愛華網(wǎng)建設(shè)工程的竣工驗收備案在司法實踐中極易引起爭議。由于缺乏法律的明確界定，人們對其性質(zhì)的認(rèn)識非常模糊。行政管理機(jī)關(guān)和房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)及建筑施工企業(yè)通常從各自的立場出發(fā)，對竣工驗收備案的性質(zhì)作出自己的理解。本文擬從分析竣工驗收備案的法律性質(zhì)入手，圍繞目前爭議較大的有關(guān)竣工驗收行為的可訴性及其與商品房交付的關(guān)系等幾個方面，提出一些觀點。
自2000年《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》（以下簡稱《條例》）頒布實施以后，政府對建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理方式，發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，由過去的“管理主義”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤安门兄髁x”模式。這種模式的改變反映在確認(rèn)工程質(zhì)量結(jié)果——竣工驗收上，表現(xiàn)為以前由政府（通過專門機(jī)構(gòu)）確認(rèn)驗收結(jié)果發(fā)證，為由各類主體確認(rèn)結(jié)果報政府（通過職能部門）備案的工作方式，所謂“備案制”。備案制的施行，對明確各方主體責(zé)任，促進(jìn)質(zhì)量保證體系的形成，保證工程質(zhì)量等都起到了積極的作用，但由于備案制的推行僅數(shù)年時間，各層級的法律、法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)配套文件的制定還遠(yuǎn)未建立，行業(yè)內(nèi)外的人們對其認(rèn)識也還比較模糊，反映在司法實踐中，就產(chǎn)生了諸多的法律問題。結(jié)合多年從事房地產(chǎn)建筑法律實務(wù)的經(jīng)驗，本文對建設(shè)工程竣工驗收備案在實踐中爭論較大的幾個法律問題，作一些探討，謹(jǐn)表管見。
一、關(guān)于竣工驗收備案的法律性質(zhì)
備案，根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》解釋，即是向主管機(jī)關(guān)或有關(guān)職能部門等報告事由，以備查考。簡言之，即是指申請備案人將事實形成圖文交有關(guān)部門存查。竣工驗收的概念，目前并沒有法律的明確規(guī)定。
建設(shè)部2001年7月發(fā)布的《建筑工程施工質(zhì)量驗收統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)》中對術(shù)語“驗收”是這樣解釋的：“建筑工程在施工單位自行質(zhì)量檢查評定的基礎(chǔ)上，參與建設(shè)活動的有關(guān)單位共同對檢驗分批、分項、分部、單位工程的質(zhì)量進(jìn)行抽樣復(fù)驗，根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)以書面形式對工程質(zhì)量達(dá)到合格與否做出確認(rèn)?！边@應(yīng)該是現(xiàn)行規(guī)定中對“驗收”最準(zhǔn)確的解釋。
將竣工驗收和備案結(jié)合起來，究竟該怎樣對其進(jìn)行法律定性呢？目前人們的認(rèn)識也很不一致。一種觀點認(rèn)為：實施備案管理后，行政管理人員并不直接參加工程質(zhì)量的檢查驗收，建設(shè)工程只要具備《房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗收備案管理暫行辦法》（以下稱《暫行辦法》）中所規(guī)定的條件就予以備案，這一點在2001年《國務(wù)院關(guān)于第二批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》中就體現(xiàn)得很清楚：建設(shè)工程的竣工驗收備案由“審查性備案”調(diào)整為“告知性備案”?？梢?，竣工驗收備案只是行政機(jī)關(guān)對建設(shè)工程竣工驗收的一種程序上的管理。另一種觀點則認(rèn)為：備案管理是《條例》規(guī)定的工程質(zhì)量監(jiān)督管理的重要的最后環(huán)節(jié)，不僅具有程序性，更具有實質(zhì)性，其理由是：1、備案管理監(jiān)督的對象是全面的，不僅包括建設(shè)各方責(zé)任主體，也包括具體實施監(jiān)督的機(jī)構(gòu)；2、備案監(jiān)督的內(nèi)容是全方位的，它對建設(shè)單位報送的所有文件和監(jiān)督機(jī)構(gòu)提交的質(zhì)量監(jiān)督報告內(nèi)容都享有監(jiān)督權(quán)；3、備案管理行為具有行政確認(rèn)性。
