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脆弱性(vulnerablity)和能力(capacity),是在進(jìn)行扶貧和發(fā)展工作,以及進(jìn)行災(zāi)害管理時(shí)的兩個(gè)重要概念.希望本文<脆弱性和能力評(píng)價(jià)>(摘錄并翻譯自vulnerablityand capacity assessment--An International FederationGuide)可以幫助大家理解這一評(píng)價(jià)方法.
脆弱性和能力評(píng)價(jià)
介紹
“危害是不可避免的，消除所有的風(fēng)險(xiǎn)也不可能，但是我們有許多技術(shù)措施、傳統(tǒng)實(shí)踐和公眾經(jīng)驗(yàn)可以減少經(jīng)濟(jì)和社會(huì)災(zāi)害的程度和嚴(yán)重性。危害與危機(jī)是與自然共生的一部分，但是人類的行為是可以改變的?！?/p>
1999年6月，聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)十年論壇
二十一世紀(jì)的挑戰(zhàn)
在本世紀(jì)我們學(xué)到重要一課就是：
“正是人類——而非自然——決定了自然危害是否會(huì)對(duì)人類社會(huì)造成威脅。人們?nèi)绾慰创：蜏p緩危害的因素，以及各利益相關(guān)者是如何回應(yīng)這些問題，都將決定哪些預(yù)防措施被采用，而哪些措施被忽視。因此，人類將決定他們面對(duì)災(zāi)害時(shí)的脆弱性和承受災(zāi)害損失的能力?！?/p>
第一部分：
脆弱性和能力評(píng)價(jià)的重要性
指南的目的：為那些決定減災(zāi)和賑災(zāi)策略的人提供一種新的范式，來理解災(zāi)難最脆弱人群
的需求、意識(shí)和資源。經(jīng)驗(yàn)證明，當(dāng)減災(zāi)著重于減少當(dāng)?shù)氐拇嗳跣裕⒃鰪?qiáng)脆弱社區(qū)的能力時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)就可能得到管理，損失就會(huì)降低。
基本概念
脆弱性和能力評(píng)價(jià)：是用以確定家庭、社區(qū)以及國(guó)際和國(guó)家體制的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)的一個(gè)基本過程。
脆弱性可定義為：個(gè)人或群體預(yù)測(cè)、應(yīng)對(duì)、抵制和從自然或人為危害中復(fù)原的能力。
脆弱性的過程
1潛在因素 | 2動(dòng)態(tài)壓力 | 3不安全隱患 | 4災(zāi)難 | 5危害（誘發(fā)事件） |
貧困 權(quán)力結(jié)構(gòu) 資源 意識(shí)形態(tài) 經(jīng)濟(jì)體系 一般的前提條件 | 缺乏 l當(dāng)?shù)刂贫?/p> l教育 l培訓(xùn) l相應(yīng)的技能 l當(dāng)?shù)氐耐顿Y l當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng) l言論自由 宏觀因素 l人口增長(zhǎng) l城市化 l環(huán)境退化 | 脆弱的物質(zhì)環(huán)境 l危險(xiǎn)的地點(diǎn) l危險(xiǎn)的建筑物和基礎(chǔ)設(shè)施 脆弱的當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì) l生計(jì)風(fēng)險(xiǎn) l低收入水平 公眾行為 | 風(fēng)險(xiǎn) （災(zāi)難） = 脆弱性 + | 地震 強(qiáng)風(fēng) 洪水 火山噴發(fā) 泥石流 干旱 戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)亂 技術(shù)事件 |
脆弱性的相反面就是能力，它可以被描述為個(gè)人、社區(qū)、國(guó)家和國(guó)際制度抵制危害影響的資源。
脆弱性與能力評(píng)價(jià)的機(jī)制
脆弱性與能力評(píng)價(jià)，可作為制度能力的評(píng)價(jià)診斷工具，以及作為評(píng)估目前項(xiàng)目的影響和有效性的規(guī)劃工具。
在制定防災(zāi)和減災(zāi)規(guī)劃時(shí)，脆弱性與能力評(píng)價(jià)是幫助決策的重要工具。
脆弱性和能力評(píng)價(jià)，還能提升公眾對(duì)危害、脆弱性、能力和風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)。
變化的過程
防災(zāi)是許多國(guó)際和國(guó)家組織的核心活動(dòng)，它也被看作是減少災(zāi)難影響的最有效的方式。
