愛華網(wǎng)戶籍改革中的住房難題時代周報：現(xiàn)代戶籍制度在我國已有五十多年的發(fā)展歷史，它對我國的政治經(jīng)濟生活有著廣泛而深刻的影響，時至今日，這種戶籍制已經(jīng)成為跟經(jīng)濟的發(fā)展很不適應，亟待改革。我國的戶籍制度從建立至今，大致經(jīng)歷了怎樣的歷史演變過程？陶然：我國現(xiàn)行的戶籍制度初建于1958年，當時國家著力發(fā)展重化工業(yè)，尤其是國防工業(yè)，在嚴格的計劃經(jīng)濟體制下，這樣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式根本無法提供就業(yè)，所以要限制農(nóng)民進城，減輕城市負擔，穩(wěn)定社會治安。同時，重工業(yè)的發(fā)展需要農(nóng)村為城市提供足夠的糧食和原材料，這在生產(chǎn)力極其落后的情況下，不得不把農(nóng)民捆綁在土地上?；诖?，國家制定了戶口登記制度，明確將城鄉(xiāng)居民分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，并對人口自由流動實行嚴格限制，這是今天城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)固化的開始。這種局面一直持續(xù)到上世紀80年代中期才有所松動，由于市場逐步放開，城市里的部分產(chǎn)業(yè)需要用工，所以在局部范圍內(nèi)放開農(nóng)民進城，比如在江浙和珠三角一帶，私營和外資企業(yè)的興起需要勞動工人，所以從本省或者本縣的農(nóng)村招收農(nóng)民，但當時進城落戶的比例并不高。到90年代中后期，隨著城市經(jīng)濟進一步發(fā)展，才真正出現(xiàn)大規(guī)模的農(nóng)民進城，直到現(xiàn)在，形成巨大的民工潮。時代周報：從中央到地方，“戶籍改革”的口號已經(jīng)喊了多年，許多地方政府也都進行了各種探索，但至今戶籍壁壘依然存在，戶籍制度改革為什么這么難？它的主要阻力是什么？陶然：主要阻力還在地方政府，當然也與我們目前整體的體制，尤其是土地管理體制有關(guān)。目前，非國有企業(yè)是城市吸收就業(yè)的主體，隨之就業(yè)逐漸與城市戶口脫鉤，這也就意味著戶口與就業(yè)相關(guān)的社會保險（即所謂的“五險一金”，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險及住房公積金）脫鉤，這些保險由作為雇主的企業(yè)和作為雇員的個人（單獨或共同）繳納。因此，不管雇員是否有本地城市戶口，都可以享受這些保險。從這個意義上講，當前階段城市戶口主要意味著由城市政府提供的三項公共服務(wù)：以城市最低生活保障為主的社會救助服務(wù)，以經(jīng)濟適用房和廉租房實物或租金補貼為主的政府補貼性住房安排，以及遷移人口子女在城市公立學校平等就學的機會。http://www.aihuau.com/darticle3/list.asp?id=160693 |/darticle3/list.asp?id=160693 | 5其中最困難的，也是戶籍制度改革中成本最高的是流動人口居住問題，在當前城市地價和房價飆漲的情況下，要以農(nóng)民工為主體的外來人口自己購買商品房，或要求地方政府為廣大流動人口提供保障性住房，并不現(xiàn)實。但擁有可支付的、能維持基本尊嚴的住房，是農(nóng)民工市民化、農(nóng)民工家庭永久遷入城市的必要條件。因此，為廣大流動人口建設(shè)其購買或租住得起的住房，并配合以較好基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，是未來中國人口城市化過程中必須面對的重大挑戰(zhàn)。其次，是城市公立學校義務(wù)教育，農(nóng)民工子女進入城市公立學校就讀依然困難重重。最后是城市低保，城市低保一直把農(nóng)民工排除在外，但戶籍制度改革的目標，是讓越來越多的農(nóng)民工獲得城市戶口并獲得與城市戶口相關(guān)的公共服務(wù)。戶籍—土地制度聯(lián)動改革時代周報：相對而言，后兩個問題更容易解決，而住房問題則困難得多，對此你是否有比較好的對策？陶然：目前體制下，地方政府大部分缺乏動力為外來農(nóng)民工大規(guī)模提供保障性住房，但只要適當放開集體建設(shè)用地入市，讓城市郊區(qū)農(nóng)民給外來農(nóng)民工蓋房子，就不需要地方政府大規(guī)模提供保障性住房。