《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》急待修訂完善

——對(duì)網(wǎng)吧管理問(wèn)題的思考

冰青

(2010年5月2日)

國(guó)務(wù)院2002年9月29日頒發(fā)的《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），是我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)管理領(lǐng)域的一項(xiàng)重要法規(guī)。該《條例》自施行以來(lái)，對(duì)于加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所（以下簡(jiǎn)稱網(wǎng)吧）的管理，規(guī)范經(jīng)營(yíng)者（以下簡(jiǎn)稱業(yè)主）的經(jīng)營(yíng)行為，維護(hù)公眾和經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，保障互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)健康發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)主義精神文明建設(shè)提供了較高效力層次的法制依據(jù)和重要的法制保障。

但是，從目前互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的形勢(shì)、網(wǎng)吧經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)突出存在的問(wèn)題、文化市場(chǎng)管理遇到的難題和青少年健康成長(zhǎng)的環(huán)境要求等方面來(lái)看，現(xiàn)行的《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》急待加以修訂和完善。

一、《條例》應(yīng)對(duì)網(wǎng)吧的發(fā)展和轉(zhuǎn)讓加以限制，為構(gòu)建市場(chǎng)退出機(jī)制提供法制保障。

在社會(huì)進(jìn)入信息時(shí)代之初，互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)改變了人們過(guò)去工作學(xué)習(xí)的方式，豐富了人們物質(zhì)和精神文化生活，人們需要電腦?？稍诋?dāng)時(shí)不要說(shuō)干部職工、城市居民等普通百姓，就是黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位擁有一臺(tái)電腦也是一種奢侈。于是在這個(gè)背景和條件下網(wǎng)吧應(yīng)運(yùn)而生。有些人認(rèn)為網(wǎng)吧在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下拾遺補(bǔ)缺，彌補(bǔ)了社會(huì)公共文化服務(wù)的缺失，起到了市場(chǎng)“補(bǔ)充作用”。

近些年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和人民群眾物質(zhì)與精神需求的日益增長(zhǎng)，互聯(lián)網(wǎng)在大中小城市迅速普及并已延伸到鄉(xiāng)村。在農(nóng)村部分先富裕起來(lái)的家庭電腦已是普通的“家電一族”，總的來(lái)說(shuō)，互聯(lián)網(wǎng)、電腦已不再是新生事物。

現(xiàn)在，有人總是把網(wǎng)吧和互聯(lián)網(wǎng)、電腦的功能作用混為一談，把網(wǎng)吧帶來(lái)的一系列的社會(huì)問(wèn)題尤其是對(duì)未成年人健康成長(zhǎng)的危害，看成是社會(huì)公共文化服務(wù)體系建設(shè)缺失的結(jié)果，完全歸咎于網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商，歸咎于文化市場(chǎng)管理不力。而看不到網(wǎng)吧作為文化娛樂(lè)業(yè)的一個(gè)“企業(yè)”，它的所謂市場(chǎng)“補(bǔ)充作用”已經(jīng)明顯弱化；看不到經(jīng)營(yíng)者違規(guī)接納未成年人的現(xiàn)象屢禁不止、防不勝防，給青少年的身心健康帶來(lái)嚴(yán)重的侵蝕。從公安部門掌握、分析的一些青少年違法犯罪、一些社會(huì)治安問(wèn)題的成因來(lái)看，網(wǎng)吧在很大程度上起到了“溫床效應(yīng)”的作用，這是不容回避的事實(shí)。所以有人疾呼：在社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)蓬勃發(fā)展的今天，為了孩子的明天，少了網(wǎng)吧，人們的精神生活不至于匱乏，沒(méi)有網(wǎng)吧，社會(huì)也不會(huì)因此而倒退！

因此，我們必須重新審視網(wǎng)吧的作用及其存在的弊端；對(duì)網(wǎng)吧的發(fā)展和轉(zhuǎn)讓要在法規(guī)上嚴(yán)格加以限制，為構(gòu)建網(wǎng)吧的市場(chǎng)退出機(jī)制提供法制保障。

二、《條例》應(yīng)為嚴(yán)厲懲處網(wǎng)吧 接納未成年人違法行為，保障未成年人健康成長(zhǎng)，提供更加有力的法制依據(jù)。

據(jù)調(diào)查，現(xiàn)在市縣中小城市網(wǎng)吧過(guò)多過(guò)濫，農(nóng)村黑網(wǎng)吧日益蔓延。一些未成年人由于自控能力較弱，好奇心強(qiáng)，難以克制網(wǎng)絡(luò)游戲的誘惑；一些經(jīng)營(yíng)者違規(guī)經(jīng)營(yíng)，見(jiàn)利忘義，不遵守禁止未成年人進(jìn)入網(wǎng)吧的規(guī)定，造成一些未成年人沉迷于網(wǎng)吧，荒廢學(xué)習(xí)，甚至“走火入魔”，嚴(yán)重?fù)p害了這些未成年人的身心健康，已經(jīng)引起家長(zhǎng)、學(xué)校、社會(huì)的強(qiáng)烈不滿和憤怒，一些網(wǎng)吧成了“過(guò)街老鼠，人人喊打”。