在評(píng)價(jià)社區(qū)脆弱性和能力的過程中，不同組織應(yīng)注意到其在防災(zāi)與減災(zāi)中的不同角色。有較強(qiáng)應(yīng)對(duì)能力的組織，應(yīng)檢驗(yàn)其措施如何盡可能的在下一次災(zāi)難中挽回生命財(cái)產(chǎn)。而有些組織則關(guān)注如何降低風(fēng)險(xiǎn)人群的脆弱性。無論如何，社區(qū)脆弱性評(píng)價(jià)都能為這些組織的決策提供信息。
以下是關(guān)注服務(wù)與關(guān)注能力建設(shè)的組織的特征
組織特征
直接服務(wù)的提供者 | 能力建議協(xié)助者 |
組織模式是應(yīng)對(duì)性的，以需求為導(dǎo)向的， 決策方式是自上而下的。 | 組織模式是前瞻性的，以核心問題為導(dǎo)向的，決策方式是自下而上的。 |
以應(yīng)災(zāi)為導(dǎo)向 | 以防災(zāi)為導(dǎo)向 |
為服務(wù)提供過程制定有效的、標(biāo)準(zhǔn)化的操作程序 | 不斷調(diào)適，并采用新的方式來現(xiàn)實(shí)可持續(xù)的提升風(fēng)險(xiǎn)人群的能力 |
運(yùn)作過程只要求最小程度的社區(qū)參與， 而要求志愿者和組織職員的最大參與 | 運(yùn)作過程要求社區(qū)最大程度的參與，以及志愿者和組織職員的最小參與 |
其項(xiàng)目規(guī)劃是靜態(tài)的——對(duì)下一次災(zāi)難也不會(huì)有太多改動(dòng) | 項(xiàng)目規(guī)劃是適應(yīng)性的——根據(jù)脆弱性和能力因素的變化而不斷調(diào)整 |
對(duì)志愿者和職員的培訓(xùn)需求不大 | 對(duì)志愿者和職員的培訓(xùn)需求很高 |
第二部分
籌備脆弱性和能力評(píng)價(jià)
確定目標(biāo)和目的
“實(shí)施一個(gè)脆弱性和能力評(píng)價(jià)，我們需要獲得什么？”有些組織可能利用脆弱性和能力評(píng)價(jià)來確保他們的努力有助于緩解最脆弱人群所面臨的核心問題。而有些組織則利用脆弱性評(píng)價(jià)來檢驗(yàn)組織目前實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式，并與其它的備選方案做比較。
實(shí)施一個(gè)脆弱性和能力評(píng)價(jià)對(duì)組織來說是一個(gè)積極的能力建設(shè)活動(dòng)，其中，志愿者與組織職員在一個(gè)參與和對(duì)【】話的動(dòng)態(tài)過程中，與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)積極合作。
下表是在項(xiàng)目設(shè)計(jì)和能力建設(shè)中，脆弱性和能力評(píng)價(jià)所起到的作用
項(xiàng)目設(shè)計(jì) | 能力建設(shè) |
有助于繪制脆弱性地圖并更新目標(biāo)策略 | 對(duì)職員和志愿者進(jìn)行脆弱性和能力評(píng)價(jià)技能的培訓(xùn)，可能建立更有效的網(wǎng)絡(luò)，來監(jiān)測(cè)脆弱性變化狀況 |
重組現(xiàn)有的資源，以滿足脆弱人群的需求 | 增強(qiáng)了職員和草根志愿者的動(dòng)力 |
制定新的項(xiàng)目以服務(wù)脆弱人群 | 建立新的組織形象，這將會(huì)吸引更多的志愿者 |
重新思考政府與其它利益相關(guān)者的關(guān)系 | 與具有相似目標(biāo)和在相同領(lǐng)域的組織建立新的使用關(guān)系 |
將脆弱性和能力評(píng)價(jià)作為一個(gè)新方法， 來監(jiān)測(cè)變化并評(píng)估活動(dòng) | 在制定新的組織使命和運(yùn)作策略時(shí)，脆弱性和能力評(píng)價(jià)可為決策過程提供幫助 |
是否準(zhǔn)備好應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)？
脆弱性和能力評(píng)價(jià)作為一種工具，可幫助組織進(jìn)行反思——發(fā)現(xiàn)目前活動(dòng)的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，并突顯新的脆弱群體還未滿足的需求。據(jù)此組織可對(duì)其項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整。
下表列出準(zhǔn)備進(jìn)行脆弱性和能力評(píng)價(jià)的組織需要思考的問題
是否可起動(dòng)脆弱性和能力評(píng)價(jià)？
脆弱性和能力評(píng)價(jià)的目標(biāo)和目的，是否在組織的各個(gè)層面進(jìn)行交流并被充分理解？ |
