農(nóng)村宅基地權(quán)屬糾紛案

一、有效情形

案例：楊**住榮成市某鎮(zhèn)某村，原籍黑龍江省某市某鎮(zhèn)某村，2001年3月25日榮成市某鎮(zhèn)某村村委同意其遷入本村落戶，2001年4月12日黑龍江省某市某鎮(zhèn)某村村委予以遷出，2001年4月23日榮成市公安局同意其遷入。1998年2月14日楊**將原屬于該村民劉**的位于榮成市某鎮(zhèn)某村的正房四間東西平房各兩間，以兩萬元的價格買下，立下契約為證但當(dāng)時楊**還沒有遷入榮成市某鎮(zhèn)某村。后來隨著房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展，房價的漲幅很大，劉**就以楊**不屬于榮成市某鎮(zhèn)某村集體經(jīng)濟組織成員為名，向榮成市人民法院起訴，請求法院判令當(dāng)時簽定的房屋買賣協(xié)議屬于違反法律強制性規(guī)定的無效協(xié)議，楊**歸還房屋，并承擔(dān)訴訟費用。

原告觀點：其一，根據(jù)《土地管理法》第62條及其他條款的規(guī)定，農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有，能享有宅基地使用權(quán)的必須是集體經(jīng)濟組織的成員，且一戶只能享有一處。如果允許農(nóng)村房屋出售給集體經(jīng)濟組織以外的人，將導(dǎo)致房屋項下的宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓，這勢必導(dǎo)致宅基地使用權(quán)享受主體的擴大化，違反《土地管理法》中關(guān)于宅基地使用權(quán)身份限制的規(guī)定?！∑涠锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！比绻r(nóng)民的房屋允許自由買賣，就是將與房屋相連接的宅基地使用權(quán)作為標(biāo)的物出賣了，實質(zhì)上就是對農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，因而為該規(guī)定所禁止。其三，1999年國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地通知》第二條第二款規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建筑和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！?/p>

被告觀點：其一,1963年3月20日中共中央《關(guān)于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》第二項規(guī)定：“社員有買賣房屋的權(quán)利。房屋出賣后，宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸集體所有。”這一規(guī)定，明確了農(nóng)民擁有買賣房屋的權(quán)利，并且房屋買賣完成后，宅基地的使用權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移。　其二，最高法院〔１９９２〕民他字第８號批復(fù)認(rèn)為：農(nóng)村房屋買賣按約定交付房款以及管理房屋的買賣有效。

筆者觀點：目前因為《物權(quán)法》實行，北京市函家村案件導(dǎo)火索引起，威海市規(guī)劃，當(dāng)?shù)厣婕氨姸囝愃瓢讣渡綎|省審判工作紀(jì)要》也對此進行了規(guī)定，筆者也為該類似案件代理三起，作為原告被告不同身份轉(zhuǎn)授的代理業(yè)務(wù)，對《山東省審判工作紀(jì)要》中當(dāng)時提到的“只要不是農(nóng)村村民之間的買賣，一律認(rèn)定無效”我們且不能作為定案及審理的依據(jù)。我國至今尚未有任何一部法律或行政法規(guī)對農(nóng)村房屋明確作出禁止轉(zhuǎn)讓的強制性規(guī)定，僅有一些原則或文件規(guī)定并不屬于法律或行政法規(guī)，不能作為合同無效的根據(jù)。所以筆者認(rèn)為房屋買賣合同有效。

首先，確認(rèn)合同無效是確認(rèn)之訴，返還房屋合同屬于給付之訴，兩訴不能在同一案中訴訟，關(guān)于農(nóng)村宅基地權(quán)屬糾紛應(yīng)該先經(jīng)政府有關(guān)部門裁決后再起訴。

其次，原告劉**的行為是違背法律旨意的，并不是為了維護其合法權(quán)益的，這和民法通則的誠實信用、公平等原則相違背。而且當(dāng)時原告及該村村委對被告的身份是明知的，且契約是雙方的真實意思表示，合法真實有效。

再次，認(rèn)定合同無效，應(yīng)當(dāng)以合同法規(guī)定為依據(jù)?！逗贤ā返谖迨l第五項規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定的合同無效。　㈠國務(wù)院辦公廳1999年發(fā)布的《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁土地炒賣的通知》，不是行政法規(guī)，不能作為認(rèn)定合同無效的依據(jù)。㈡把《土地管理法》第62、63條結(jié)合起來分析，《土地管理法》的立法本意是，禁止農(nóng)村集體土地使用權(quán)單獨轉(zhuǎn)讓，但在農(nóng)村房屋所有權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)的情況下，其項下的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓并不禁止，只是出賣之后不可再申請宅基地而已。㈢所有權(quán)的占有、使用、收益、處分四項權(quán)能中，最核心的權(quán)能是處分權(quán)，處分權(quán)是所有權(quán)的標(biāo)志。如果將農(nóng)村房屋的處分權(quán)予以限制，則很難稱之謂對其房屋享有所有權(quán)了。㈣《繼承法》規(guī)定農(nóng)村房屋可以繼承，意味著農(nóng)村房屋項下的宅基地也可以繼承。說明現(xiàn)行法律并不否定農(nóng)村宅基地使用權(quán)隨房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓而轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村宅基地使用權(quán)隨房一體的可繼承性，決定了其權(quán)利享受主體的可變性。如果說農(nóng)村宅基地使用權(quán)在原始取得階段是與集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利緊密相連的話，那么隨著一些法律事實的變化，其權(quán)利享受主體的身份將不是一成不變的，而是可以發(fā)生變動的。說明農(nóng)村宅基地使用權(quán)享受主體限于本村集體經(jīng)濟組織成員的規(guī)定，僅僅是原始取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)時對享受主體的限制。㈤農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓后，新的房屋所有權(quán)人同時成為宅基地使用權(quán)的享有者，其法律意義僅在于特定位置、特定面積的農(nóng)村宅基地使用權(quán)享受主體發(fā)生了變動。在權(quán)利屬性上，沒有動搖農(nóng)村土地的集體所有性質(zhì)。綜上所述，根據(jù)法無明文不為禁的原則，農(nóng)村房屋買賣合同有效。

二、轉(zhuǎn)讓無效論

1、[案情簡介]

李某是A城市近郊區(qū)某村農(nóng)民，金某是城鎮(zhèn)居民。2007年10月，李某與金某簽訂《轉(zhuǎn)讓宅基地合同》，約定：李某愿將村上給其分配的五孔宅基地轉(zhuǎn)讓給金某，轉(zhuǎn)讓款在簽訂合同時一次付清，違約金為10萬元等條款。2008年2月，李某反悔，訴至法院請求確認(rèn)雙方簽訂的《轉(zhuǎn)讓宅基地合同》無效。

[律師評析]

我認(rèn)為，依據(jù)有關(guān)法律及政策規(guī)定，宅基地不得向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓。

一、立法背景。

由于涉及全國9億農(nóng)民“安身立命”及攸關(guān)社會和諧穩(wěn)定，國家政策和立法一直從嚴(yán)控制宅基地轉(zhuǎn)讓。《物權(quán)法》中有關(guān)宅基地使用權(quán)的規(guī)定有四條，其它規(guī)定散見于《土地管理法》、《擔(dān)保法》等法律中。應(yīng)注意，《物權(quán)法》規(guī)定的宅基地使用權(quán)特指農(nóng)村宅基地使用權(quán)。

二、宅基地使用權(quán)的法律特點：

宅基地使用權(quán)是農(nóng)民因建造自有房屋而對集體所有的土地享有占有、使用的權(quán)利。特點有：（一）宅基地的所有權(quán)歸集體。（二）宅基地使用權(quán)的主體是特定的農(nóng)民。使用權(quán)僅限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)特定的成員享有，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的人員不能申請并取得宅基地。（三）宅基地使用權(quán)具有有限性。即宅基地原則上只能由宅基地使用不能將宅基地轉(zhuǎn)賣。（四）宅基地使用權(quán)具有福利性。即農(nóng)村村民取得宅基地使用權(quán)基本上是無償?shù)模蛑唤患{了極少的費用。

三、城鎮(zhèn)居民不得購買宅基地的立法依據(jù)。

我國人多地少，一直實行最嚴(yán)格的土地管理制度，且為防止出現(xiàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地后流離失所，進而影響社會穩(wěn)定這一大局，我國立法禁止城鎮(zhèn)居民購買宅基地。國務(wù)院于《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》再次強調(diào)：“加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地?！薄锻恋毓芾矸ā分杏嘘P(guān)“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”的規(guī)定，也體現(xiàn)了不允許宅基地使用權(quán)向集體經(jīng)濟組織外的城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓的意思。

四、轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)需具備的條件。

依據(jù)《土地管理法》第62條、《物權(quán)法》第155條及有關(guān)政策，有條件的允許宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓不為法律所禁止。需具備的條件有：（一）轉(zhuǎn)讓人擁有二處以上的宅基地；（二）轉(zhuǎn)讓人與受讓人為同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的成員；（三）受讓人沒有住房和宅基地，且符合宅基地使用權(quán)分配條件；（四）轉(zhuǎn)讓行為征得集體經(jīng)濟組織同意。強調(diào)一點，以上條件應(yīng)同時具備。

綜上，雙方簽訂的《轉(zhuǎn)讓宅基地合同》是無效合同，產(chǎn)生返還財產(chǎn)等法律后果。且合同無效后約定的違約金亦不能適用。

2、[案情簡介]

因妻子病危，加上對法律的無知，農(nóng)民李先生將獲得的建房宅基地以23.5萬元的價格轉(zhuǎn)讓給了居民陳先生。陳先生出資建房后一起居住至今。由于房價的持續(xù)高漲，李先生心生后悔，以宅基地買賣嚴(yán)重違反國家相關(guān)的法律法規(guī)，且損害了國家利益為由，將陳先生告上法庭，要求判決確認(rèn)簽訂的轉(zhuǎn)讓協(xié)議無效。日前，閔行區(qū)法院作出《房屋住宅地基轉(zhuǎn)讓協(xié)議》無效，李先生返還錢款23.5萬元并賠償83.73萬元。陳先生1家搬離涉案房屋并交付給李先生的一審判決。

　　方知違法要求改正

　　2001年10月，農(nóng)民李先生家因拆遷獲移地建房資格，其建筑面積為224.16平方米私有房屋移地至銀蓮花苑建造房屋。由于妻子病危急需化錢救治，經(jīng)生產(chǎn)隊長介紹，于同年12月將新址宅基地以23.5萬元的價格轉(zhuǎn)讓給了陳先生。轉(zhuǎn)讓協(xié)議簽訂后，雙方銀貨兩訖。于是，陳先生出資在該宅基地上建造了樓房一幢，并入住使用至今。隨著房價的快速飛漲，時至今日，這套房屋的市場價已經(jīng)了幾番。于是，李先生以當(dāng)時宅基地的轉(zhuǎn)讓違反有關(guān)規(guī)定為由，將陳先生訴至法院，要求判決確認(rèn)簽訂的轉(zhuǎn)讓協(xié)議無效。李先生訴稱，當(dāng)時，因妻子身患白血病，急需用錢治療，加之法律意識淡薄，故把動遷獲得的宅基地賣給了陳先生，現(xiàn)在才得知這是嚴(yán)重的違反了國家相關(guān)的法律法規(guī)的行為，損害了國家利益，故認(rèn)為，宅基地屬集體所有土地，雙方無權(quán)買賣。