當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)生活中影響青少年健康成長(zhǎng)的因素是多方面的，家庭、學(xué)校、社會(huì)都負(fù)有一定的責(zé)任。但是網(wǎng)吧是一個(gè)特殊的企業(yè)，也是當(dāng)前對(duì)未成年人吸引力較強(qiáng)、影響比較嚴(yán)重的主要因素之一。從現(xiàn)行《條例》總的五章三十七條的內(nèi)容來(lái)看，其側(cè)重點(diǎn)是網(wǎng)吧設(shè)立的條件、審批程序、經(jīng)營(yíng)規(guī)則、網(wǎng)絡(luò)安全、生產(chǎn)安全等規(guī)范要求，強(qiáng)調(diào)的是行政主管部門的監(jiān)管責(zé)任和行為規(guī)范，這些方面的規(guī)定對(duì)網(wǎng)吧的管理固然是重要的。但是在禁止經(jīng)營(yíng)單位接納未成年人進(jìn)入網(wǎng)吧這個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題上，只有三條涉及到防范和限制未成年人進(jìn)入網(wǎng)吧的內(nèi)容，歸納起來(lái)就是：一個(gè)“不得”、一條“紅線”、一塊“牌子”。

一個(gè)“不得，第二十一條：互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)單位不得接納未成年人進(jìn)入營(yíng)業(yè)場(chǎng)所。

一條“紅線”，第九條，中學(xué)、小學(xué)校園周圍200米范圍內(nèi)和居民住宅樓（院）內(nèi)不得設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所。

一塊“牌子”，第二十一條，互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)在營(yíng)業(yè)場(chǎng)所入口處的顯著位置懸掛未成年人禁入標(biāo)志。

從一些業(yè)主的經(jīng)營(yíng)意識(shí)、網(wǎng)吧的業(yè)態(tài)和行政執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，網(wǎng)吧的高額利潤(rùn)驅(qū)使一些業(yè)主違規(guī)接納未成年人進(jìn)入網(wǎng)吧，而現(xiàn)行《條例》中“溫和”的罰則在他們心理上基本產(chǎn)生不了冒然“鋌而走險(xiǎn)”的畏懼感；未成年人的好奇心在網(wǎng)吧強(qiáng)烈的誘惑和吸引下，《條例》設(shè)置的200米的“紅線”是難以在網(wǎng)吧和學(xué)校之間筑起一道“防火墻”；《條例》中留下的不得轉(zhuǎn)讓的“漏洞”在一定程度上給網(wǎng)吧業(yè)主留下了“退路”，難以形成市場(chǎng)淘汰和市場(chǎng)退出機(jī)制；一個(gè)網(wǎng)吧私下轉(zhuǎn)讓的價(jià)格高達(dá)幾十萬(wàn)甚至近百萬(wàn)元，接手業(yè)主急于收回成本、追求利益最大化的心理更加膨脹，形成一種惡性循環(huán)。這些問(wèn)題的出現(xiàn)，不僅給管理工作帶來(lái)更大的難度，而且在執(zhí)法中缺乏具有針對(duì)性的法制依據(jù)和法治保障。

因此，《條例》要重點(diǎn)完善制定有利于保障未成年人健康成長(zhǎng)，嚴(yán)厲打擊網(wǎng)吧接納未成年人違法行為的法制依據(jù)，進(jìn)一步明確取締黑網(wǎng)吧的執(zhí)法主體和法律責(zé)任，明確對(duì)網(wǎng)吧各種違規(guī)違法行為及情節(jié)的界定、裁量和懲罰標(biāo)準(zhǔn)。除予以警告、罰款、停業(yè)整頓、吊銷證照外，還應(yīng)增加視其情節(jié)給予治安拘留、通過(guò)公益性訴訟的方式追究其法律責(zé)任的條款，強(qiáng)化依法管理，改善執(zhí)法環(huán)境，為維護(hù)青少年的合法權(quán)益提供更高效力層次的法制依據(jù)和法制保障，增強(qiáng)法律的威懾力。

三、《條例》要進(jìn)一步完善網(wǎng)吧管理在執(zhí)法程序、執(zhí)法行為、以及法律文書等方面的法規(guī)要求。

目前，網(wǎng)吧管理面臨新的形勢(shì)和任務(wù)，執(zhí)法活動(dòng)中也遇到一些新的問(wèn)題，有待《條例》的修訂和完善。

1、網(wǎng)吧的轉(zhuǎn)讓問(wèn)題。《條例》第十二條規(guī)定：“互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)單位不得涂改、出租、出借或者以其他方式轉(zhuǎn)讓《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》”?！稐l例》第十三條中又規(guī)定“互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)單位變更名稱、住所、法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人、注冊(cè)資本、網(wǎng)絡(luò)地址或者終止經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)依法到工商行政管理部門辦理變更登記或者注銷登記，并到文化行政部門、公安機(jī)關(guān)辦理有關(guān)手續(xù)或者備案”。這兩條規(guī)定雖各有所指，但存在很大的漏洞。