組織是否準(zhǔn)備從脆弱性和能力評(píng)價(jià)中學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)？它是否有志于采取新的項(xiàng)目和活動(dòng) 以更好的援助風(fēng)險(xiǎn)人群？ |
它是否獲得了其全體成員的支持——從管理者到志愿者？ |
它是否進(jìn)行了制度性的分析，以理解它應(yīng)對(duì)新重點(diǎn)和措施的能力？ 它是否準(zhǔn)備提供充足的人力和物質(zhì)資源以確保脆弱性和能力評(píng)價(jià)的成功？ |
外部的利益相關(guān)者是否被告知了脆弱性和能力評(píng)價(jià)規(guī)劃，并有機(jī)會(huì)參與到規(guī)劃、起動(dòng)和評(píng)價(jià)過程中？ |
合作
那些群體應(yīng)該參與脆弱性和能力評(píng)價(jià)？
時(shí)間和資源的管理
組織必須仔細(xì)考慮進(jìn)行脆弱性和能力評(píng)價(jià)的時(shí)間，通常脆弱性會(huì)在一年的某個(gè)時(shí)期集中體現(xiàn)。因此就需要對(duì)評(píng)價(jià)和數(shù)據(jù)收集制定適當(dāng)?shù)臅r(shí)間表。此外，還要考慮假期、勞動(dòng)力需求高峰期、以及季節(jié)氣候條件等因素。
從其它組織實(shí)施脆弱性和能力評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)是
第三部分
發(fā)起一個(gè)脆弱性和能力評(píng)價(jià)
“脆弱性和能力評(píng)價(jià)將有助于理解脆弱人群所面臨風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)和程度；風(fēng)險(xiǎn)從何而來；誰最受到風(fēng)險(xiǎn)的影響；如何從各個(gè)方面來減少風(fēng)險(xiǎn)；可采取什么措施來增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)人群的能力。”
脆弱性和能力評(píng)價(jià)可使用在不同方面：可在開發(fā)項(xiàng)目的不同階段；可作為不同部門的診斷和規(guī)劃工具；或應(yīng)用于水與衛(wèi)生，健康與食物等特定部門。脆弱性和能力評(píng)價(jià)不僅僅是確定誰將從援助中受益的方法，它還可以提前明確那些條件將會(huì)對(duì)面臨風(fēng)險(xiǎn)的脆弱人群產(chǎn)生影響。
許多威脅最終會(huì)演變?yōu)闉?zāi)難，對(duì)人民的生命和財(cái)產(chǎn)造成損失。對(duì)于援助組織來說，脆弱性和能力評(píng)價(jià)通過明確最需要支持的群體，有助于制定有效的應(yīng)急計(jì)劃。因此，脆弱性和能力評(píng)價(jià)需對(duì)援助組織的措施進(jìn)行前瞻性的計(jì)劃，其中，它修正了將風(fēng)險(xiǎn)人群作為“有需求的受害者”的傳統(tǒng)形象。
在災(zāi)后重建階段，援助組織可評(píng)估采取何種行動(dòng)將有助于減少人們的生命財(cái)產(chǎn)損失，以及對(duì)幸存者的長(zhǎng)期影響。風(fēng)險(xiǎn)降低項(xiàng)目的倡議，最好在人們對(duì)災(zāi)難還有鮮活記憶時(shí)發(fā)起。評(píng)估那些群體最受到影響，而那些群體不需要援助就能恢復(fù)是十分重要的。
脆弱性和能力評(píng)價(jià)還將有助于援助組織制定長(zhǎng)期發(fā)展措施。發(fā)展是為增強(qiáng)脆弱人群的能力以達(dá)到可持續(xù)性——降低面對(duì)災(zāi)難的脆弱性，減少對(duì)外部援助的依賴。脆弱性和能力評(píng)價(jià)將會(huì)確認(rèn)各個(gè)脆弱群體的優(yōu)勢(shì)，以此制定出聯(lián)合發(fā)展計(jì)劃，以提升他們實(shí)現(xiàn)自給自足的能力。
以下是使用脆弱性和能力評(píng)價(jià)的原因
作為規(guī)劃工具
方法的選擇
脆弱性和能力評(píng)價(jià)方法的選擇應(yīng)考慮以下幾個(gè)因素
參與式模式
必須確保脆弱群體對(duì)對(duì)脆弱性和能力評(píng)價(jià)的設(shè)計(jì)、實(shí)施和分析，這將有助于他們理解與脆弱性有關(guān)的核心問題，并為制定提升他們能力的項(xiàng)目提供見解。
脆弱性和能力評(píng)價(jià)可能會(huì)引發(fā)人們對(duì)在組織的幫助下解決問題的期望。因此，與各介入群體討論脆弱性和能力評(píng)價(jià)的目的就十分關(guān)鍵，特別是針對(duì)面臨風(fēng)險(xiǎn)的人群，以避免對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的不現(xiàn)實(shí)的期望。
選擇參與式方法需要組織與社區(qū)建立信任關(guān)系。