實際上，在規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和政府稅收到位的情況下，允許作為外來流動人口輸入地的發(fā)達地區(qū)城市城中村、城郊村的農(nóng)民給外來流動人口蓋房子，還將大大有助于戶籍制度改革切實實現(xiàn)突破。一旦流動人口住房問題通過這種方式得到解決，再在改造后的城中村地段配套建設(shè)一些為外來人口子女服務(wù)的公立學校，戶籍改革就實現(xiàn)了有效突破。 城郊的農(nóng)民和村集體過去和現(xiàn)在都有很強積極性，來提供大量租金低廉的住房出租給外來人口。這一方面是農(nóng)民主動分享城市化收益的表現(xiàn)，另一方面也充分證明，外來流動人口的居住問題可以通過土地制度的創(chuàng)新來完成，而并不必然要過多增加政府的財政壓力。換句話說，有效制度改革是解決問題的關(guān)鍵。其實，地方政府還可以因放開集體建設(shè)用地入市后抽取土地增值稅和財產(chǎn)稅，這樣就逐漸淡出目前的依靠土地出讓金的地方土地財政模式。最后， 這種增加供給的改革可以有效抑制房價泡沫，甚至可以帶來房價下降的同時，不影響反而促進經(jīng)濟增長。我希望各級政府，尤其是中央政府真是要好好想想這個問題，為什么目前政府主要通過需求面管理調(diào)控房價卻屢屢受挫，最后干脆直接采取歧視性限購之類的措施。如果采取措施的方向本身就有問題，那么一條道往下走是不是好的選擇？ 時代周報：住房問題解決后，再需要進行怎樣的制度設(shè)計，讓農(nóng)民可以獲得上述三項公共服務(wù)，以解除農(nóng)民進城的后顧之憂？陶然：為漸進地增加城市公共服務(wù)對農(nóng)民工的覆蓋，防止出現(xiàn)政府短期內(nèi)為所有流動人口提供服務(wù)而財力不足的局面，確實可以考慮設(shè)置一定的農(nóng)村流動人口的“城市戶口準入標準”，為達到該準入標準的遷移人口建立一個福利包（或叫城市戶口）；其次，將該福利包與農(nóng)村的農(nóng)地承包權(quán)利掛鉤，讓農(nóng)民在兩者之間有自主選擇的權(quán)利。最后，為戶籍改革配套相應的融資手段，主要通過開征以土地資產(chǎn)及其增值為稅基的地方財政體制改革來實現(xiàn)。就機制設(shè)計的視角看來，可考慮如下“戶籍—土地制度聯(lián)動改革”的概念模型：第一，需要降低目前的流動人口向城市進行永久遷移、或者說申請城市戶口的“準入標準”。比如，只要在某城市就業(yè)2-3年，累計6-12個月的月均收入超過個人所得稅免稅額，交納“五險”滿2-3年，就能申請該城市戶口。此外，對于那些自我雇傭的外來人口，或可以要求其自行繳納“五險”的全部或部分科目，或者另立一些稍高、但也不能太高的收入和居留時間標準，單獨處理。第二，把城市最低生活保障、結(jié)合住房補貼性安排 （包括“經(jīng)濟適用房”、“兩限房”的購買權(quán)，廉租房、公租房的租用權(quán)）、子女義務(wù)教育公立學校入學權(quán)利、民辦學校義務(wù)教育入學補貼，構(gòu)成一個“城市戶口福利包”。第三，達到上述“城市戶口準入標準”的農(nóng)村遷移人口，在自愿基礎(chǔ)上（無償）放棄其在農(nóng)村耕地承包權(quán)，出具有原籍戶口所在村集體、鄉(xiāng)政府所提供的放棄農(nóng)地承包權(quán)的證明，就可以獲得遷入地城市戶口和享受上述“城市戶口福利包”的資格?？紤]到農(nóng)民工在老家原有宅基地往往進行了較大投資，不應把放棄宅基地作為申請城市戶口的必要條件，而應該允許其保留，在未來政府相關(guān)政策調(diào)整后，應該逐漸允許宅基地自由流轉(zhuǎn)。對于符合上述準入標準、但不愿意放棄耕地承包權(quán)農(nóng)民工，則只能獲得子女義務(wù)公立學校入學權(quán)，但不能申請城市戶口，不能被納入城市最低生活保障覆蓋范圍。在這方面，可通過中央或省政府發(fā)放“教育券”，對應著相應財政撥款，賦予流動人口子女在城市或鄉(xiāng)村學校就學的自由選擇權(quán)。宅基地使用權(quán)歸農(nóng)民時代周報：這種設(shè)計與重慶的戶籍改革頗為相似，不同的是重慶的改革要求農(nóng)民用宅基地換購房補貼，這種“土地換戶籍”的做法被一些學者斥為“圈地運動”，你如何看待重慶的戶籍改革模式？|!