　　房屋價值產(chǎn)生分歧

　　陳先生一家認(rèn)為，雙方轉(zhuǎn)讓的宅基地是動遷補償宅基地，取得了國有土地使用權(quán)權(quán)證，不再是集體土地宅基地，是可以轉(zhuǎn)讓的。如果認(rèn)定雙方的轉(zhuǎn)讓協(xié)議無效，要求陳先生賠償以該房屋目前房價與原市場價3000元每平方米之間的差價，現(xiàn)估算為300萬元。

　　訴訟期間，經(jīng)李先生申請，上海八達國瑞房地產(chǎn)土地估價有限公司作出評估：“爭議房屋建筑物(實測建筑面積245.4平方米)及裝修，于2009年11月16日的價格為47.2萬元。”由于農(nóng)村集體土地不能公開轉(zhuǎn)讓，故該公司建議采用當(dāng)?shù)卣饔眉w土地房屋拆遷土地使用權(quán)基價標(biāo)準(zhǔn)，判斷估價對象宅基地的價值。根據(jù)上海市閔行區(qū)最新征用集體土地拆遷房屋補償標(biāo)準(zhǔn)計算的房、地兩部分合計總價107.23萬元。李先生無異議，陳先生則認(rèn)為不合理。

　　賣方承擔(dān)主要責(zé)任

法院認(rèn)為，《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，李先生一家是以戶為單位擁有爭議宅基地使用權(quán)的，故是該宅基地權(quán)利人。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟組織無償提供給本集體經(jīng)濟組織成員享有的，具有身份屬性，陳先生不屬于爭議宅基地所在集體經(jīng)濟組織成員，且其另有住房，雙方轉(zhuǎn)讓宅基地未經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)，事后也沒有辦理相關(guān)更名手續(xù)，故雙方間轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的協(xié)議應(yīng)為無效。協(xié)議無效，雙方都有一定過錯，但主要在李先生一方。協(xié)議無效后，雙方應(yīng)當(dāng)各自返還財產(chǎn)，并根據(jù)過錯大小承擔(dān)賠償責(zé)任。李先生一家應(yīng)當(dāng)返還收取的宅基地款，陳先生一家應(yīng)當(dāng)返還宅基地。陳先生在宅基地上建造的房屋，因無法搬動，應(yīng)當(dāng)折價給李先生，具體價格參照評估價確定?？紤]到農(nóng)村宅基地使用權(quán)雖不能公開轉(zhuǎn)讓，但在拆遷時存在一定價值，且目前價值高于原價值，該差額即為陳先生的損失，李先生應(yīng)予賠償。據(jù)此，法院作出上述判決。

三、法官解析：城鎮(zhèn)居民購宅基地上建的房屋無效

房價一上漲，小產(chǎn)權(quán)房往往就會受到熱捧。目前不少地方的樓市有了回暖的跡象，小產(chǎn)權(quán)房也隨之又開始受人青睞起來。

　　6月2日，深圳市公布了《深圳市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》，被不少人解讀為將對小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”。一石激起千層浪，《決定》的出臺，立刻助推了小產(chǎn)權(quán)房話題的熱度。雖然深圳市人大有關(guān)負責(zé)人迅速出來澄清：“轉(zhuǎn)正”一說屬于誤讀，但小產(chǎn)權(quán)房的問題卻在百姓的生活中繼續(xù)存在。

　　事實上，在我國現(xiàn)有的法律中，“小產(chǎn)權(quán)房”只是一個民間的說法，而非一個真正的法律概念。目前，我國法律尚沒有對小產(chǎn)權(quán)房的統(tǒng)一規(guī)定，經(jīng)常被大家作為依據(jù)援引的，往往都是相關(guān)部門的一些政策。

　　然而，盡管如此，與小產(chǎn)權(quán)房有關(guān)的糾紛卻頻頻出現(xiàn)在訴訟領(lǐng)域。通過法院裁判的三個案例，我們可以看出，在目前沒有法律統(tǒng)一規(guī)定的情況下，對于小產(chǎn)權(quán)房的問題，司法實踐中是區(qū)別對待的，一律說買小產(chǎn)權(quán)房有效或無效似乎都有失偏頗；而在能否成為小產(chǎn)權(quán)房主的過程中，是否具有小產(chǎn)權(quán)房所在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份是個至關(guān)重要的問題。

　　希望我們約請法官精心采寫的以下案例，能夠為大家提供一些關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的法律知識。

　　——編者

　　買賣小產(chǎn)權(quán)房的有效情況（小產(chǎn)權(quán)不等于宅基地買賣）

　　2009年4月3日，一紙終審判決讓王強(化名)想收回房子再賺錢的“好夢”碎了。

　　事情還要從2005年說起。這年12月，王強所在的村進行舊村改造，村委會跟王強簽了房屋拆遷貨幣補償協(xié)議和房屋拆遷安置合同。隨后，王強得到兩套二居室樓房。

　　王強妻子曾經(jīng)的同事孫林(化名)，聽說王強拆遷得了兩套房子，就與王強協(xié)商購買其中的一套。王強一想，反正也住不了這么多房子，賣了還能賺點錢。

　　雖然王強是農(nóng)村戶口，孫林是城鎮(zhèn)戶口，但王強所在的村村委會、黨支部兩委班子對于村民出售拆遷所得的小產(chǎn)權(quán)樓房并沒有做出禁止性規(guī)定，對王強賣房的事情也表示不予干涉。

　　2006年1月，王強與孫林簽訂《房屋轉(zhuǎn)讓合同》，約定：王強為原房屋產(chǎn)權(quán)人(小產(chǎn)權(quán))。經(jīng)雙方協(xié)商，產(chǎn)權(quán)人王強愿將本套房屋的所有權(quán)賣給孫林。本房屋的出售價格為135000元。本房屋屬于小產(chǎn)權(quán)房屋，買受人應(yīng)遵守當(dāng)?shù)卮逦瘯挠嘘P(guān)制度和規(guī)定。隨后，王強與孫林履行了該合同，房款兩清。

　　哪知天有不測風(fēng)云。房子賣了以后，當(dāng)?shù)氐姆績r卻一路飆升。

　　2008年4月，王強以國家禁止城市居民購買農(nóng)民房屋，且孫林是城市居民，故房屋轉(zhuǎn)讓合同屬于無效合同為由，起訴要求法院確認(rèn)雙方簽訂的房屋轉(zhuǎn)讓合同無效，讓孫林騰房。

　　孫林對于被訴一事認(rèn)為，簽訂合同時，雙方明知該樓房是小產(chǎn)權(quán)房。而且，雙方簽訂合同時是完全自愿的，房屋已經(jīng)交付完畢；經(jīng)過兩年的時間，該房子已經(jīng)有很大的升值。孫林辯稱：“王強是受利益驅(qū)動才起訴我。法律不應(yīng)支持這種見利忘義、背信毀約的行為。我保留進一步追究王強的濫用訴權(quán)的行為給我造成的經(jīng)濟損失的權(quán)利?！?/p>

　　庭審中，法官問孫林房屋的現(xiàn)狀如何，孫林氣憤地說：“我買房后進行了簡單裝修就把房子出租了。王強想把房子要回去，我不同意，他就騷擾租房的人，說他才是真正的房東，要把租我房的人趕走。現(xiàn)在，租房的人都不交房租了?！?/p>

　　自愿買賣小產(chǎn)權(quán)房被法院認(rèn)可

法院經(jīng)審理后認(rèn)為，公民合法的民事權(quán)益受法律保護，王強與孫林在簽訂《房屋轉(zhuǎn)讓合同》時，已經(jīng)明知該房屋為小產(chǎn)權(quán)樓房；對小產(chǎn)權(quán)樓房是否可以轉(zhuǎn)讓，當(dāng)?shù)卮迕裎瘑T會并沒有具體的限制性規(guī)定。王強與孫林在雙方自愿基礎(chǔ)上簽訂的《房屋轉(zhuǎn)讓合同》，內(nèi)容并未損害國家、集體及第三方的合法權(quán)益，且雙方在合同簽訂后，已各自履行了支付房屋價款和交付房屋的義務(wù)，該合同所約定的內(nèi)容已實際履行完畢。在此情況下，王強要求確認(rèn)其與孫林簽訂的《房屋轉(zhuǎn)讓合同》無效、孫林退房的請求，理由不充分，對其訴訟請求，法院不予支持。

法院依據(jù)《民法通則》第五條之規(guī)定，判決駁回原告王強的訴訟請求。

　　一審宣判后，王強不服判決，提出上訴。二審法院經(jīng)審理后，判決駁回上訴，維持原判。

　法官釋法——

　　城里人買農(nóng)民的小產(chǎn)權(quán)房在一定條件下有效

　　近幾年來，隨著舊村改造、小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐的加快，以及國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地的需求猛增，征房占地現(xiàn)象較為普遍，由此導(dǎo)致的城市郊區(qū)小產(chǎn)權(quán)樓房層出不窮。其中很大一部分是農(nóng)村村民拆遷后以優(yōu)惠價款購買的自住樓。這些小產(chǎn)權(quán)樓房中的一部分通過買賣等方式被城鎮(zhèn)居民購買。隨著小產(chǎn)權(quán)樓房的升值，部分賣房人在利益的驅(qū)使下，起訴要求確認(rèn)雙方的買賣合同無效，讓買房人退房。

　　對于城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)民小產(chǎn)權(quán)樓房的效力問題，目前尚沒有任何一部法律對此作出明確的規(guī)定。鑒于法官不得拒絕裁判的法理精神，法院在沒有明文規(guī)定的情況下，仍然必須作出裁判。一般而言，法官在裁判此類案件時需要綜合考慮以下幾個因素：一、當(dāng)事人之間的行為是否符合民法的基本原則：平等原則、自愿原則、公平原則、誠實信用原則、公序良俗原則；二、是否存在導(dǎo)致合同無效或者可撤銷的法定情形，即能否適用合同法第52條至第54條的內(nèi)容；三、基層組織比如村委會、黨支部的意見。由于我國實行村民自治，因此，村民委員會的意見至關(guān)重要。

　　在本案中，王強與孫林在簽訂的《房屋轉(zhuǎn)讓合同》中明確寫明“本房屋屬于小產(chǎn)權(quán)房屋”，因此，對于這一事實，雙方均明知，不存在欺詐或者重大誤解的情形。另外，雙方對于買賣房屋一事，也是自愿進行的，沒有任何脅迫或者乘人之危的情形。而且，王強從村委會買房時花費11.6萬元，而幾天后王強就以13.5萬元價格將房屋轉(zhuǎn)賣給孫林，王強獲利近2萬元。因此，雙方之間的交易也是公平的。最后，該村村委會、黨支部兩委班子對于村民出售拆遷所得的小產(chǎn)權(quán)樓房并沒有作出禁止性規(guī)定，表示不予干涉。也就是說，雙方買賣房屋的行為沒有損害國家、集體或者第三人的利益。

　　值得一提的是，農(nóng)民在其宅基地上建設(shè)的房屋與農(nóng)民通過舊村改造、拆遷安置而得到的小產(chǎn)權(quán)樓房不可同日而語，二者之間存在比較明顯的差別。農(nóng)民在其宅基地上建設(shè)的房屋與宅基地使用權(quán)緊密聯(lián)系，宅基地使用權(quán)是土地管理法、物權(quán)法明確規(guī)定的由農(nóng)村村民專享的一項用益物權(quán)。而農(nóng)民通過舊村改造、拆遷安置而得到的小產(chǎn)權(quán)樓房并不是建設(shè)在自己家宅基地上的，因為舊村改造后宅基地使用權(quán)消滅，小產(chǎn)權(quán)樓房是建設(shè)在該村集體土地上的。