下表是參與方法的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)
優(yōu)點(diǎn) | 缺點(diǎn) |
對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)群體的脆弱性和能力提供更多可靠的和質(zhì)性的理解 | 將不能提供國(guó)家層面的信息資源，而這又是捐助方所期望的 |
建立社區(qū)對(duì)評(píng)價(jià)過程的強(qiáng)烈擁有感 | 執(zhí)行參與式的方法需要更多敏感性、時(shí)間和資源 |
為與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)建立可持續(xù)的項(xiàng)目的建立堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ) | 可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)將來發(fā)展項(xiàng)目的不實(shí)現(xiàn)的期望 |
可以有效的制定長(zhǎng)期或短期方法，以減緩和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危害。 | 如果脆弱性和能力評(píng)價(jià)的目標(biāo)是為評(píng)價(jià)將來的項(xiàng)目制定基線，那評(píng)價(jià)過程就會(huì)很復(fù)雜 |
脆弱性和能力評(píng)價(jià)在組織活動(dòng)中的位置
脆弱性和能力評(píng)價(jià)的另一個(gè)有效參與式方法，就是參與式農(nóng)村評(píng)估。該方法用以分析人們的生計(jì)——人們是如何生存的（他們的能力是什么），以及什么在威脅他們的生存（他們的脆弱性是什么）。參與式農(nóng)村評(píng)估可以考量以下社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素。
自然世界：地圖將有助于描述社區(qū)的空間維度，提供社區(qū)的自然環(huán)境以及在特定環(huán)境中中的人類活動(dòng)。
人群：財(cái)富、生存狀況以及社會(huì)地圖都可用以將人們分組。
制度：組織的、經(jīng)濟(jì)的和親屬的圖表都可用以表達(dá)當(dāng)?shù)亟M織與社會(huì)組織之間的關(guān)系。
時(shí)間利用：每日的時(shí)間利用表和季節(jié)性日歷，都可獲得活動(dòng)變化周期的信息（例如不同活動(dòng)的收入和開支），獲取食物的季節(jié)性變化，就業(yè)和收入的多樣性，歷史圖表和時(shí)間線可呈現(xiàn)變化狀況。
順序：流程圖和問題樹都是有用的診斷工具，有助于理解社區(qū)活動(dòng)的流程和次序。
比較：利用曲線圖、圖表和矩形圖來排序和打分，可以提供方法，在不同社區(qū)和個(gè)人間進(jìn)行比較。
資料收集
在一些緊張和混亂環(huán)境下（如動(dòng)亂），參與式的方式并不可行。
對(duì)于一些組織來說，收集二手資料是最經(jīng)濟(jì)也是最有效的評(píng)價(jià)方式。
有些組織習(xí)慣于利用調(diào)查問卷來進(jìn)行評(píng)價(jià)，那設(shè)計(jì)的問題相關(guān)時(shí)，那問卷是很有幫助的，但也會(huì)有遺漏重要問題的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致不能全面的理解脆弱性和能力。
在設(shè)計(jì)問卷時(shí)，組織可向一些學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織或者管理顧問進(jìn)行咨詢，以明確所需信息。
下表是問卷的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)
問卷調(diào)查——優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)
優(yōu)點(diǎn) | 缺點(diǎn) |
可適應(yīng)于特定的信息需求 | 狹窄的關(guān)注面將會(huì)錯(cuò)過一些重要信息 |
量化的資料收集可以用以一些簡(jiǎn)單的比較性的評(píng)價(jià) | 在設(shè)計(jì)一些復(fù)雜的統(tǒng)計(jì)問卷時(shí)，需要技術(shù)專家的支持 |
有效的方法會(huì)產(chǎn)生理想的結(jié)果 | 需要對(duì)調(diào)查人進(jìn)行問卷使用的培訓(xùn) |
相比深度的質(zhì)性研究，它成本更低 | 需要對(duì)問卷收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行敏感的分析 |
繪制危害和風(fēng)險(xiǎn)圖
