員的實(shí)際更低，則2008年之后規(guī)模擴(kuò)大的趨勢(shì)更加顯著。

資料來(lái)源：2003－2005年數(shù)據(jù)來(lái)自盛來(lái)運(yùn)（2008），2006年來(lái)自中國(guó)農(nóng)村調(diào)查數(shù)據(jù)，2008－2009年數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村司《2009年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》。轉(zhuǎn)引自國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所研究報(bào)告，課題負(fù)責(zé)人：申兵。

農(nóng)民工只身一人在城市打工，妻子和孩子留在老家農(nóng)村，由此出現(xiàn)了很多社會(huì)問(wèn)題，如留守兒童問(wèn)題、留守婦女問(wèn)題、留守老人問(wèn)題、雙重占地問(wèn)題等等。有人將農(nóng)民工被統(tǒng)計(jì)為城市人口譏諷為“被城市化”或“偽城市化”，不管有無(wú)理論根據(jù)，起碼是不徹底的城市化，解決不好有可能出現(xiàn)“逆城市化”。

農(nóng)民工問(wèn)題已引起政府和社會(huì)各界的重視。國(guó)家“十二五”規(guī)劃對(duì)“農(nóng)民工”問(wèn)題確定了戰(zhàn)略與政策。即：堅(jiān)持因地制宜、分步推進(jìn)，把有穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)民工及其家屬逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。鼓勵(lì)各地探索相關(guān)政策和辦法，合理確定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的規(guī)模。對(duì)暫時(shí)不具備在城鎮(zhèn)落戶條件的農(nóng)民工，要改善公共服務(wù)，加強(qiáng)權(quán)益保護(hù)。以流入地全日制公辦中小學(xué)為主，保證農(nóng)民工隨遷子女平等接受義務(wù)教育，并做好與高中階段教育的銜接。將與企業(yè)建立穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)。建立農(nóng)民工基本培訓(xùn)補(bǔ)貼制度，推進(jìn)農(nóng)民工培訓(xùn)資金省級(jí)統(tǒng)籌。多渠道多形式改善農(nóng)民工居住條件，鼓勵(lì)采取多種方式將符合條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系。有理由相信，“十二五”期間，農(nóng)民工及其家屬的境遇會(huì)得到根本改善，多數(shù)農(nóng)民工不再“被城市化”，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量將同步得到提高。但愿，“農(nóng)民工”概念早日成為歷史。

愛(ài)華網(wǎng)本文地址 » http://www.klfzs.com/a/25101016/288403.html