【程陽訪談】

《彩票管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》十點(diǎn)建議
Chengyang:Ten Recommendations On the "Rules for the Implementation LotteryRegulations of China"

1、《細(xì)則(征求意見稿，下同)》彩票術(shù)語規(guī)范亟待規(guī)范

《細(xì)則》和《條例》一樣，沒有對(duì)彩票術(shù)語進(jìn)行規(guī)范，術(shù)語敘述不規(guī)范、不科學(xué)、不具系統(tǒng)性，導(dǎo)致《細(xì)則》和《條例》描述彩票業(yè)務(wù)內(nèi)容的混亂。特別《細(xì)則》和《條例》，反復(fù)提到的“彩票票種”問題，各國家、地區(qū)那么多現(xiàn)成的規(guī)范，我們可以借鑒的。其實(shí)全球彩票行業(yè)，彩票一般的表述為依次為：“彩票票種”指的是彩票類型，樂透型、數(shù)字型、刮開型、視頻等等；“游戲游戲”是某種彩票類型下，具體的游戲組合方式，例如“雙色球”、“超級(jí)大樂透”都是樂透彩票游戲；“玩法”是某種彩票游戲中的游戲方法，例如“排列三”游戲里面的“直選”、“組選”玩法；“投注方式”是某種游戲玩法下的購買方式，例如“單式、復(fù)式、膽拖”等。

2、“銷售渠道”應(yīng)在《細(xì)則》中體現(xiàn)

還要明確“銷售方式”或“銷售渠道”，是投注站銷售，還是電話銷售，互聯(lián)網(wǎng)銷售等等。所有這些，業(yè)務(wù)性很強(qiáng)、市場(chǎng)影響很大，但是多年來，從彩票機(jī)構(gòu)到媒體，表述都凌亂不堪，實(shí)在需要細(xì)化。在彩票理論的角度來看，“銷售渠道”、“游戲品種”、“投注方式”是不同的概念，雙色球與大樂透是不同的“游戲品種”，單式、復(fù)式、單拖、倍投是“投注方式”，投注站銷售、互聯(lián)網(wǎng)銷售、電話銷售、短信銷售、電視銷售是“銷售渠道”，但是目前官方、民間或媒體，這幾個(gè)詞的使用還十分混亂。

3、《細(xì)則》要求彩票機(jī)構(gòu)參與打擊私彩不妥

條例第五條明確，公安部門和工商部門“依法查處非法彩票，維護(hù)彩票市場(chǎng)秩序”，這是具有法律效力的規(guī)定，《細(xì)則》只能對(duì)《條例》進(jìn)行細(xì)化，而不能“夾塞”未經(jīng)條例授權(quán)的其它內(nèi)容，因此《細(xì)則》第七條要求彩票機(jī)構(gòu)配合有關(guān)部門查處非法彩票不妥，特別是要求彩票機(jī)構(gòu)資助“打擊專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”等類似方式的“配合”。之前，國務(wù)院各部委對(duì)于打擊賭博犯罪和非法彩票問題，聯(lián)合下發(fā)過一系列文件、還有些具體的做法，財(cái)政、民政、體育部門也有參與。但是現(xiàn)在條例明確了這是公安和工商部門分內(nèi)的事兒，并未對(duì)財(cái)政、民政、體育部門提出什么要求，充分體現(xiàn)了各司其責(zé)的基本法律精神。法理上所謂的“非法彩票”犯罪，之前一般都是按賭博罪或非法經(jīng)營罪定罪的，跟彩票沒有什么關(guān)系。

建議《細(xì)則》第七條，改成“彩票機(jī)構(gòu)對(duì)發(fā)生在銷售點(diǎn)的疑似私彩行為，應(yīng)移交有關(guān)執(zhí)法部門處理”。

4、細(xì)則應(yīng)明確彩票“不記名、不掛失”