---page split---|陶然：重慶改革的具體措施是對自愿退出宅基地使用權(quán)及農(nóng)房的，參照征地政策給予一次性補償和購房補助；對自愿退出承包地的，按照流轉(zhuǎn)標準，對本輪承包期內(nèi)剩余年限權(quán)益給予一次性補助。實際上，正因城市戶口還對應一些福利，而農(nóng)村承包地在集體所有制情況下繼續(xù)面臨因人口變動而調(diào)整的壓力，所以，戶籍改革中可以考慮要求外來農(nóng)民在自愿申請戶口并進城入戶后放棄承包地。這樣村集體就可以把這些承包地分配給繼續(xù)留在農(nóng)村的人口，使后者農(nóng)地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定甚至經(jīng)營規(guī)模擴大，這將有助于提高收入，改善社會分配狀況。但是，與承包地相比，宅基地因存在兩個特點而不應作為獲得城市戶口的先決條件。其一是對宅基地及其上建筑物，農(nóng)民進行了更多的投資；其二是在目前體制下，作為農(nóng)村建設(shè)用地宅基地可以通過復墾帶來目前城市發(fā)展急需的“建設(shè)用地指標”，后者通過跨區(qū)域交易具有不小的經(jīng)濟價值，而這也恰恰是重慶近年來推行的“地票交易”改革，以及天津“宅基地換房”、成都“拆院并院”、浙江嘉興“兩分兩換”等改革模式的關(guān)鍵激勵。按道理講，這部分“土地發(fā)展權(quán)”的市場價值，應該自動全部或大部歸相應農(nóng)戶所有。換句話說，這部分指標交易和收益的主體，應該是自愿將宅基地復墾并通過市場機制出賣建設(shè)用地指標的農(nóng)民。但在目前各地的操作中，無論是農(nóng)民宅基地拆遷后的農(nóng)民集中居住，還是農(nóng)村宅基地復墾后將新增建設(shè)用地指標進行“地票交易”，其推動主體都是地方政府。在上述系統(tǒng)性改革方案下，地方政府為解決外來人口戶籍問題并不需要付出太多財政代價，因此，也就不需要用農(nóng)民的宅基地建設(shè)指標來置換。政府不僅沒有必要以農(nóng)民的宅基地為代價來換戶口，而且還應該賦予農(nóng)民更充分的宅基地買賣、開發(fā)的權(quán)利。實際上，如果承認宅基地是農(nóng)民的財產(chǎn)，而農(nóng)民工本身也通過城市就業(yè)向政府納稅并應該獲得這些基本公共服務(wù)，那么用作為自己財產(chǎn)的宅基地來換與戶籍對應的基本公共服務(wù)，顯然有失合理性。時代周報：2010年是中央提出加快戶籍制度改革的一年，許多地方都開始了戶籍制度改革的嘗試，在戶籍改革過程中，中央和地方各自應承擔怎樣的角色？
陶然：戶籍改革有一個誤區(qū)，即應該給城市政府充分的自主權(quán)，中央政府不應該深度介入。但實際上，若無來自上級，尤其是中央政府的指導性政策、跨區(qū)的協(xié)調(diào)乃至于對地方政府，尤其是人口流入地的地方政府施加較大壓力，跨區(qū)、乃至跨省的戶籍改革問題基本上很難得到解決。如果我們觀察現(xiàn)有的各地戶籍改革試點，就可以看到其主要瞄準對象是來自本省或本市范圍內(nèi)的農(nóng)村人口，甚至有的只覆蓋本地失地農(nóng)民（往往是在低價征收農(nóng)民土地之后）。但考慮我國人口遷移有相當比例是跨地區(qū)或跨省遷移，特別是從內(nèi)地向沿海、從發(fā)達省份內(nèi)部較不發(fā)達區(qū)向更發(fā)達區(qū)域的遷移，這種完全由地方推動的改革就基本無法覆蓋那些來自外省、市的流動人口。當然，目前我國城市外來流動人口已經(jīng)接近2億，如果加上這些勞動力的配偶和孩子，戶籍改革需要解決超過3億人的戶口問題。要求城市在短期內(nèi)做到為所有外來人口提供相應公共服務(wù)確有一定難度。因此，在戶改中設(shè)定一定的準入條件，可能存在一定必要性。但這里的關(guān)鍵問題在于，如果準入條件設(shè)定過高，只吸引高端人才，戶籍改革倒是可以做到“有序漸進”， 但“以人為本”也就沒有了。正是從這個意義上講， 如果中央政府不在城市戶籍準入條件上對地方政府進行一定的限制，或者直接給出一些既有一定彈性，但又有實質(zhì)約束力的綱領(lǐng)性意見，甚至在一定條件下為激勵地方政府放寬落戶條件而給予適當財政和政策支持，光靠地方政府自身推進戶籍制度改革，就很可能帶來地方政府，尤其是作為流動人口主要流入地的沿海地方政府，將以農(nóng)民工為主體的所謂“低素質(zhì)”人口及其家庭成員排斥在外的局面， 這對于中國未來的長期增長和和諧社會建立都是非常不利的。
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