父母將小產(chǎn)權(quán)房贈兒子被確認(rèn)有效

　　老賈夫婦早年生育一兒一女，2002年秋天，老賈因冠心病住院做了手術(shù)。此時，老賈所在的村莊正在拆遷。

　　老賈用拆遷款購買了兩套兩居室村民自住樓房。村委會給老賈頒發(fā)了兩本《房屋所有權(quán)證》。該《房屋所有權(quán)證》的注意事項第三條規(guī)定：“房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓變更(如買賣、轉(zhuǎn)讓、繼承等)，房屋狀況變動應(yīng)及時向發(fā)證單位申請登記，經(jīng)批準(zhǔn)后方可有效。

　　2003年秋天，老賈的兒子小賈結(jié)婚，老賈就讓小賈夫婦住進了自己購買的一套房子里。后來，老賈夫婦商量后決定將房本的名字變更為小賈。事后小賈也沒提反對意見。

　　由于老賈住院時醫(yī)療費多是借來的，老賈長期不還，債主們就找上門來了。老賈夫婦商量后，決定將他們自己居住的那套樓房賣掉，以解燃眉之急。賣房后的老賈夫婦只好租房居住。

　　由于小賈堅決反對賣房還債，他與其父母之間產(chǎn)生了矛盾。2007年，老賈夫婦以小賈得到贈與房產(chǎn)后將二老趕出家門、不履行贍養(yǎng)義務(wù)為由要求法院撤銷房屋贈與合同。

　　庭審中，法官問老賈夫婦為什么要把房本的名字變更為小賈，老賈說：“當(dāng)時，我的外債不少，怕債主們把我告上法院，法院再把我的房子給拍賣了，所以就決定把房本的名字改成兒子的名字。改名時，他不知情。后來，他知道這件事就把房本要走了。”

　　小賈則說：“賣房前，我已經(jīng)東拼西湊了七八萬元，想替他們還債。我反對賣房，可他們不聽，非要賣。雙方為此大吵一架。現(xiàn)在沒房了，又來找我要，我當(dāng)然不同意。”

　　關(guān)于贍養(yǎng)問題，小賈說：“我每月的工資只有1000元，妻子沒有固定職業(yè)，還要照顧小孩，因此，我的收入除了養(yǎng)家糊口外所剩無幾。而且，2004年至2006年，村委會發(fā)給我個人的每月200元生活費已經(jīng)由我父母領(lǐng)取。這就可以視為我履行了贍養(yǎng)義務(wù)。”對于小賈的辯解意見，法庭查明確實屬實。

　　不符合法定條件 撤銷贈與被駁回

　　法院經(jīng)審理后認(rèn)為，依法成立的合同，具有法律約束力。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更或者解除合同。老賈夫婦將拆遷所得的兩套樓房中的一套所有權(quán)人變更為小賈，應(yīng)視為老賈夫婦對小賈的贈與行為。該行為并不違反相關(guān)法律法規(guī)，且小賈表示接受，故贈與合同成立并生效。村委會發(fā)給小賈的每月200元生活費已經(jīng)由老賈夫婦連續(xù)領(lǐng)取2年，故老賈夫婦所述小賈不履行贍養(yǎng)義務(wù)，沒有事實根據(jù)。老賈夫婦在贈與房屋時也沒有與小賈另行約定其他附帶義務(wù)，故對二原告要求撤銷房屋贈與合同的訴訟請求，法院不予支持。法院一審判決駁回原告老賈夫婦的訴訟請求。老賈夫婦不服判決，提出上訴。二審法院經(jīng)審理判決駁回上訴，維持原判。

　　法官釋法——

　　悄悄贈與小產(chǎn)權(quán)房 想撤銷須符合法定情形

　　我國合同法規(guī)定了贈與人的任意撤銷權(quán)和法定撤銷權(quán)兩種手段以保障贈與人的合法權(quán)益。贈與人的任意撤銷權(quán)，是指贈與合同成立后，贈與財產(chǎn)的權(quán)利轉(zhuǎn)移之前，贈與人可以根據(jù)自己的意思不再為贈與行為。這是贈與合同與其他有償合同的顯著區(qū)別。但是，本案中的老賈夫婦作為原房屋所有權(quán)人不僅已經(jīng)將訴爭樓房所有權(quán)人的姓名變更為小賈，而且，小賈也早已實際占有、使用該樓房，因此，在該樓房的產(chǎn)權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移的情況下，老賈夫婦欲行使贈與人的任意撤銷權(quán)，已經(jīng)于法無據(jù)。

　　我國合同法第一百九十二條規(guī)定了贈與人的法定撤銷權(quán)：“受贈人有下列情形之一的，贈與人可以撤銷贈與：(一)嚴(yán)重侵害贈與人或者贈與人的近親屬；(二)對贈與人有扶養(yǎng)義務(wù)而不履行；(三)不履行贈與合同約定的義務(wù)。從本案案情來看，小賈顯然沒有嚴(yán)重侵害贈與人或者贈與人的近親屬，而老賈夫婦作為贈與人也沒有從這一點上來提出他們的起訴意見。老賈夫婦著重強調(diào)了第二種情形，即小賈作為受贈人不履行贍養(yǎng)義務(wù)。小賈作為已婚成年人，對其父母負有贍養(yǎng)的法定義務(wù)，同時，他也有贍養(yǎng)的客觀能力。庭審中查明，村委會給付老賈夫婦每人每年4800元。另外，村委會給付小賈的每年2400元也已經(jīng)由老賈夫婦領(lǐng)取，對此，小賈沒有提出異議，也沒有要求老賈夫婦返還。這完全應(yīng)視為小賈履行了自己的贍養(yǎng)義務(wù)。而且，小賈每月工資僅有1000元，不應(yīng)當(dāng)讓小賈負擔(dān)過高的贍養(yǎng)費。他把自己應(yīng)得的村內(nèi)補助讓給父母，合情合理。由此，老賈夫婦要求行使法定撤銷權(quán)的第二項理由亦不成立。至于合同法規(guī)定的第三項約定的義務(wù)，雙方當(dāng)事人均稱沒有在贈與房產(chǎn)時約定附帶義務(wù)。故第三項理由亦不存在法律事實依據(jù)。

　　因此，老賈夫婦既把房屋變更在小賈名下，并完成物權(quán)的公示、公信，小賈也實際占有、使用該房屋，老賈夫婦要求行使法定撤銷權(quán)的理由均不成立，故其訴訟請求不能得到法院的支持。

　　值得注意的是，該案爭議的標(biāo)的物是一套小產(chǎn)權(quán)房屋，由于該案的當(dāng)事人雙方都是該小產(chǎn)權(quán)房所在地村集體的成員，只要不違反該集體的相關(guān)規(guī)定，老賈和小賈都可以依法成為該村集體小產(chǎn)權(quán)房屋的所有人。因此，老賈將房屋產(chǎn)權(quán)更改為小賈后，小賈就可以成為該房屋的實際所有人。

　　城里人買農(nóng)村房引來6次訴訟法院判退房退款“兩敗俱傷”

　　為賺錢出賣宅基地上的房子

　　2009年3月9日，北京市第二中級人民法院的一紙終審判決終結(jié)了王、田兩家圍繞一所房子的糾紛。

　　用一句話來概括這件事，就是“城里人”買了農(nóng)村房，房子漲價后原來的房主就想反悔，結(jié)果兩家都“很受傷”。

　　1985年，北京市通州區(qū)村民王鵬(化名)夫婦將其祖屋翻建為正房5間、西廂房3間。1991年，王鵬取得了鎮(zhèn)政府頒發(fā)的宅基地使用證。2001年，王鵬夫婦打算賣掉房屋，賺點錢。

　　就在這時，家住北京朝陽區(qū)的田女士兒子準(zhǔn)備結(jié)婚，田女士的哥嫂一家人又從新疆回京居住，房屋問題顯得非常急迫，田女士想在郊區(qū)農(nóng)村買一所房子以便安置兩家人。

　　經(jīng)多方打聽，田女士與王鵬夫婦取得聯(lián)系并協(xié)商買房事宜。2001年11月，王鵬夫婦與田女士簽訂房屋買賣協(xié)議，約定將上述房屋賣給田女士，價款56000元。在田女士付了錢后，田女士一家以及田女士的哥哥一家人都搬到了這所房子里居住。

　　然而，讓王鵬沒有想到的是，從2002年到2006年，北京的房價接連上漲?？粗撕脦妆兜姆績r，王鵬坐不住了，越來越后悔當(dāng)初賣房的舉動。

　　2006年，王鵬夫婦以田女士是城鎮(zhèn)居民戶口、無權(quán)購買農(nóng)民宅基地房屋為由向法院起訴要求確認(rèn)雙方簽訂的房屋買賣協(xié)議無效。

　　法院查明田女士確系城鎮(zhèn)居民戶口，而王鵬夫婦是農(nóng)村戶口，該房屋是在宅基地上建設(shè)的房屋。

　　法院審理認(rèn)為，宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的權(quán)利，與特定的身份相聯(lián)系，不允許隨意轉(zhuǎn)讓。目前，農(nóng)村私有房屋買賣中，買房人名義上是買房，實際上是買地，在房地一體的格局下，處分房屋的同時也處分了宅基地，損害了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的權(quán)益。因此，法院確認(rèn)雙方簽訂的房屋買賣協(xié)議無效。

　　田女士不服判決，提出上訴，后經(jīng)過二審法官的辯法析理，田女士撤回上訴。

　　房屋增值買賣雙方要“利益均沾”

　　一波未平，一波又起。協(xié)議無效的案件審結(jié)后，王鵬夫婦又起訴田女士及其哥哥一家人要求他們返還房屋。

　　由于田女士等入住后對房屋進行了內(nèi)部裝修，并增建西廂房三間、東廂房三間，安裝了供暖設(shè)施，在院內(nèi)種植樹木。因此，法院委托評估公司對房屋等地上物的現(xiàn)值進行評估，結(jié)果為12萬多元。據(jù)此，法院判決田女士及其哥哥嫂子一家人將房屋院落騰退給王鵬夫婦，王鵬夫婦給付田女士財產(chǎn)補償款12萬多元。判決后，田女士又不服，提出上訴，二審法院判決駁回上訴、維持原判。

　　打敗了官司的田女士一家認(rèn)為自己在買房這件事上吃了個大虧，賣房的時候王鵬夫婦明明也知道城里人不能買農(nóng)村人在其宅基地上建的房子，可依然賣給了自己。等房價上漲，就通過訴訟“要”回自己的房子，“便宜都被王鵬夫婦占了”。田女士一家的心里很不是滋味。而且，看著已經(jīng)漲起來的房價，田女士一家更加無力買房，也想通過訴訟的方式為自己討回點利益。

　　2008年4月，田女士以房屋賣買協(xié)議被確認(rèn)無效的主要責(zé)任在王鵬夫婦一方，要求他們賠償締約過失損失款36萬余元。田女士要求的締約過失損失指的是宅基地區(qū)位價，故法院委托評估公司依法進行了評估。

　　法院經(jīng)審理后認(rèn)為，合同無效或者被撤銷后，因該合同取得的財產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)予以返還；不能返還或者沒有必要返還的，應(yīng)當(dāng)折價補償。有過錯的一方應(yīng)當(dāng)賠償對方因此所受到的損失，雙方都有過錯的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

　　王鵬夫婦與田女士所簽的房屋買賣協(xié)議已依法被認(rèn)定無效?？紤]到王鵬夫婦作為出賣人在出賣時即明知其所出賣的房屋及宅基地屬于法律禁止流轉(zhuǎn)范圍，其在出賣房屋多年后又以違法出售房屋為由主張合同無效，故其應(yīng)對合同無效承擔(dān)主要責(zé)任。因此，田女士要求王鵬夫婦賠償締約過失損失的訴訟請求，理由正當(dāng)。