以專業(yè)的視角，世界各地“彩票不記名、不掛失”是常態(tài)，歐美多國彩票規(guī)則中，都有類似聲明，“彩票機(jī)構(gòu)只對(duì)彩票持有人負(fù)責(zé)、彩票本身是彩票所有權(quán)的最直接證據(jù)，持有人無需出具其它證據(jù)”（泛歐彩票Euromillions規(guī)則）。近年國內(nèi)發(fā)生了多起，由司法機(jī)構(gòu)而不是由彩票機(jī)構(gòu)“兌獎(jiǎng)”的案例，案例中無一例外地要求已經(jīng)持有“彩票”這個(gè)最直接證據(jù)的人，再證明自己的“證據(jù)”是自己的，引起了業(yè)內(nèi)對(duì)我國司法制度的廣泛好奇和不解。事實(shí)上條例第四條要求的“公平、公開、公正”，很大程度上“不記名”是重要象征，如果每注彩票上有了個(gè)人的信息，公平性將大打折扣。

5、細(xì)則應(yīng)全面考慮 “中獎(jiǎng)?wù)唠[私權(quán)”、“公眾知情權(quán)”、“媒體監(jiān)督權(quán)”

條例多次提及的“中獎(jiǎng)?wù)邆€(gè)人信息”的保密問題，涉及公眾知情權(quán)和中獎(jiǎng)?wù)唠[私權(quán)的權(quán)利平衡問題，“中獎(jiǎng)?wù)唠[私權(quán)”在《細(xì)則》和《條例》均有敘述，但是對(duì)“公眾知情權(quán)”沒有闡述。特別需要指出的是，對(duì)待“中獎(jiǎng)?wù)摺边@樣敏感的社會(huì)事件，“媒體監(jiān)督權(quán)”必需保證，讓媒體成為彩票公正性的見證者，而不能給社會(huì)民眾產(chǎn)生“黑箱操作”的感覺，但是媒體工作要做細(xì)，要簽署保密協(xié)議，對(duì)中獎(jiǎng)?wù)唠[私給予保護(hù)。

6、細(xì)則應(yīng)明確“禁止彩票跨省級(jí)區(qū)域銷售”

禁止彩票跨省級(jí)區(qū)域銷售，這是世界各國彩票發(fā)行的基本原則，也是目前我國彩票業(yè)一貫實(shí)行的基本制度，彩票跨區(qū)域銷售問題涉及彩票發(fā)行的根本宗旨、彩票公益金的使用等敏感問題，本《條例》中這樣重要內(nèi)容的缺失值得關(guān)注。其實(shí)第三條“禁止在中華人民共和國境內(nèi)發(fā)行、銷售境外彩票”，可能的出發(fā)點(diǎn)是防止所謂的“香港地下六合彩”。其實(shí)，“禁止跨越行政區(qū)域銷售彩票”的表述更加簡(jiǎn)潔，中國人民共和國境內(nèi)的香港特別行政區(qū)的彩票自然就不能在廣東省、廣西自治區(qū)銷售。建議《細(xì)則》明確“禁止彩票跨省級(jí)區(qū)域銷售”，為今后新的銷售渠道確定一個(gè)基本的構(gòu)架。