筆者認(rèn)為，按照《條例》規(guī)定建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理的具體實施包括具體質(zhì)量監(jiān)督和備案管理兩個環(huán)節(jié)。具體質(zhì)量監(jiān)督是指專門機(jī)構(gòu)——質(zhì)量監(jiān)督站。依照《條例》第46條的規(guī)定，受建設(shè)行政主管部門委托，從接受質(zhì)量監(jiān)督登記到向備案部門提交《監(jiān)督報告》為止，與備案管理相比是微觀的、實際的過程監(jiān)督，被監(jiān)督的主體是《條例》第3條規(guī)定的范圍；備案管理則是依照《條例》第49條的規(guī)定，對建設(shè)單位申報的工程竣工驗收文件進(jìn)行宏觀的、程序性的結(jié)果監(jiān)督，被監(jiān)督的主體除《條例》第3條規(guī)定的責(zé)任主體外，還包括第46條規(guī)定的專門機(jī)構(gòu)。
筆者認(rèn)為，雖然建設(shè)行政機(jī)關(guān)對建設(shè)工程竣工驗收備案的管理只是一種程序性的法定管理，但其絕非“消極程序”。2001年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于取消第二批行政許可的決定》將竣工驗收備案定性為“告知性備案”，實質(zhì)是一種錯誤的認(rèn)識。對于關(guān)系到人們生命財產(chǎn)安全及社會穩(wěn)定的建設(shè)工程而言，其質(zhì)量監(jiān)督管理的最終體現(xiàn)絕非僅僅是程序意義上的“告知性備案”，建設(shè)行政管理機(jī)關(guān)必須對進(jìn)行竣工驗收備案的建設(shè)工程進(jìn)行認(rèn)真、嚴(yán)格的程序?qū)彶?，對報送備案的資料要做到“材料齊全、內(nèi)容全面、意見確切、責(zé)任清楚”方才予以備案。
綜上，筆者認(rèn)為，建設(shè)工程的竣工驗收備案是國家實行建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度的一個重要組成部分，是建設(shè)行政管理機(jī)關(guān)對建設(shè)工程質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格的程序?qū)彶榈囊豁椌唧w行政行為。
二、關(guān)于竣工驗收備案的行政可訴性
由于實踐中對竣工驗收備案性質(zhì)的認(rèn)識差異（即使在建設(shè)工程行政管理部門也對此認(rèn)識不一），這便引出了竣工驗收備案是否具有行政法意義上的可訴性問題。
一種意見認(rèn)為，備案行為不是具體行政行為，不屬于法院行政訴訟的受案范圍。理由如下：
1、備案行為是建設(shè)單位向建設(shè)行政主管部門報告房屋建設(shè)情況以備查考的行為，只是對事物發(fā)展過程的客觀描述和記載行為，本身并沒有任何行政決定的效力；
2、備案行為只是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部備考行為，不具有外部公示性，因而也就不符合行政訴訟調(diào)整外部具體行政行為的范圍要求；
3、備案行為對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)沒有實際影響。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，只有對行政機(jī)關(guān)實施的對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)有實際影響的行為，當(dāng)事人才可提起行政訴訟。備案行為只是對工程竣工驗收報告以及質(zhì)檢部門的監(jiān)督報告進(jìn)行登記、收訖的形式，不會對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)形成確認(rèn)，對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)有實質(zhì)影響的是工程驗收報告以及質(zhì)檢部門的監(jiān)督報告，而這兩個報告是一種專業(yè)技術(shù)鑒定，在工程質(zhì)量認(rèn)定過程中，也只起到證據(jù)的作用，是否有效還要接受司法機(jī)關(guān)的裁判。
另一種意見則認(rèn)為，備案行為符合具體行政行為的構(gòu)成要件，屬于行政訴訟的調(diào)整范圍，法院完全可以對其實施司法審查。理由如下：