　　對于田女士作為買受人信賴?yán)鎿p失的賠償，應(yīng)全面考慮出賣人因土地升值或拆遷補償所獲利益，以及買受人因房屋現(xiàn)值和原買賣價格的差異所造成損失兩方面因素予以確定。就本案而言，田女士要求王鵬夫婦賠償其締約過失損失，由于房屋等地上物的損失已依法解決，故僅考慮出賣人因土地升值或拆遷補償所獲利益的因素，參照王鵬夫婦出售房屋的宅基地區(qū)位價予以確定。

　　因此，法院對其合理部分予以支持——即王鵬夫婦依據(jù)評估結(jié)果給付田女士宅基地區(qū)位價的百分之七十。法院依法判決王鵬夫婦賠償田女士信賴?yán)鎿p失25萬余元。

　　判決后，王鵬夫婦提出上訴，二審法院判決駁回上訴，維持原判。

　　法官釋法——

　　城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)民在宅基地上建設(shè)的房屋無效

　　這起因城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)民在其宅基地上建設(shè)的房屋買賣合同糾紛案，有兩個焦點問題：一是城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)民宅基地房屋的效力問題；二是如果房屋買賣合同無效，農(nóng)民作為出賣人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任，應(yīng)當(dāng)如何賠償買房人的損失。

　　第一個問題涉及到農(nóng)村宅基地使用權(quán)的性質(zhì)問題。宅基地使用權(quán)主要有以下四個特點：1.身份性。只有擁有集體經(jīng)濟組織成員這一身份，才有權(quán)利享有宅基地使用權(quán)。2.無償性，宅基地使用權(quán)農(nóng)民可無償取得。3.有限性，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。4.無使用期限限制，在理論上，宅基地使用權(quán)一旦取得，使用權(quán)人可一直使用下去。但是，如果宅基地使用權(quán)因為自然災(zāi)害等原因滅失的，村民可通過重新分配獲得宅基地。

　　我國雖然禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但農(nóng)村村民對宅基地上的房屋享有所有權(quán)并可自由處分。根據(jù)房地一體的規(guī)則，盡管宅基地使用權(quán)本身不可以轉(zhuǎn)讓，但它可以隨著房屋一同轉(zhuǎn)讓。如果村民自愿將其房屋轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織的其他村民，由于雙方的身份同一，可以認(rèn)定這種轉(zhuǎn)讓行為有效。但是，如果村民將其房屋轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟組織的成員或者城鎮(zhèn)居民，由于雙方身份不具有同一性，而且宅基地使用權(quán)是一種帶有社會福利性質(zhì)的權(quán)利，城鎮(zhèn)居民不得享有，因此，一旦城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)民的宅基地房屋，就會侵害集體經(jīng)濟組織的合法權(quán)益。所以，對于城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)民的宅基地房屋糾紛，法院判決買賣無效。

　　在法律適用問題上，由于并沒有任何一部法律明確規(guī)定禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)民的宅基地房屋，因此，在判決書引用法條時經(jīng)常出現(xiàn)尷尬局面，法官不得不援引合同法第五十二條關(guān)于合同無效的條款來制作判決。

　　不過，民法通則第六條規(guī)定：“民事活動必須遵守法律，法律沒有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守國家政策。”就政策而言，城鎮(zhèn)居民不得購買農(nóng)民的宅基地房屋的確有據(jù)可依。比如，1999年5月6日，國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》第二條規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！?004年11月2日，國土資源部在《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。”這樣來看，目前國家的政策是明確反對城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)民的宅基地房屋。(作者單位：北京市通州區(qū)法院)

四、21.6 買賣農(nóng)村宅基地房屋無效案

作者　北京市東方律師事務(wù)所　劉桂林律師

案情簡介：1987年 11月15日，海淀區(qū)四季青鄉(xiāng)某村村民廖某與城鎮(zhèn)居民姜某簽訂了一份房屋買賣合同。合同約定，廖某將自家的三間房屋、兩間廂房及院子，一并賣給了姜某。在簽約當(dāng)日，廖某將房契及房屋都交給了姜某，姜某則付給了廖某8700元房款。在簽訂合同時，該村村委負責(zé)人作為證明人也在合同上簽名。1997年，姜某對所購房屋進行了翻建。2001年8月，廖某去世。2004年該地區(qū)拆遷，經(jīng)評估姜某所購房屋評估價格約60萬元。在拆遷前，廖某的兒子、女兒及妻子要求收回房屋，給予姜某10萬元補償，被姜某拒絕。于是廖某的兒子、女兒及妻子做為原告向海淀區(qū)法院起訴，要求確認(rèn)合同無效，姜某返還房屋，退回購房款。

法院判決：法院判決買賣合同無效，但對于60萬元的拆遷款，法院認(rèn)為購房時雙方意思表示真實，且姜某對房屋進行了翻建，從公平的角度來講，返還8700元有失公平，姜某返還房屋后，要考慮其再次購置房屋費用，目前的房屋價格與購房當(dāng)初房屋的價格相差比較大，且原告的訴訟是在若干年后，在房屋拆遷前提出的，因此綜合各種因素，判決按房屋評估價格80%即48元歸姜某所有，其余12萬元歸三名原告。

律師點評：對于城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地的行為法院原則上都認(rèn)定無效。2003年，北京市高院針對審理城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地案件有一個會議紀(jì)要，明確此種行為原則上認(rèn)定無效。但法院在具體處理此案時會考慮該類案件的具體情況及歷史原因，并非按照無效合同返還原款原物的規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行，而是按照評估價值的一定比例返還，基本上將評估價格的大部分留給購買人，而一小部分留給出賣人。

城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地房屋認(rèn)定無效并沒有法律明確規(guī)定，我國《土地管理法》也僅僅規(guī)定農(nóng)村村民出賣、出租住房后，如果再申請宅基地將不予批準(zhǔn)，即現(xiàn)行的法律法規(guī)對農(nóng)村房屋的出賣沒有禁止性規(guī)定，與禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地的規(guī)定是國務(wù)院2004年12月24日發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，但這個決定并非法規(guī)，按照合同法的規(guī)定不應(yīng)認(rèn)定合同無效。實際上法院認(rèn)定合同無效是按照政策規(guī)定來決定的，這與我們國家的國情相關(guān)。

關(guān)于農(nóng)村宅基地能否轉(zhuǎn)讓的問題，存在兩種觀點，一種觀點認(rèn)為嚴(yán)禁轉(zhuǎn)讓，另一種觀點認(rèn)為有限制的轉(zhuǎn)讓，這兩種觀點針鋒相對，分歧非常大。物權(quán)法草案（2005年7月10公布的版本）第一百六十二條對宅基地問題是這樣規(guī)定的：宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶；住房轉(zhuǎn)讓時，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。對這個問題贊成者的觀點是：草案關(guān)于農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓應(yīng)嚴(yán)格限制并不允許城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地的規(guī)定非常好：第一，宅基地的所有權(quán)屬于集體，個人無權(quán)把宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)出集體之外；第二，城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地一般不是為了滿足基本的居住要求，將導(dǎo)致農(nóng)村土地的浪費；第三，住房和宅基地是農(nóng)民安身立命的最后保障，如果允許轉(zhuǎn)讓，一旦農(nóng)民進城打工無法在城市立足，就會造成農(nóng)民流離失所，帶來社會問題；第四，有經(jīng)濟能力并希望到農(nóng)村購買宅基地的城鎮(zhèn)居民越來越多，在腐敗問題不能有效遏制的情況下，如果允許城鎮(zhèn)居民購置宅基地，肯定會有一批人借此斂財，受害的則是農(nóng)村集體和農(nóng)民。

反對者認(rèn)為：應(yīng)當(dāng)允許城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，理由主要有：第一，農(nóng)民對于住房這一重要財產(chǎn)應(yīng)有自由轉(zhuǎn)讓的權(quán)利；第二，農(nóng)民只有在特別需要的時候才會出賣住房，如治病救命、子女上學(xué)、投資經(jīng)營等，法律不應(yīng)當(dāng)進行限制。而且，賣房子時農(nóng)民肯定已打算好其他住處，擔(dān)憂農(nóng)民居無住所是多余的；第三，城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地已不是個別現(xiàn)象，尤其在許多“城中村”和城郊結(jié)合部，簡單的禁止性規(guī)定不能杜絕這種現(xiàn)象，如果發(fā)生糾紛判定買賣無效，實際上很難執(zhí)行；第四，有些城市居民基于養(yǎng)老、就業(yè)等考慮自愿到農(nóng)村居住，允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購置宅基地，有利于加強農(nóng)村和城市之間的經(jīng)濟交流，符合市場經(jīng)濟的一般規(guī)律。因此，對城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地可以作限制性規(guī)定，但不要禁止?？梢砸?guī)定每戶城鎮(zhèn)居民在同一縣域內(nèi)農(nóng)村購買的住房不得超過一處。對于已經(jīng)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的宅基地使用權(quán)人，應(yīng)允許其將宅基地轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民。

就農(nóng)村宅基地能否轉(zhuǎn)讓的問題，這是一個兩難的選擇。對這個問題，國家是采取“一刀切”的做法，沒有特例。但實踐當(dāng)中，往往存在這樣的問題，農(nóng)民已不是實際上的農(nóng)民，因為他已不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從事工商業(yè)或其它行業(yè)，與農(nóng)業(yè)無關(guān)，在城鎮(zhèn)已經(jīng)購買了商品房，只不過按照現(xiàn)行的戶口政策其身份是農(nóng)民，這樣的農(nóng)民將自己的房屋出售后如果遇到拆遷返悔起訴確認(rèn)合同無效怎么處理？是否也認(rèn)定無效？在司法實踐中這類買賣仍認(rèn)定無效。這樣判就對購買者來說或者從公平的角度說將產(chǎn)生不公平。近些年城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買房屋的事情越來越多，這一問題應(yīng)找到一個妥善的解決辦法。從司法實踐及物權(quán)法草案禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地的規(guī)定來看，體現(xiàn)了國家意志，即國家希望保護農(nóng)民的利益及耕地，以保障農(nóng)民的生存權(quán)及國家的基本物質(zhì)安全。但從某種程度上來說，這種規(guī)定也犧牲了效率、對某一具體個體最大利益的保護。筆者認(rèn)為，對這個問題應(yīng)區(qū)別對待，針對不同的情況分別處理。

五、廈門一居民買農(nóng)村宅基地蓋房居住21年后被判協(xié)議無效

城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地，法院一審判令《買地協(xié)議書》無效

事情要從20多年前說起。1988年，曾厝垵村民莊女士向村委會申請，經(jīng)土管部門批準(zhǔn)，取得一塊用地面積為50平方米的宅基地。

　　莊女士當(dāng)時由于經(jīng)濟困難無力自建房屋，就將該地賣給了城鎮(zhèn)居民陳先生，并簽訂了合同，事后收了1.5萬元。當(dāng)年，陳先生在這塊地上建起了3層樓，建筑面積共計161.96平方米。由于超過了批準(zhǔn)的“兩層80平方米”，未能辦理土地使用證。

　　今年4月，房屋拆遷公司向莊女士與陳先生發(fā)出通知，告知這幢3層樓被列入“環(huán)島干道”建設(shè)用地拆遷范圍。

　　由于相關(guān)事宜協(xié)商不下，莊女士將陳先生告上法庭。

　　激辯 21年前的協(xié)議是否有效

　　莊女士訴求法院判令雙方簽訂的《買地協(xié)議書》無效，陳先生將3層房屋歸還她，而她愿意以單價708元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)賠付房屋建造成本，計11.4萬元。