在繪制危害和風(fēng)險(xiǎn)圖時(shí)，可以使用參與式的技巧，也要利用政策、聯(lián)合國(guó)和其它防災(zāi)機(jī)構(gòu)已有的信息。二手資料可以提供國(guó)家或區(qū)域?qū)用娴奈：υu(píng)價(jià)，并試圖描述特定危害下人群的風(fēng)險(xiǎn)因素。然而，不斷變化的環(huán)境和社區(qū)的脆弱性模式都要求繪制當(dāng)?shù)氐拇嗳跣詧D，以制定以社區(qū)為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)緩解措施。
地方和國(guó)際機(jī)構(gòu)可利用風(fēng)險(xiǎn)地圖來收集關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)人群的優(yōu)先重點(diǎn)、需要和意識(shí)的信息。其中，機(jī)構(gòu)應(yīng)注意的是防止強(qiáng)迫社區(qū)接受外部的解決方案，并且不應(yīng)只關(guān)注危害和風(fēng)險(xiǎn)的物質(zhì)風(fēng)面。
分享信息
脆弱性和能力評(píng)價(jià)過程的另一個(gè)重要方面，就是組織如何整理和分享評(píng)價(jià)結(jié)果。對(duì)于旨在改變態(tài)度和制度的研究項(xiàng)目，對(duì)其它利益相關(guān)者公開其評(píng)價(jià)結(jié)果是很重要的。信息公開不僅限于撰寫報(bào)告以分享收集的或分析的重要信息。讓脆弱社區(qū)講述他們的故事、描述對(duì)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，以及他們制定緩解或應(yīng)對(duì)策略的決策過程，都將會(huì)有效提升組織職員和志愿者的意識(shí)。
在脆弱性和能力評(píng)價(jià)過程中，還應(yīng)牢記，誰將使用收集的信息，以及這些信息將如何使用。收集反饋信息和在關(guān)鍵利益相關(guān)者間對(duì)話的機(jī)制是非常重要的。
第四部分
使用脆弱性和能力評(píng)價(jià)過程的結(jié)果
在過去25年的自然災(zāi)害顯示，災(zāi)難本身以及所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，可以抹殺數(shù)年甚至數(shù)十年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和投資成果。自90年代以來，經(jīng)驗(yàn)還顯示，“應(yīng)災(zāi)”必須面對(duì)社會(huì)和國(guó)家崩潰所帶來的后果。管理自然危害的風(fēng)險(xiǎn)是一項(xiàng)十分艱巨的任務(wù)。
普遍的挑戰(zhàn)
使用脆弱性和能力評(píng)價(jià)過程的組織所面臨的一個(gè)巨大挑戰(zhàn)就是如何處理人們脆弱性的能力的多樣性。人們不僅在脆弱性和能力上有所不同，以及他們樂于接受的風(fēng)險(xiǎn)程度。實(shí)施一個(gè)脆弱性和能力評(píng)價(jià)時(shí)，檢驗(yàn)社會(huì)各階層對(duì)應(yīng)對(duì)災(zāi)難事件的理解是非常重要的，才能有效制定出減災(zāi)和防災(zāi)措施。
對(duì)組織和目標(biāo)社區(qū)來說，提問以下問題是非常重要的：
誰是脆弱人群？
面對(duì)哪種特定的危害他們很脆弱
他們有什么能力來緩解這些危害
脆弱人群的風(fēng)險(xiǎn)是否整合到了組織的規(guī)劃中？
脆弱群體是否參與制定防災(zāi)方案
誰將影響組織減災(zāi)和防災(zāi)方案的制定？
回顧脆弱性和能力評(píng)價(jià)的三個(gè)步驟
步驟一：理解脆弱性和能力評(píng)價(jià)的重要性
步驟二：準(zhǔn)備一個(gè)脆弱性和能力評(píng)價(jià)
測(cè)量社區(qū)或組織的脆弱性，需要投入資源和時(shí)間，記住要尋問“要從脆弱性和能力評(píng)價(jià)中獲得什么？”
改變一個(gè)組織的傳統(tǒng)活動(dòng)和運(yùn)作方式，需要成員的全力支持，記住尋問“組織是否準(zhǔn)備好從脆弱性和能力評(píng)價(jià)的結(jié)果學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，是否有志于采取新的項(xiàng)目和活動(dòng)，以最好的幫助面臨風(fēng)險(xiǎn)的人群。
評(píng)價(jià)一個(gè)社會(huì)的脆弱性和能力時(shí)，最好由各關(guān)鍵利益相關(guān)者來共同承擔(dān)。記住尋問“如何讓外部的利益相關(guān)者獲知信息，并參與脆弱性和能力評(píng)價(jià)的規(guī)劃、發(fā)起和實(shí)施過程？
步驟三：使用脆弱性和能力評(píng)價(jià)的成果
從案例研究中獲得的經(jīng)驗(yàn)