1、備案行為是建設(shè)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)所作出的行政行為。根據(jù)《暫行辦法》規(guī)定，備案行為是建設(shè)行政機(jī)關(guān)在本行政區(qū)域內(nèi)對建設(shè)工程實施監(jiān)督和管理的行政行為；
2、備案行為是具體行政行為。建設(shè)工程驗收備案就是特定的建設(shè)工程施工人向建設(shè)行政管理機(jī)關(guān)報告工程完成驗收情況，行政機(jī)關(guān)予以登記備案，以供行政機(jī)關(guān)檢查和監(jiān)督的行為，具備行政行為的個體性；
3、備案行為能產(chǎn)生行政法意義上的法律效果，實質(zhì)上是一種行政確認(rèn)行為，即建設(shè)行政管理機(jī)關(guān)對行政相對人的法律事實、法律關(guān)系予以認(rèn)定、確認(rèn)的行政行為。根據(jù)《暫行辦法》第8條規(guī)定，“備案機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位在竣工驗收過程中有違反國家有關(guān)建設(shè)工程質(zhì)量管理規(guī)定行為的，應(yīng)當(dāng)在收訖竣工驗收備案文件15日內(nèi)，責(zé)令停止使用，重新組織竣工驗收。”這即是說，在備案文件收訖后15日內(nèi)，如果建設(shè)行政管理機(jī)關(guān)未作出“責(zé)令停止使用重新組織竣工驗收”的行為，那就視為建設(shè)行政機(jī)關(guān)在事實上確認(rèn)了建設(shè)工程竣工驗收工作宣告完成，工程質(zhì)量合格。這一事實上的確認(rèn)行為，無論對房地產(chǎn)開發(fā)者還是對施工單位都會產(chǎn)生行政法上的拘束力。
筆者同意第二種觀點。由本文第一部分的分析即可以看出，建設(shè)工程竣工驗收備案實質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)對特定建設(shè)工程進(jìn)行質(zhì)量審查的一項具體行政行為，其完全符合行政訴訟的所有要求，因此，具有行政可訴性。
三、關(guān)于竣工驗收備案與商品房的交付
通過對前述兩個問題的解析，我們已清楚：建設(shè)工程的竣工驗收備案是一項強(qiáng)制性的行政許可。在一項建設(shè)工程竣工以后，建設(shè)單位（也即房地產(chǎn)開發(fā)商）必須持竣工驗收報告等相關(guān)材料到建設(shè)行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行備案登記，否則，管理機(jī)關(guān)有權(quán)給予行政處罰。事實上，在實踐中，如果不進(jìn)行備案登記，建設(shè)單位就無法進(jìn)入下一個程序——即在房地產(chǎn)管理部門進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記。那么，竣工驗收備案是否是商品房交付的必要條件呢？實踐中對此產(chǎn)生的爭議也非常大。
一種觀點認(rèn)為，竣工驗收備案既然是一項強(qiáng)制性的行政許可行為，也就意味著它是建設(shè)工程竣工的必經(jīng)程序，未經(jīng)過備案登記，建設(shè)工程就不能稱作已通過了竣工驗收，沒有通過竣工驗收的房屋，當(dāng)然不能交付給購房者。因此，無論開發(fā)商和購房者在《商品房買賣合同》中約定了怎樣的交房條件，如果該商品房未取得竣工驗收備案證，就不能交付。
另一種觀點則與之相反，認(rèn)為商品房交付是購銷雙方的一種民事行為。在舊版的《商品房買賣合同》中，通常開發(fā)商和購房者都將交房條件約定為“竣工驗收合格”，對于“竣工驗收”的具體實施，《條例》和建設(shè)部頒行的《房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗收暫行規(guī)定》（以下簡稱《驗收規(guī)定》）中都規(guī)定非常清楚：建設(shè)單位在收到建設(shè)工程竣工報告后，應(yīng)當(dāng)組織設(shè)計、施工、工程監(jiān)理等有關(guān)單位進(jìn)行竣工驗收。建設(shè)工程經(jīng)驗收合格的，方可交付使用。同時還規(guī)定了建設(shè)工程竣工驗收應(yīng)具備的條件。從這些規(guī)定可以看出，建設(shè)工程只要在建設(shè)單位的主持下，有勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位共同認(rèn)可，就可以認(rèn)定為竣工驗收合格，就達(dá)到了購房者約定的交付條件。至于竣工驗收備案，那是行政管理的機(jī)關(guān)對建設(shè)單位實施管理的一種行政行為，與開發(fā)商和購房者之間的民事行為是毫不相干的。