　　陳先生辯稱，雙方簽訂的《買地協(xié)議書》是雙方當(dāng)事人真實意思的表示，所以協(xié)議合法有效。即使協(xié)議被確認(rèn)為無效，他也只是返還空地，而不是房屋。

　　庭審　協(xié)議無效互返財產(chǎn)

　　思明區(qū)法院認(rèn)為，雖然曾厝垵村已改制為曾厝垵社區(qū)，但莊女士當(dāng)時申請的地塊仍為農(nóng)村集體所有。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定：“村民一戶一宅，禁止土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，而國務(wù)院辦公廳也先后于1999年、2004年發(fā)出通知，明確規(guī)定“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”、“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。因此，轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地的行為因違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定而無效。

　　法院認(rèn)為，根據(jù)無效合同的處理原則，雙方應(yīng)將因該合同取得的財產(chǎn)各自返還。

　　昨日獲悉，法院一審判令陳先生將3層房屋歸還莊女士，而莊女士則退還陳先生購地款1.5萬元和支付房屋建造成本11.4萬元。

六、許昌：城市居民不得在農(nóng)村購買宅基地

　　【案情】2003年10月13日，禹州市市民孟某與該市潁川街道辦事處某村委會簽訂購買宅基地協(xié)議一份，約定孟某支付該村委會90000元購地款，該村委會在本村為孟某批劃兩處宅基地。協(xié)議簽訂后，孟某如約向該村委會支付了款項，該村委會出具了收據(jù)且加蓋有村委會印章，但未給原告批劃用地。2004年5月4日，該村委會又書面向孟某承諾，兩年內(nèi)如不能在該村給孟某批劃宅基地，按孟某交款數(shù)額雙倍返還。后經(jīng)孟某多次催促，該村委會一直未能批劃，孟某遂于2008年6月14日起訴，請求法院判令該村委會立即為自己批劃宅基地，并賠償因其怠于履行合同義務(wù)給自己造成的損失。

　　【評析】該案是一起典型的違反土地用途管理制度導(dǎo)致合同無效糾紛案件。我國《物權(quán)法》規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法和國家有關(guān)規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定，加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地。國土資源部2004年第234號文件也規(guī)定：嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。2007年12月11日國務(wù)院又專門召開會議，再次強調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管理制度，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、購買農(nóng)村住宅。

　　本案中，原、被告所訂立的宅基地買賣合同，及被告后來承諾如不能批劃宅基地雙倍返還原告購地款的補充協(xié)議，雖系雙方當(dāng)事人真實意思的表示，但違反了法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定。我國《合同法》規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定的合同無效，無效合同自始至終就沒有效力。為此，原告要求被告為其批劃宅基地的請求，及補充協(xié)議雙倍返還購地款的約定，法院均不予支持。

　　根據(jù)《合同法》第五十八條的規(guī)定，合同無效后，因該合同取得的財產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)予以返還。有過錯的一方應(yīng)當(dāng)賠償對方因此所受到的損失，雙方都有過借的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。本案中，考慮到被告長期占用原告資金，給原告造成了一定損失，因此，法院判決被告返還原告購地款的同時，并由被告按同期銀行貸款的利率，支付占用原告購地款期間的利息。

七、對農(nóng)村宅基地上房屋買賣糾紛的思考

隨著城市化進程的加快，拆遷工作大面積展開，因拆遷而帶來的收益使出讓方發(fā)現(xiàn)了其原有房屋的巨大升值潛力，出讓方因而反悔，并以轉(zhuǎn)讓行為違反法律規(guī)定、房屋買賣協(xié)議無效為由，要求受讓方返還房產(chǎn)。因此，宅基地上房屋買賣糾紛呈激增態(tài)勢。農(nóng)民宅基地上房屋的轉(zhuǎn)讓，系由權(quán)利人通過買賣、贈與或者其他合法方式將房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移給他人的行為。本文僅就宅基地上房屋買賣行為作較為粗淺的探討。

一、宅基地上房屋買賣的若干情形

農(nóng)村村民因另有住房、住房空閑或農(nóng)轉(zhuǎn)非遷出等原因，將其自己宅基地上所有的房屋自行處分。從受讓方的主體特點上看，包括城市居民、外村村民、本村村民。因本村村民之間買賣房屋，其當(dāng)事人雙方畢竟沒有脫離本集體經(jīng)濟組織，一般爭議不大，進入訴訟程序解決爭議的較少。目前主要爭議仍在城市居民和外村村民購買房屋的效力問題上，主要形式表現(xiàn)在：

1、城市居民取得農(nóng)村村民宅基地上房屋的方式：有依據(jù)繼承、贈與等行為取得的；有因農(nóng)轉(zhuǎn)非后仍繼續(xù)持有的；有依據(jù)買賣協(xié)議取得的；有購得訴爭房屋后又將房屋轉(zhuǎn)賣本村村民或外村村民的；也有轉(zhuǎn)手賣給其他城市居民的。

2、外村村民取得本村村民宅基地上房屋的方式：這種情況包括不同省份、市區(qū)之間，乃至同一區(qū)縣不同村鎮(zhèn)之間的房屋買賣情形。除單純的買賣行為外，還有轉(zhuǎn)讓后該買方的外村村民又與本村村民結(jié)婚的；有為規(guī)避法律以本村他人的名義購買房屋實際居住的。由于土地所有權(quán)人不同及審批權(quán)限不同，現(xiàn)有訴爭的買賣協(xié)議上可見從村委會到鄉(xiāng)政府蓋章確認(rèn)的多種形式，更以無任何組織確認(rèn)的情況居多。從宅基地使用權(quán)的權(quán)屬變化上看，訴爭房屋轉(zhuǎn)讓過程中及其后，宅基地使用權(quán)多以未發(fā)生改變?yōu)橹鳎灿惺茏尫饺〉眯姓C關(guān)核發(fā)的宅基地使用權(quán)證書的情況，有取得建房批示許可以及訴爭土地被征為國有的情形。

由于現(xiàn)有法律規(guī)定不夠完善，不夠詳盡，房屋土地管理行政機關(guān)又處于以不予核發(fā)土地使用權(quán)證書為手段的消極管理狀態(tài)，近年來審判實踐中對宅基地上房屋買賣行為的法律適用問題存在諸多爭議。

二、外村農(nóng)民購買本村宅基地上住房的效力

關(guān)于外村村民能否購買宅基地上房屋的問題，房屋土地行政管理部門認(rèn)為：根據(jù)土地管理法的相關(guān)規(guī)定，是不允許農(nóng)民將本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的宅基地及房屋賣給外村農(nóng)民的。其法律依據(jù)為1999年《土地管理法》的第43條規(guī)定，該規(guī)定的內(nèi)容為：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！狈课萃恋匦姓芾聿块T由此規(guī)定引申出只允許本集體經(jīng)濟組織成員之間轉(zhuǎn)讓宅基地上的房屋。

關(guān)于如何理解這些規(guī)定的含義，普遍的觀點認(rèn)為：集體經(jīng)濟組織成員可以使用本集體經(jīng)濟的土地辦企業(yè)或建住房，但不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租，因此集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在法律上是被禁止的。農(nóng)民之間的宅基地上的房屋轉(zhuǎn)讓應(yīng)限定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。即使本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員之間的轉(zhuǎn)讓亦應(yīng)經(jīng)法定機關(guān)審批方為有效。本集體經(jīng)濟組織以外的農(nóng)民之間房屋買賣應(yīng)為無效。

當(dāng)然，對此也有相反的觀點。該觀點認(rèn)為：目前已有的規(guī)定都沒有明確禁止非本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民之間的宅基地上的房屋轉(zhuǎn)讓行為，從土地管理法及北京市等地方性規(guī)定中得出禁止該類轉(zhuǎn)讓行為的結(jié)論，只是一種對法律規(guī)定的理解和引申，該結(jié)論并不準(zhǔn)確。因此，不能在法律沒有明確禁止性規(guī)定的前提下從法律條文中當(dāng)然理解并引申出禁止某類民事行為的含義，并加以廣泛適用。根據(jù)農(nóng)村集體土地三級所有的所有權(quán)狀態(tài)，村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組、村集體經(jīng)濟組織或村委會及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織均對其所有的集體土地享有相應(yīng)的處分權(quán)。對于宅基地上的房屋轉(zhuǎn)讓行為，只要訴爭土地的所有權(quán)人表示同意即可，嚴(yán)格的限制流轉(zhuǎn)不符合客觀存在的人口流動狀況及社會發(fā)展的趨勢。

三、宅基地上房屋轉(zhuǎn)讓的審批權(quán)限

1986 年《土地管理法》第38條規(guī)定，“農(nóng)村居民建住宅，使用原有的宅基地、村內(nèi)空閑地和其他土地的，由鄉(xiāng)級人民政府批準(zhǔn)?！?999年修訂后的《土地管理法》第62條則修改為：“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)”。

從目前訟爭房屋轉(zhuǎn)讓協(xié)議中反映出的情況可見，對于當(dāng)事人之間的轉(zhuǎn)讓行為有經(jīng)鄉(xiāng)政府相關(guān)部門蓋章確認(rèn)的，有經(jīng)村委會蓋章確認(rèn)的，也有當(dāng)事人之間自行簽訂協(xié)議轉(zhuǎn)讓的。整體上處于一種無序的混亂狀態(tài)。對于鄉(xiāng)、村兩級的確認(rèn)行為，其效力是否相當(dāng)，當(dāng)事人則各執(zhí)一詞，意見不一。

關(guān)于宅基地上住房轉(zhuǎn)讓的審批權(quán)尚未見明確的法律規(guī)定，1986年及1999年《土地管理法》的不同規(guī)定，僅表述為農(nóng)村村民建住宅用地，并未明確規(guī)定為轉(zhuǎn)讓行為的審批權(quán)。但土地管理法中審批權(quán)限的變化，可以反映出來的傾向卻是集體土地的管理趨向嚴(yán)格。

四、審判中的處理原則

在審判實踐中，關(guān)于宅基地買賣的法律適用問題業(yè)已長期、反復(fù)、深入地進行過討論，但爭議頗多、觀點頗多，無法作出定論。占主流的觀點認(rèn)為：應(yīng)堅持限制擅自轉(zhuǎn)讓宅基地、房地一體轉(zhuǎn)讓、誠實信用、平等保護雙方合法權(quán)益的原則。在審理此類案件的過程中應(yīng)當(dāng)查明的事實包括：1、買賣雙方的主體身份情況；2、轉(zhuǎn)讓時間、約定形式、協(xié)議履行情況；3、出讓方是否為宅基地和房屋的權(quán)利人，有無無權(quán)處分的情形；4、轉(zhuǎn)讓行為有無按規(guī)定經(jīng)過審批；5、土地所有權(quán)人對土地使用權(quán)歸屬問題的意見；6、買受人有無再行轉(zhuǎn)讓的行為；7、房屋有無裝修，有無翻建、擴建等情形，有無翻擴建的合法根據(jù)；8、現(xiàn)房屋使用人有無其他住所，是否具備騰房條件。結(jié)合客觀事實的審查及當(dāng)事人過錯的判斷，針對每個案件的具體情況，裁判結(jié)果也會有所不同。

為避免此類案件在各級各地人民法院審理過程中出現(xiàn)“同案不同判”的現(xiàn)象，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，使農(nóng)村房地產(chǎn)買賣行為有章可循，有法可依，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)盡快出臺相關(guān)法律規(guī)范，維護農(nóng)村整體穩(wěn)定，促進農(nóng)村集體土地交易走向健康發(fā)展的良性循環(huán)軌道。