7、細(xì)則有必要給“彩票公正性”提供技術(shù)構(gòu)架上的支持

彩票的安全與公平公正，制度構(gòu)架是最根本的保證，也就是在制度構(gòu)架上，要保證彩票交易的核心環(huán)節(jié)，不能被彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)自行壟斷，要在制度設(shè)計(jì)上確保有一個(gè)與發(fā)行機(jī)構(gòu)相互監(jiān)督、相互制約的開發(fā)服務(wù)商存在。一些業(yè)內(nèi)人士，總是強(qiáng)調(diào)技術(shù)上彩票交易系統(tǒng)的“自行研發(fā)”，而沒有在更高的戰(zhàn)略角度擺正自身的位置，把自己置于社會(huì)焦點(diǎn)的風(fēng)口浪尖上，把彩票機(jī)構(gòu)置于巨大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)之上。作為置身于發(fā)行銷售機(jī)構(gòu)之外的第三方的開發(fā)商存在本身，就是彩票公正性的重要保障手段之一。彩票機(jī)構(gòu)與開發(fā)商之間，形成了相互約束、相互監(jiān)督、互證清白的關(guān)系，基本的原則是：開發(fā)與運(yùn)行分離。也就是說，在制度設(shè)計(jì)上要確保，負(fù)責(zé)系統(tǒng)運(yùn)行的發(fā)行機(jī)構(gòu)并不參與系統(tǒng)的核心開發(fā)，因此要獨(dú)自更改系統(tǒng)參數(shù)與設(shè)置幾乎是不可能的；另一方面，負(fù)責(zé)系統(tǒng)核心開發(fā)的開發(fā)服務(wù)商，在日常系統(tǒng)運(yùn)行中，沒有機(jī)會(huì)接觸系統(tǒng)，也不能獨(dú)立操縱系統(tǒng)。我國彩票銷售系統(tǒng)在安全性方面嚴(yán)重滯后，特別是在防范彩票機(jī)構(gòu)內(nèi)部違規(guī)操作的監(jiān)控與稽核、防范內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)方面m。我們當(dāng)然應(yīng)當(dāng)相信廣大彩票從業(yè)人員的政治覺悟和責(zé)任意識(shí)，但是永遠(yuǎn)也不能排除少數(shù)人利用系統(tǒng)或環(huán)節(jié)上的漏洞有意或無意的違規(guī)操作，彩票機(jī)構(gòu)“自行開發(fā)”銷售系統(tǒng)的模式不可??！

8、細(xì)則對(duì)彩票系統(tǒng)的描述要專業(yè)規(guī)范

《條例》提出的“管理信息系統(tǒng)”與《細(xì)則》說的“銷售管理系統(tǒng)”在專業(yè)的角度看，根本不是一回事兒?！安势变N售系統(tǒng)”、“管理信息系統(tǒng)”、“信息發(fā)布系統(tǒng)”是支撐現(xiàn)代彩票業(yè)的三大系統(tǒng)：“彩票銷售系統(tǒng)”是面向市場(chǎng)銷售的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，完成彩票安全、高效銷售的功能；“管理信息系統(tǒng)”是面向彩票機(jī)構(gòu)內(nèi)部，為了提高彩票機(jī)構(gòu)的管理效率而建立和運(yùn)行管理、決策支撐管理系統(tǒng)，其部分信息源來自“彩票銷售系統(tǒng)”，但是其信息的量化指標(biāo)、目的用途與銷售系統(tǒng)具有很大差異，把兩系統(tǒng)混淆或者簡(jiǎn)單的融合，或者降低“彩票銷售系統(tǒng)”的安全性與響應(yīng)品質(zhì)，或者管理者得不到符合需求的服務(wù)，都是不可取的；“信息發(fā)布系統(tǒng)”主要是基于彩票機(jī)構(gòu)官方網(wǎng)站的對(duì)社會(huì)的信息發(fā)布系統(tǒng)，該系統(tǒng)涉及到彩票的信息公開問題，也應(yīng)充分對(duì)待。

9、兌獎(jiǎng)期限的引用法律條文問題

細(xì)則第四十三條，兌獎(jiǎng)期限最后一天若遇休假日，應(yīng)引用引用法律條文為《民法通則》，而非《全國年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法》，前者是法律為上位法、后者是條例為下位法，中華人民共和國法律體系中，下位法服從上位法。細(xì)則應(yīng)敘述為“按照民法通則第一百五十四條原則，兌獎(jiǎng)期間的最后一天是法定休假日或當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定的非工作日的，以法定休假日或非工作日的次日為期間的最后一天”。

10、細(xì)則“第二十一條”的舉證問題

細(xì)則“第二十一條”“近五年無刑事處罰記錄和不良商業(yè)信用記錄”，其舉證問題如何解決？是否與國家相關(guān)法律，對(duì)違法人員的從業(yè)的相關(guān)違背，需要法律研討。

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