筆者認(rèn)為，這兩種看法都有一定的道理，但都失之偏頗，對于竣工驗收備案與商品房交付的關(guān)系，筆者的理解是這樣的：
1、關(guān)于“交付”的定義
筆者認(rèn)為，建設(shè)工程的交付可以分為兩個層面，即兩次交付。一次是工程竣工以后，由建設(shè)單位組織勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位進(jìn)行竣工驗收合格后，由施工單位交付給建設(shè)單位。這次交付所產(chǎn)生的法律后果即是施工單位可以據(jù)此向建設(shè)單位要求進(jìn)行工程結(jié)算。另一種交付則是開發(fā)商在接過竣工驗收合格的房屋后，將符合法定和約定的商品房交付給購房者。筆者認(rèn)為，在探討建設(shè)工程的交付問題時，必須要將這兩點交付區(qū)別開來。非如此，則不能解釋清楚關(guān)于“交付”的問題。
2．關(guān)于法定和約定的商品房交付條件
商品房交付的約定在舊版的《商品房買賣合同》中表現(xiàn)得最為含糊。2000年版《商品房買賣合同》已明確將“一證兩書”作為交房條件，即《竣工驗收備案證》、《商品房使用說明書》、《商品房保修證明書》）。
如果雙方當(dāng)事人約定商品房竣工驗收以后即可交付，那么，竣工驗收是否是已達(dá)到法定的交付條件了呢？筆者認(rèn)為，約定的交付條件絕不能和法定條件相沖突。僅僅有所謂“五大家”的竣工驗收是不能交付商品房的，在《消防法》、《環(huán)保法》、《規(guī)劃法》等法律中都明確了房地產(chǎn)開發(fā)交付使用時必須要通過消防、環(huán)保、規(guī)劃、人防等相關(guān)部門的驗收。對于《條例》中未設(shè)置建設(shè)工程竣工應(yīng)通過消防、環(huán)保、規(guī)劃、人防等相關(guān)部分驗收的條件這一問題，筆者理解是：其一，《條例》中所指的“竣工驗收”是指工程意義上的，也就是指施工單位向建設(shè)單位交付應(yīng)具備的條件，而不是可以向購房人交付的條件；其二，從立法本意來看，《條例》更多的是規(guī)范和約束工程建設(shè)中的建設(shè)、施工、監(jiān)理、勘察、設(shè)計等施工參與單位的行為和權(quán)利義務(wù)；其三，即使是《條例》對此問題有所疏漏，由于其效力等級不能對抗上位法，竣工驗收的條件也應(yīng)遵從上位法的規(guī)定。因此，只有符合消防、環(huán)保、規(guī)劃、人防等相關(guān)要求的商品房才能最終向購房人交付。
四、關(guān)于竣工驗收備案與竣工驗收條件的統(tǒng)一協(xié)調(diào)問題
嚴(yán)格說來，竣工驗收備案與竣工驗收的條件應(yīng)該是統(tǒng)一的，但是，由于兩者的目的手段和時間先后不同，所以在客觀上也存在差別。
1、內(nèi)容規(guī)定不同
《條例》和《暫行辦法》以及《驗收規(guī)定》在內(nèi)容上具體程度不同。其行政效力也不同，比如《條例》規(guī)定的竣工驗收條件為5條，《驗收規(guī)定》則要具體一些，共有11條，直接將規(guī)劃、消防、環(huán)保等專項認(rèn)可文件或準(zhǔn)許使用文件列入驗收條件。
在實踐中，竣工驗收必須經(jīng)建設(shè)單位組織、各參建單位參加，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)關(guān)監(jiān)督，因此驗收的條件應(yīng)由竣工驗收單位共同認(rèn)定，達(dá)成一致結(jié)論才能通過竣工驗收。
竣工驗收備案則不同，是由建設(shè)單位申請、監(jiān)督機(jī)關(guān)提出監(jiān)督報告、備案機(jī)關(guān)把關(guān)，主要是程序性的，要求的備案文件要綜合一些，代表了更強(qiáng)的行政意志。
2、時間不同
竣工驗收時間和備案時間是兩個不同的時間概念。
竣工驗收時間一般是指召開竣工驗收會通過驗收的時間，必須由建設(shè)單位、施工單位、設(shè)計單位、監(jiān)理單位等一致認(rèn)可，必須是在質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督下，具備驗收條件，按驗收程序進(jìn)行的有明確驗收結(jié)論的竣工驗收時間?？⒐を炇諘r間有著特殊的法定含義，直接關(guān)系到建設(shè)單位和施工單位雙方的工程款結(jié)算及質(zhì)量保修時間。
而竣工驗收備案時間則是指由建設(shè)單位提供的備案文件內(nèi)備案機(jī)關(guān)收訖后同意備案時間，該時間直接關(guān)系到法律規(guī)定的行政時效問題。