八、城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地房屋買賣合同的效力

[案例]

孫某某原為板凳溝村民，趙某某系海淀區(qū)城鎮(zhèn)居民，1988年11月7日，趙某某與孫某某簽訂房產(chǎn)賣契，將自己在石景山區(qū)黑石頭板凳溝村處原有房屋七間賣與趙某某。雙方向北京市石景山區(qū)房地產(chǎn)管理局交納了相應(yīng)房屋買賣手續(xù)費、房產(chǎn)登記費及契稅等費用，趙某某向?qū)O某支付了7000元房款，孫某某將七間房屋交付趙某某，后趙某對上述訴爭房屋七間進行了翻、擴建，原有房屋現(xiàn)已不存在。

孫某某現(xiàn)以趙某某是城鎮(zhèn)居民，其買受農(nóng)村房屋，損害了集體經(jīng)濟組織及原告的合法權(quán)益為由起訴到法院，要求法院確認(rèn)房屋買賣合同無效，并判決被告趙某某返還房屋。

趙某某辯稱，合同已經(jīng)實際履行，買賣行為經(jīng)房地產(chǎn)管理局確認(rèn)并蓋章，自己一直在系爭房屋內(nèi)居住，而且原來的房屋已經(jīng)被翻建，要求駁回原告起訴。

法院經(jīng)審理認(rèn)為，農(nóng)村私有房屋買賣合同以認(rèn)定無效為原則，以認(rèn)定有效為例外。合同系雙方真實意思表示，且已履行完畢，該合同在當(dāng)時已經(jīng)政府房地產(chǎn)管理部門審核并登記備案，原、被告間買賣行為已完成。趙某某已對訴爭房屋進行了翻、擴建，訴爭的房屋七間現(xiàn)已不存在，現(xiàn)孫某某主張確認(rèn)買賣行為無效并由趙某某返還訴爭房屋亦已無法實現(xiàn)。

最后法院判決駁回了孫某某的訴訟請求。

[律師點評]

有關(guān)城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋的合同效力問題，北京法院處理的原則和上海法院的解釋雖然在文字表述上略有差異，但具體精神基本相同，而且還有相互補充和借鑒的地方。

北京法院主張農(nóng)村私有房屋買賣合同無效為原則，以認(rèn)定有效為例外。首先，認(rèn)定買賣合同的效力應(yīng)視雙方的具體情況處理，一是要充分考慮當(dāng)事人主體身份、主張無效的實際原因等具體認(rèn)定。二是需要認(rèn)真審查房屋買賣的現(xiàn)實情況，包括協(xié)議履行、房屋的權(quán)屬、是否經(jīng)過審批、登記、有無翻建、擴建是否具備騰房條件等進行綜合衡量。其次，確認(rèn)農(nóng)村私有房屋買賣合同效力，要全面考慮到合同無效對雙方當(dāng)事人利益影響，尤其出賣人因土地升值或拆遷、補償所獲利益，以及買受人因房屋現(xiàn)值和原買賣價格差異受到的損失；對買受人翻建、擴建房屋的，還要考慮對其添附價值進行補償；對主張返還、騰退房屋德，要考慮到對房屋買受人的妥善安置問題，避免單純判決騰退房屋造成“案結(jié)事起”的后果。最后，法院認(rèn)定買賣行為發(fā)生的時間較長，購買方已經(jīng)在農(nóng)村長時間居住，且房屋已經(jīng)翻蓋或者重建，從保障當(dāng)事人居住權(quán)和穩(wěn)定農(nóng)村社會關(guān)系的角度認(rèn)定有效。

上海法院則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)購買人是否同鄉(xiāng)人員，是否取得有關(guān)組織批準(zhǔn)，是否履行完畢和是否實際居住進行認(rèn)定。同鄉(xiāng)人員買賣有效，經(jīng)過批準(zhǔn)的買賣有效，實際履行完畢而且實際居住的一般不認(rèn)為無效。對于將房屋出售給本鄉(xiāng)以外的人員的，未經(jīng)有關(guān)組織和部門批準(zhǔn)，如果合同尚未實際履行或者購房人尚未實際居住使用該房屋的，該合同應(yīng)作無效處理。雙方當(dāng)事人應(yīng)各自返還房屋及購房款。對于將房屋出售給本鄉(xiāng)以外的人員，未經(jīng)有關(guān)組織和部門批準(zhǔn)，如果合同已實際履行完畢，且購房人已實際居住使用該房屋的，對合同效力暫不表態(tài)，實際處理中應(yīng)本著尊重現(xiàn)狀、維護穩(wěn)定的原則，承認(rèn)購房人對房屋的現(xiàn)狀以及繼續(xù)占有、居住、使用該房屋的權(quán)利。如果系爭房屋已經(jīng)拆遷或者已納入拆遷范圍的，應(yīng)在扣除購房人的購房款后，充分考慮購房人重新購房的合理支出，由購房人與出賣人按比例取得補償款，其分割比例一般可以考慮在7：3左右。

九、農(nóng)村宅基地買賣的合同效力

案情：城郊村民李某已有宅基地，后村民小組又給他分了一份宅基地。時逢城市開發(fā)，土地升值，李某便與王某簽訂了宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，李某將這份宅基地以5萬元的價格轉(zhuǎn)讓給王某，王某將款項支付給李某。當(dāng)王某開始建房時，被鄰居張某阻止，致使王某無法建房。王某以侵權(quán)為由，將鄰居張某訴至法院，請求停止侵權(quán)，排除妨礙。鄰居張某以王某無權(quán)取得宅基地使用權(quán)為由，請求駁回李某的訴訟請求。

評析：一、本案所涉法律問題

1、李某能否取得這份宅基地的使用權(quán)?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其他宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第44條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！备鶕?jù)上述法律規(guī)定，李某在已擁有宅基地的情況下，顯然不能取得這份宅基地的使用權(quán)。

2、李某與王某的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力。根據(jù)《合同法》第52條之規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的合同視為無效合同。從本案來看，李某因不能取得爭議宅基地的使用權(quán)，則爭議宅基地的使用權(quán)就不能作為合同的標(biāo)的物，因此，該宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同為無效合同。

3、王某的訴訟請求能否被支持。因李某與王某的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同為無效合同，王某不能取得宅基地的使用權(quán)，則王某建房的權(quán)益就不受法律保護。顯然，鄰居張某就不能構(gòu)成對王某的侵權(quán)。因此，人民法院應(yīng)當(dāng)予以駁回王某的訴訟請求。同時，還應(yīng)當(dāng)向土地管理部門發(fā)出司法建議書，對該案所反映的情況予以調(diào)查處理。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的特點我國農(nóng)村宅基地的使用權(quán)具有以下幾個特點：

1、宅基地的所有權(quán)歸農(nóng)民集體?！稇椃ā返?0條規(guī)定：“……宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！币虼?，宅基地的所有權(quán)屬性，已經(jīng)用根本法的形式固定為集體所有?！锻恋毓芾矸ā返?條第2款規(guī)定：“……宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！眲t更進一步明確宅基地歸農(nóng)民集體所有。

2、宅基地使用權(quán)的主體是特定的農(nóng)村居民?！稇椃ā贰ⅰ段餀?quán)法》、《土地管理法》等法律規(guī)定了宅基地使用權(quán)的主體是農(nóng)村居民，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的人員不能申請并取得宅基地使用權(quán)。

3、宅基地使用權(quán)不得出賣、轉(zhuǎn)讓或抵押。宅基地使用權(quán)人只能用宅基地建房居住和使用。任何組織和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。

4、宅基地使用權(quán)具有福利性。農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)基本上是無償?shù)?。因此宅基地使用?quán)是對集體經(jīng)濟組織成員的照顧和優(yōu)惠，具有福利性。

三、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地應(yīng)三思而行

我國現(xiàn)有法律包括物權(quán)法都沒有對是否允許城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地或者房屋作出明確規(guī)定，因此法院裁判就得適用國家政策。根據(jù)國家政策，人民法院不會支持城鎮(zhèn)居民要求在農(nóng)村購買宅基地或者房屋的訴訟請求。目前我國農(nóng)村社會保障體系尚未全面建立，宅基地使用權(quán)和房屋是農(nóng)民安身立命之本，放開宅基地使用權(quán)和房屋轉(zhuǎn)讓不利于農(nóng)村穩(wěn)定，會對農(nóng)民利益造成損害，放開的條件尚不具備。國務(wù)院辦公廳1999年發(fā)布的《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》第2條規(guī)定：“農(nóng)村的住宅不得向城市居民出售?！?004年12月，國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》再次強調(diào)：“加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。”因此，根據(jù)國家政策，人民法院不會支持城鎮(zhèn)居民要求在農(nóng)村購買宅基地或者房屋的訴訟請求。　　

十、（案例）農(nóng)村宅基地使用權(quán)歸集體所有，擅自買賣，合同無效。

日前，北京市第一中級人民法院審結(jié)了一起這樣的案件，依法判定雙方的買賣合同無效。同時，綜合考慮房屋的現(xiàn)值及區(qū)位補償價值，對購房人予以一定的補償。

　　1981年，北京市海淀區(qū)四季青鄉(xiāng)某村村民孟某之母，經(jīng)大隊批準(zhǔn)在村中建北房三間。孟母死后，孟父于1985年將房屋以6500元賣與崔某。后來，崔某出資對原來的房屋進行了翻建及裝修?，F(xiàn)共有三間南房、三間北房和一間西房，并住在該房內(nèi)。

　　2005年1月25日，孟父死亡。孟某訴至法院，請求法院確認(rèn)，孟父與崔某簽訂的房屋買賣合同無效，要求崔某返還宅基地和房屋。

　　一中院審理后認(rèn)為，雙方進行房屋買賣的時間為1985年，而《中華人民共和國土地管理法》于1986年頒布。但在《中華人民共和國土地管理法》頒布之前，1982年《中華人民共和國憲法》已規(guī)定了農(nóng)村宅基地屬于集體所有的性質(zhì)。1982年1月7日《國務(wù)院批轉(zhuǎn)〈第二次全國農(nóng)村房屋建設(shè)工作會議紀(jì)要〉的通知》也規(guī)定，社員建房和村鎮(zhèn)建設(shè)用地，必須履行申請審批手續(xù)。集體劃給社員的宅基地，社員可長期使用，所有權(quán)仍歸集體，嚴(yán)禁買賣、出租和違法轉(zhuǎn)讓。同年，國務(wù)院頒布的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》中規(guī)定，社員對宅基地、自留地、自留山、飼料地和承包的土地，只有按照規(guī)定用途使用的使用權(quán)，沒有所有權(quán)。國務(wù)院的相關(guān)規(guī)定及政策，均嚴(yán)格禁止農(nóng)村宅基地的違法轉(zhuǎn)讓。因此，孟父將農(nóng)村宅基地上建設(shè)的房屋轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民崔某的合同無效。崔某應(yīng)當(dāng)將房屋騰空后交還孟某。同時，孟某也應(yīng)當(dāng)將購房款退還崔某。

　　不過，法院也認(rèn)為，由于房屋買賣行為發(fā)生在1985年，20年間，社會經(jīng)濟條件及房屋價格均發(fā)生較大變化，且崔某已經(jīng)將房屋翻修重建。如果只退還崔某購房款或房屋現(xiàn)值價款而不考慮該房屋現(xiàn)在的區(qū)位補償價值，崔某憑此款已不能購買到適合的住房。且如遇拆遷，孟某則可獲得巨額補償款，這對崔某顯失公平。故法院依據(jù)評估公司出具的咨詢報告，綜合考慮房屋的現(xiàn)值及區(qū)位補償價值，對崔某予以補償。