按照《條例》規(guī)定，經(jīng)營(yíng)單位必須首先依法取得《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》以后，工商部門才可以辦理《工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照》，這兩個(gè)證照的法人是對(duì)應(yīng)的。但是，如果《工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照》登記的名稱、住所、法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人、網(wǎng)絡(luò)地址可以變更的話，實(shí)質(zhì)上等于《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》可以“轉(zhuǎn)讓”，至少在年審或換發(fā)的許可證時(shí)間段內(nèi)潛在著經(jīng)營(yíng)單位可以進(jìn)行投機(jī)“轉(zhuǎn)讓”的空間。一旦堵塞住《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》可以擅自轉(zhuǎn)讓的漏洞，網(wǎng)吧的業(yè)態(tài)將會(huì)走出“惡性競(jìng)爭(zhēng)”的怪圈。

2、執(zhí)法程序和執(zhí)法行為問(wèn)題。執(zhí)法人員履行檢查或根據(jù)舉報(bào)線索發(fā)現(xiàn)網(wǎng)吧接納未成年人或疑似未成年人需要當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查詢問(wèn)、取證、核實(shí)，條例中沒(méi)有明確規(guī)定執(zhí)法人員如何對(duì)未成年人進(jìn)行詢問(wèn)、取證。上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門要求執(zhí)法人員可以對(duì)網(wǎng)吧的上網(wǎng)登記進(jìn)行檢查，只有網(wǎng)管人員對(duì)網(wǎng)吧接納的未成年人進(jìn)行詢問(wèn)、核實(shí)取得的書證才可以作為行政處罰的法律依據(jù)。但是，網(wǎng)管人員受雇于網(wǎng)吧業(yè)主，讓網(wǎng)管來(lái)詢問(wèn)取證顯然既不合乎常理也不符合法理，不利于對(duì)網(wǎng)吧接納未成年人違法行為的及時(shí)立案和處罰。

3、網(wǎng)吧違規(guī)行為情節(jié)的裁量問(wèn)題?！稐l例》第三十條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)單位違反本條例的規(guī)定，有下列行為之一的，由文化行政部門給予警告，可以并處15000元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓，直至吊銷《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》”。在本款所列包括“接納未成年人進(jìn)入經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所”在內(nèi)的五種違規(guī)行為中，應(yīng)對(duì)“情節(jié)嚴(yán)重”有一個(gè)基本的裁量標(biāo)準(zhǔn)。

在給予吊銷《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》的處罰上，有的依據(jù)接納未成年人多少人次，有的依據(jù)一次接納多少人數(shù)。最近文化部規(guī)定網(wǎng)吧一次接納3名未成年人就可以吊銷其《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》。這個(gè)文件規(guī)定雖然充分體現(xiàn)出高層對(duì)打擊網(wǎng)吧接納未成年人非法行為的堅(jiān)決態(tài)度，但畢竟在司法訴訟活動(dòng)中不具法律效力。因此《條例》的修改不僅必要而又非常緊迫。

4、黑網(wǎng)吧取締問(wèn)題。沒(méi)有網(wǎng)絡(luò)信號(hào)接入就沒(méi)有網(wǎng)吧的存在，電信等網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)單位是黑網(wǎng)吧出現(xiàn)的源頭所在。所以《條例》應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)服務(wù)單位和工商部門制定嚴(yán)格的管理和處罰規(guī)定，堅(jiān)決防止黑網(wǎng)吧死灰復(fù)燃、卷土重來(lái)。

5、法律文書問(wèn)題。目前網(wǎng)吧管理面臨依法行政的“法制”問(wèn)題，必須在執(zhí)法程序、執(zhí)法行為、行政處罰、以及行政復(fù)議、聽證等執(zhí)法活動(dòng)以及各個(gè)環(huán)節(jié)所需要的一系列法律文書進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，為依法行政提供法治保障。

四、要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。目前，縣級(jí)政府文化行政主管部門的職能作用正在由辦文化向管文化轉(zhuǎn)變。文化市場(chǎng)監(jiān)管工作具體而又復(fù)雜，涉及網(wǎng)吧、歌舞、游戲游藝等文化娛樂(lè)場(chǎng)所的管理，印刷行業(yè)管理，圖書、音像出版物市場(chǎng)管理，演出市場(chǎng)以及文物管理等等，面廣線長(zhǎng)，任務(wù)艱巨。但在文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)上，人員編制十分有限，百萬(wàn)人口的縣市一般只有幾名執(zhí)法人員而且裝備比較簡(jiǎn)陋。政府其他行政執(zhí)法部門包括授權(quán)行使管理的單位，除公檢法司外，稅務(wù)、財(cái)政、工商、海事、交通、衛(wèi)生防疫、市容管理等都有統(tǒng)一的制服和標(biāo)志，而文化執(zhí)法人員卻不在統(tǒng)一著裝之列，影響執(zhí)法主體的形象和執(zhí)法效力，應(yīng)該予以重視和解決。

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