北京市高級人民法院關(guān)于印發(fā)農(nóng)村私有房屋買賣糾紛、合同效力認(rèn)定及處理原則研討會會議紀(jì)要的通知

（2004年12月15日　京高法發(fā)[2004]391號）

市第一、第二中級法院；各區(qū)、縣法院：

　　為研究、統(tǒng)一執(zhí)法尺度，日前高級法院民一庭與審監(jiān)庭、立案庭聯(lián)合召開了農(nóng)村私有房屋買賣糾紛合同效力認(rèn)定及處理原則專題研討會，就農(nóng)村私有房屋買賣中的若干疑難問題進行了研討，并形成了會議紀(jì)要。特此印發(fā)，請各院在審判中參照執(zhí)行。

　　執(zhí)行中有何問題和情況，請按業(yè)務(wù)歸口與高級法院聯(lián)系。

　　近年來，我市法院受理了一批涉及農(nóng)村私有房屋買賣的合同糾紛案件，由于目前相關(guān)法律、法規(guī)不夠明確，對合同效力認(rèn)定認(rèn)識存在差異，在一定程度上產(chǎn)生了此類案件在不同法院、不同業(yè)務(wù)庭、不同審判人員之間裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。為研究、統(tǒng)一執(zhí)法尺度，2004年12月，高院民一庭與審監(jiān)庭、立案庭聯(lián)合召開會議，就農(nóng)村私有房屋買賣合同的效力認(rèn)定及案件處理原則等問題進行了專門研討，初步形成了處理意見，紀(jì)要如下：

　　一、涉及農(nóng)村私有房屋買賣糾紛案件的主要情況

　　目前此類糾紛主要有以下情況：從訴訟雙方和案由來看，主要為房屋出賣人訴買受人，要求確認(rèn)合同無效并收回房屋；從買賣雙方身份來看，出賣人為農(nóng)村村民，買受人主要是城市居民或外村村民，也有出賣給同村村民的情況；從交易發(fā)生的時間看，多發(fā)生在起訴前兩年以上，有的甚至在10年以上；從合同履行來看，大多依約履行了合同義務(wù)，出賣人交付了房屋，買受人入住并給付了房款，但多未辦理房屋登記變更或宅基地使用權(quán)變更登記手續(xù)；從訴訟的起因來看，多緣于土地增值以及土地征用、房屋拆遷等因素，房屋現(xiàn)值或拆遷補償價格遠遠高于原房屋買賣價格，出賣人受利益驅(qū)動而起訴；從標(biāo)的物現(xiàn)狀來看，有的房屋已經(jīng)過裝修、翻建、改建等添附行為。

　　二、關(guān)于農(nóng)村私有房屋買賣糾紛合同效力的認(rèn)定

　　與會人員多數(shù)意見認(rèn)為，農(nóng)村私有房屋買賣合同應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。主要理由是：

　　首先，房屋買賣必然涉及宅基地買賣，而宅基地買賣是我國法律、法規(guī)所禁止的。根據(jù)我國土地管理法的規(guī)定，宅基地屬于農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。國務(wù)院辦公廳1999年頒布的《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。”國家土地管理局[1990]國土函字第97號《關(guān)于以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的具體應(yīng)用問題請示的答復(fù)》也明確規(guī)定：原宅基地使用者未經(jīng)依法批準(zhǔn)通過他人出資翻建房屋，給出資者使用，并從中牟利或獲取房屋產(chǎn)權(quán)，是屬“以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”的違法行為之一。

　　其次，宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟組織成員享有的權(quán)利，與特定的身份關(guān)系相聯(lián)系，不允許轉(zhuǎn)讓。目前農(nóng)村私房買賣中買房人名義上是買房，實際上是買地，在房地一體的格局下，處分房屋的同時也處分了宅基地，損害了集體經(jīng)濟組織的權(quán)益，是法律法規(guī)明確禁止的。

　　第三，目前，農(nóng)村房屋買賣無法辦理產(chǎn)權(quán)證書變更登記，故買賣雖完成，但買受人無法獲得所有權(quán)人的保護。

　　第四，認(rèn)定買賣合同有效不利于保護出賣人的利益，在許多案件中，出賣人相對處于弱者的地位，其要求返還私有房屋的要求更關(guān)涉到其生存權(quán)益。

　　與會者同時認(rèn)為，此類合同的效力以認(rèn)定無效為原則，以認(rèn)定有效為例外，如買賣雙方都是同一集體經(jīng)濟組織的成員，經(jīng)過了宅基地審批手續(xù)的，可以認(rèn)定合同有效。

　　三、涉及農(nóng)村私有房屋買賣糾紛案件的處理原則

　　與會者一致認(rèn)為，處理此類案件應(yīng)堅持以下原則：

　　第一，要尊重歷史，照顧現(xiàn)實。農(nóng)村私有房屋交易是在城鄉(xiāng)人口流動加大、居住區(qū)域界限打破和城鄉(xiāng)一體化的大背景下產(chǎn)生的，相關(guān)部門監(jiān)管不力、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織相對渙散是造成這種現(xiàn)狀的制度誘因，而土地市場價格的持續(xù)上揚、房屋拆遷補償?shù)壤骝?qū)動是引起此類案件的直接原因。審理此類案件應(yīng)實事求是地看待上述背景，要考慮到目前城鄉(xiāng)界限仍未完全打破，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織仍有一定的封閉性，農(nóng)村土地屬于集體所有，目前法律、政策限制集體土地流轉(zhuǎn)是一種現(xiàn)實；同時要認(rèn)識到此類案件產(chǎn)生的復(fù)雜性，并妥善解決相關(guān)的利益沖突和矛盾。

　　第二，要注重判決的法律效果和社會效果。判決要以“有利于妥善解決現(xiàn)有糾紛、有利于規(guī)范當(dāng)事人交易行為”為指導(dǎo)，起到制約農(nóng)民審慎處分自己房屋的積極效果。

　　第三，要綜合權(quán)衡買賣雙方的利益。首先，要全面考慮到合同無效對雙方當(dāng)事人的利益影響，尤其是出賣人因土地升值或拆遷、補償所獲利益，以及買受人因房屋現(xiàn)值和原買賣價格的差異造成的損失；其次，對于買受人已經(jīng)翻建、擴建房屋的情況，應(yīng)對其添附價值進行補償；再次，判決返還、騰退房屋同時應(yīng)注意妥善安置房屋買受人，為其留出合理的騰退時間，避免單純判決騰退房屋給當(dāng)事人帶來的消極影響。

　　特此紀(jì)要。

農(nóng)村宅基地上的房屋買賣合同無效

1、此類合同違反了法律的強制性規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！币虼?，在農(nóng)村宅基地上所建商品房買賣合同違反了法律的強制性規(guī)定。根據(jù)《合同法》第52條的規(guī)定，違反法律的強制性規(guī)定的合同無效，由此就可以得出此類合同無效的結(jié)論。

2、此類合同購買主體必須是本村村民，除此以外合同無效。1999年5月6日發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定：農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。2001年8月31日《山東省人民政府關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的通知》明確規(guī)定：“嚴(yán)格禁止村民或集體組織以任何名義向本村以外的公民轉(zhuǎn)讓、買賣宅基地，擅自轉(zhuǎn)讓、買賣的土地建設(shè)等行政管理部門不得辦理有關(guān)手續(xù)，并由土地行政主管部門按照擅自轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的規(guī)定依法處理?！?/p>

持此觀點的人認(rèn)為農(nóng)村村民一戶只能申請一處宅基地，農(nóng)民宅基地使用權(quán)由于是村民基于其身份而無償取得的與集體經(jīng)濟組織成員的資格是聯(lián)系在一起的。在一定程度上，宅基地具有社會福利和社會保障的功能。如果非本村村民獲得該房屋，應(yīng)主體資格的變動，就會改變宅基地使用權(quán)的性質(zhì)，因而不具有可交易性。

3、由于合同標(biāo)的不能而無效

所謂標(biāo)的可能，是指合同所規(guī)定的債權(quán)人的權(quán)利或債務(wù)人的義務(wù)在客觀上有成為現(xiàn)實的可能。如果標(biāo)的無法實現(xiàn)，則不發(fā)生法律上的效力。當(dāng)事人簽訂的宅基地上買賣合同，其標(biāo)的是買受人交付價金、出賣人移轉(zhuǎn)房屋所有權(quán)。但現(xiàn)實生活中，房產(chǎn)管理部門要么只辦理城市國有土地上所建房屋的權(quán)屬證書，要么依據(jù)有關(guān)法律規(guī)章不予辦理，導(dǎo)致農(nóng)村房屋無法辦理過戶。

4、未經(jīng)村委會同意和政府審批而無效。

《山東省高級人民法院關(guān)于審理房地產(chǎn)案件若干問題的意見》第56條明確規(guī)定：“農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，必須經(jīng)合法批準(zhǔn)……未經(jīng)審查批準(zhǔn)，宅基地使用權(quán)不能隨房轉(zhuǎn)移給買主，房屋買賣、贈與等行為也應(yīng)認(rèn)定為無效?！?/p>

宅基地買賣是我國法律、法規(guī)所禁止的。根據(jù)我國土地管理法的規(guī)定，宅基地屬于農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理?！逗颖笔∞r(nóng)村宅基地管理辦法》第二十條規(guī)定：“非法轉(zhuǎn)讓宅基地或者非法轉(zhuǎn)讓土地建設(shè)住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正，沒收非法所得，并可處以非法所得百分之五以上百分之二十以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，由司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任

　關(guān)于農(nóng)村宅基地能否向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓的問題，目前國家是采取“一刀切”的做法，即禁止轉(zhuǎn)讓，沒有特例。現(xiàn)在的司法實踐對城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地一概認(rèn)定無效，雙方如果存在爭議，起訴到法院，法院按無效合同的處理辦法來處理這類糾紛，購買人將房屋交還，出賣人返還房款。2004年，北京市高院專門下發(fā)了一個文件，即買賣農(nóng)村宅基地一律認(rèn)定無效。制定這樣政策或法律規(guī)定的出發(fā)點是國家保護農(nóng)民的利益及賴以生存的耕地。具體的理由如下：第一，宅基地的所有權(quán)屬于集體，個人無權(quán)把宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)出集體之外；第二，城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地一般不是為了滿足基本的居住要求，將導(dǎo)致農(nóng)村土地的浪費；第三，住房和宅基地是農(nóng)民安身立命的最后保障，如果允許轉(zhuǎn)讓，一旦農(nóng)民進城打工無法在城市立足，就會造成農(nóng)民流離失所，帶來社會問題。正在審議的物權(quán)法草案也規(guī)定，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。你們的宅基地買賣合同是無效的，法律不予保護。

一、農(nóng)村房屋買賣應(yīng)注意哪些必要程序？

1、房屋買賣應(yīng)經(jīng)集體即村民委員會書面同意。

2、如系共有房屋，必須征得其他共有人同意。

3、應(yīng)提交戶口簿、居民身份證及土地證、房產(chǎn)證等相關(guān)材料的原件。

4、應(yīng)到產(chǎn)權(quán)登記部門查看房屋產(chǎn)權(quán)是否存在瑕疵：如是否存在抵押等擔(dān)保、是否有人民法院采取查封等財產(chǎn)保全措施。

5、應(yīng)訂立書面買賣合同、并辦理審批、過戶等手續(xù)。房屋買賣合同應(yīng)由相關(guān)職能部門審批，并辦理“宅基地證”或“集體土地使用證”的過戶更名手續(xù)；還應(yīng)到房產(chǎn)管理部門依法辦理“房產(chǎn)證”的過戶更名手續(xù)。

二， 村民能否出賣其宅基地上房屋？

《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定農(nóng)村宅基地屬農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有，只有該組織成員才享有宅基地使用權(quán)；農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地；農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的不予批準(zhǔn)。從上述規(guī)定來看，法律雖未禁止農(nóng)村村民出賣、出租宅基地上所建住宅，但對售房主體卻有限制。

農(nóng)村房屋買賣的出售方一般為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的村民，而購買方則存在兩種情況：一是集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員，二是集體經(jīng)濟組織以外的成員。

1、集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員又分三種具體情況：一是本身已有宅基地，且符合國家規(guī)定的宅基地標(biāo)準(zhǔn)；二是已有宅基地，但尚未達到國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；三是已在集體經(jīng)濟組織落戶，但尚沒有分到宅基地。根據(jù)一戶村民只能擁有一處宅基地的規(guī)定，對已有宅基地且符合國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的村民，再申請宅基地是不可能得到批準(zhǔn)的。對上列第二種情況，村民如再申請第二處宅基地時超過國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，也不應(yīng)得到批準(zhǔn)。至于第三種情況，則可依法申請建房用地。

《江蘇省土地管理條例》第35條規(guī)定：購買農(nóng)村村民房屋的農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)符合申請建房用地的條件。據(jù)此對照上列三種情況：第一種情況已不能再申請建房，故無法購買村民房屋；第二種情況能不能購買村民房屋，則取決于其所占用的宅基地是否超標(biāo)；第三種情況應(yīng)屬符合申請建房用地條件，故可以購買村民房屋。

2、如果是集體經(jīng)濟組織以外的成員，會出現(xiàn)兩種情況：

（1）城鎮(zhèn)居民。根據(jù)1999年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》第2條第2款規(guī)定：農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。1999年《江蘇省政府關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理的通知》也強調(diào)：禁止農(nóng)民將住宅向城鎮(zhèn)居民出售。因此，城鎮(zhèn)居民不是農(nóng)村房屋買賣合法的購買方。

（2）本集體經(jīng)濟組織以外的農(nóng)民。根據(jù)國家土地管理法的相關(guān)規(guī)定，只有本集體經(jīng)濟組織成員才有資格使用該組織的宅基地。因此，本集體經(jīng)濟組織以外的農(nóng)民也不是農(nóng)村房屋買賣合法的購買方。

三、關(guān)于執(zhí)行農(nóng)村買賣房屋合同時不過戶 的問題

《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問題的意見》（以下簡稱《意見》）第56條規(guī)定：買賣雙方自愿，并立有契約，買方已交付了房款，并實際使用和管理了房屋，又沒有其他違法行為，只是買賣手續(xù)不完善的，應(yīng)認(rèn)為買賣關(guān)系有效，但應(yīng)補辦房屋買賣手續(xù)。但最高人民法院（1987）民他字第42號司法解釋對此作了進一步解釋：《意見》第56條規(guī)定的精神，只適用于解決《城市私有房屋管理條例》（以下簡稱《條例》）實施前的歷史遺留問題；《條例》實施后，人民法院審理這類案件，應(yīng)嚴(yán)格按照《條例》的規(guī)定辦理。由此看來，《意見》第56條不適用于農(nóng)村房屋買賣，當(dāng)然不能作為審理本案的依據(jù)。而且，按照我國民法精神，不動產(chǎn)物權(quán)的取得、消滅和變更，經(jīng)登記才產(chǎn)生法律效力，這也是為絕大多數(shù)國家的民法所接受的一條原則。

國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知

國辦發(fā)〔2007〕71號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

近年來，黨中央、國務(wù)院連續(xù)下發(fā)嚴(yán)格土地管理、加強土地調(diào)控的政策文件，有力地促進了各地區(qū)、各部門貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅決執(zhí)行宏觀調(diào)控政策。但是，一些地方仍存在違反農(nóng)村集體建設(shè)用地管理的法律和政策規(guī)定，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，非法批準(zhǔn)建設(shè)用地等問題，并且有蔓延上升之勢。為嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策，堅決遏制并依法糾正亂占農(nóng)用地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下：

一、嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度

土地利用涉及全民族的根本利益，必須服從國家的統(tǒng)一管理。我國人多地少，為保證經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，必須實行最嚴(yán)格的土地管理制度。土地用途管制制度是最嚴(yán)格土地管理制度的核心。但是，一些地方在土地利用中沒有嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，未經(jīng)依法批準(zhǔn)，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：“國家實行土地用途管制制度”，“使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”。違反土地利用總體規(guī)劃和不依法經(jīng)過批準(zhǔn)改變土地用途都是違法行為。任何涉及土地管理制度的試驗和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度。地方各級人民政府既要加強土地征收或征用管理，更要重點加強土地用途管制。

二、嚴(yán)格規(guī)范使用農(nóng)民集體所有土地進行建設(shè)

當(dāng)前一些地方在使用農(nóng)民集體所有土地進行建設(shè)的過程中，擅自擴大農(nóng)民集體所有土地的使用范圍，違法提供建設(shè)用地的問題比較嚴(yán)重。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村村民住宅等三類鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)可以使用農(nóng)民集體所有土地。對這三類用地的范圍，法律和政策都有準(zhǔn)確界定，必須嚴(yán)格執(zhí)行。按照《中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者農(nóng)民投資為主，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括所轄村）舉辦的承擔(dān)支援農(nóng)業(yè)義務(wù)的企業(yè)。要嚴(yán)禁以興辦“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”、“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)”為名，非法占用（租用）農(nóng)民集體所有土地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

按照《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定，任何建設(shè)需要將農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，都必須依法經(jīng)過批準(zhǔn)。興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、村民建住宅需要使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有土地的，必須符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃（以下簡稱鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃），納入土地利用年度計劃，并依法辦理規(guī)劃建設(shè)許可及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和建設(shè)項目用地審批手續(xù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地，興辦企業(yè)或與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同興辦企業(yè)的，必須符合土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃，并納入建設(shè)用地年度計劃管理；涉及占用農(nóng)用地的，必須先依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，用地規(guī)模必須符合有關(guān)企業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。單位和個人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。

其他任何單位和個人進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。不符合土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃，沒有土地利用年度計劃指標(biāo)的，不得批準(zhǔn)用地。任何單位和個人不得自行與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或個人簽訂協(xié)議將農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，要依法追究刑事責(zé)任。

三、嚴(yán)格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模

一些地方借農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、土地整理折抵和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等名義，擅自擴大建設(shè)用地的規(guī)模。地方各級人民政府要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃，對農(nóng)村集體建設(shè)用地實行總量控制。嚴(yán)禁以各種名義，擅自擴大農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模，以及通過“村改居”等方式，非法將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地。

嚴(yán)格控制農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍。農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)發(fā)生破產(chǎn)、兼并等情形時，所涉及的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)方可依法轉(zhuǎn)移。其他農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須是符合規(guī)劃、依法取得的建設(shè)用地，并不得用于商品住宅開發(fā)。

依照《中華人民共和國土地管理法實施條例》，土地整理新增耕地面積只能折抵用于建設(shè)占用耕地的補償，不得折抵為建設(shè)用地指標(biāo)，擴大建設(shè)用地規(guī)模。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，必須嚴(yán)格控制在國家已經(jīng)批準(zhǔn)的試點范圍內(nèi)。試點必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃，必須確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加，農(nóng)用地和耕地面積不減少。不得以試點為名違背農(nóng)民意愿大拆大建、強制搬遷，侵害農(nóng)民權(quán)益。

四、嚴(yán)格禁止和嚴(yán)肅查處“以租代征”轉(zhuǎn)用農(nóng)用地的違法違規(guī)行為

近年來，一些地方出現(xiàn)了違反土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，規(guī)避農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，通過出租（承租）、承包等“以租代征”方式非法使用農(nóng)民集體所有土地進行非農(nóng)業(yè)項目建設(shè)的行為。對此，必須嚴(yán)格禁止，并予以嚴(yán)肅查處。國土資源管理部門要對“以租代征”的違法違規(guī)問題進行全面清查，并嚴(yán)格依法依紀(jì)處理。嚴(yán)肅追究瞞案不報、壓案不查的責(zé)任。嚴(yán)肅處理以罰代法、處罰不到位的行為。國家機關(guān)工作人員批準(zhǔn)“以租代征”占地建設(shè)的，要追究其非法批地的法律責(zé)任，涉嫌犯罪的要及時移送司法機關(guān)依法處理；應(yīng)給予政紀(jì)處分的，依據(jù)《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》等規(guī)定辦理。單位和個人擅自通過“以租代征”占地建設(shè)的，要追究其非法占地的法律責(zé)任，涉嫌犯罪的要及時移送司法機關(guān)依法處理。對糾正、整改土地違法違規(guī)行為不力的地區(qū)和土地違法違規(guī)行為大量發(fā)生、造成嚴(yán)重后果的地區(qū)，實行問責(zé)制，由國家土地總督察責(zé)令限期整改，限期整改期間暫停該地區(qū)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批。

五、嚴(yán)格土地執(zhí)法監(jiān)管

國土資源部要會同發(fā)展改革、監(jiān)察、農(nóng)業(yè)、建設(shè)等部門，依據(jù)土地管理的法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格土地執(zhí)法監(jiān)管，堅決制止亂占農(nóng)用地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的違法違規(guī)行為。各有關(guān)部門要依據(jù)本部門職責(zé)，切實加強監(jiān)管，形成執(zhí)法合力。對未取得合法用地手續(xù)的建設(shè)項目，發(fā)展改革部門不得辦理項目審批、核準(zhǔn)手續(xù)，規(guī)劃部門不得辦理建設(shè)規(guī)劃許可，建設(shè)部門不得發(fā)放施工許可證，電力和市政公用企業(yè)不得通電、通水、通氣，國土資源管理部門不得受理土地登記申請，房產(chǎn)部門不得辦理房屋所有權(quán)登記手續(xù)，金融機構(gòu)不得發(fā)放貸款。未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)占用農(nóng)用地設(shè)立企業(yè)的，工商部門不得登記。同時，國土資源部要會同有關(guān)部門，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展變化的新情況，深入研究在依照土地利用總體規(guī)劃、加強用途管制的前提下，完善對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民住宅等農(nóng)村集體建設(shè)用地管理和流轉(zhuǎn)的政策措施。

地方各級人民政府及其國土資源管理部門要采用通俗易懂的方式，廣泛深入地開展土地管理法律法規(guī)特別是農(nóng)村集體建設(shè)用地管理法律法規(guī)的宣傳教育和培訓(xùn)，使鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村干部、農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民、企業(yè)法人真正知曉并且自覺遵守土地管理法律法規(guī)的規(guī)定。

各地區(qū)、各部門特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，要充分認(rèn)識制止亂占農(nóng)用地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的重要性和緊迫性，增強責(zé)任感和緊迫感，把思想統(tǒng)一到貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和中央宏觀調(diào)控政策的要求上來，從實際出發(fā)，加強領(lǐng)導(dǎo)，制訂有力措施，認(rèn)真清理查處農(nóng)民集體所有土地使用中的違法違規(guī)問題，嚴(yán)格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，建立嚴(yán)格的管理制度和長效機制，堅決剎住亂占濫用農(nóng)用地之風(fēng)。

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府和國務(wù)院各有關(guān)部門要于2008年3月底前，將貫徹執(zhí)行本通知的情況，向國務(wù)院專題報告。

國務(wù)院辦公廳

二○○七年十二月三十日

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