愛華網(wǎng)???? “千呼萬喚始出來”的《預算法修正案（草案二次審議稿）》（以下簡稱“草案”）終于呈現(xiàn)在公眾面前，進入公開征求意見階段，這次修訂從動議至今歷時多年，實可謂來之不易。然而，從目前呈現(xiàn)出來的文本來看，仍有不少不盡如人意的地方。雖然改動的篇幅很大，但不少應改、可改之處未作修改，而其應當體現(xiàn)出來的預算“法定”、公開透明等基本精神體現(xiàn)得還不夠清晰。 之所以這樣，我認為原因還是在于修法者在預算理念上存在認識誤區(qū)，一些最基本的現(xiàn)代預算思想沒能被普遍接受，依然沿用過去陳舊的法律話語，所以才在草案中出現(xiàn)了“應當勤儉節(jié)約、量力而行”這樣的道德說教，這是我們應該要反思的。近年，學界對《預算法》的研究成果有很多，國外也有豐富的實踐經(jīng)驗，我們應當將其中有用的地方融入到修法的過程當中。另一個重要原因，是在預算法修改過程中，立法機構的作用發(fā)揮得不夠充分，預算執(zhí)行機構卻比較強勢，公開透明和社會參與方面做得不夠理想。 預算不僅僅是一個技術和工具問題，不同民眾的意愿都要通過代議制的形式反映出來，而要把所有的意見都變成政府的政策，主要手段就是通過預算。如果想了解一國的社會，應該首先了解它的預算；如果想了解該國政策的受益者是誰，答案亦可在預算中尋找。英國大憲章簽訂以后，解決了治稅權的問題，國王的“錢袋子”就被議會拿走了，它不僅管如何征稅，還管如何花錢。 在我國，立法者與執(zhí)行者之間應該有一個合理的權力劃分，各部委除了要對國務院負責外，還要對全國人大負責。但是現(xiàn)在人大的作用沒有得到很好的體現(xiàn)。本來預算的監(jiān)制、批準、執(zhí)行的全過程，人大都要發(fā)揮非常重要的作用，由專門的委員會和技術專家來處理，但現(xiàn)在我國還做得不夠。 草案第1條稱“根據(jù)憲法，制定本法”，《憲法》中與預算有關的是第62、67和89條，前兩條講的是人大有行使審查、批準預算的職責，后一條講的是國務院有編制和執(zhí)行預算的職權。預算審批權明確交給了人大，但對該權力的效力卻缺乏明確規(guī)定。如果政府中有人無視預算作為法律文件的強制力而突破之，比如任意追加預算、擠占挪用預算資金，導致預算與決算之間出現(xiàn)巨大差距，人大即使對其不滿也只能束手無策。預算法定的剛性不足，很容易成為約束力低下的一紙空文。 預算權本是人大除立法權之外最重要的權力，但預算調(diào)整的審批權與其他權力混在一起，只占半個條款，而世界上絕大多數(shù)國家都運用大量篇幅和條款來解釋和規(guī)定預算權力。《預算法》第24條和第43條規(guī)定，財政部門既是預算編制的執(zhí)行者，又是預算實施的執(zhí)行者，既當裁判員，又當運動員，這明顯是不合理的，但在此次修正草案中未發(fā)現(xiàn)有修改。 目前我國的預算監(jiān)制過程人大發(fā)揮的作用有限，大致每年年底開始編制預算草案，經(jīng)國務院總理批準后送至人大，人大預算工委協(xié)調(diào)后，到了財政部再返回人大財經(jīng)委，這時馬上要開“兩會”，根本沒有時間來修改預算。此外，人大對預算應該有質(zhì)疑、否定、修改的程序，但《預算法》里沒有規(guī)定，人大只有同意或者不同意的權力，盡管現(xiàn)在投反對票和棄權票的人有所增加，但否定預算的可能性太小，審議難免流于一種形式。
關于預算公開的問題，是公眾關注的焦點，這次草案中雖然有所提及，但是顯然強調(diào)得不夠，預算公布的時間、方式、范圍等應當說得更具體一些。草案提到，除了國家秘密之外，全部預算都要進行公布，但要注意，到底哪些是秘密，哪些不是秘密，必須經(jīng)過人大的投票表決，國務院再照此執(zhí)行，因為人大是最高國家權力機構。在新的《預算法》中，應該強化一點，即預算是立法機關來制定的，政府只是執(zhí)行的責任，要對人大負責，就是對全國人民負責。如果政府官員無視預算的法律效力，任意追加或擠占挪用預算資金，就要追究其法律責任，而且追究的責任是具體的，必要時人大可直接免去其職務。 草案第54條規(guī)定，“各級國庫庫款的支配權屬于本級政府財政部門”，該條同樣有違法理，國庫庫款當屬納稅人所有，支配權歸屬于人民，怎么能夠是一個財政部門的呢？政府只是國庫的經(jīng)管人，只有經(jīng)法定程序得到授權后才可動用。未經(jīng)國家立法機構人大批準審議，任何人都無權向國庫伸手。法律條文更不能這樣規(guī)定，這是常識。即使從現(xiàn)行財政體制來說，各級財政部門對本級財政有支配權也是有問題的，因為也許它另有收益，或者以權謀私挪作他用。 政府的運作全過程，在預算當中都可以體現(xiàn)出來，政府花的錢是人民通過稅收提供的?！额A算法》跟整個國家權力（利）的設置緊密相關，它的重要性僅次于《憲法》。慈禧太后曾把預算改革列在《憲法重大信條十九條》之中，到1910年，通過設置立法院完全得以實現(xiàn)，國庫的雛形已經(jīng)形成，預算基本推進到位，議員們都非常嚴格地審議預算，并且可以對朝廷的預算進行修改刪減，這應該說是非常大的歷史進步。 預算應該體現(xiàn)最基本的分權制衡，以及績效性與完整性，政府的所有收入都應當納入預算，并制定完整的預算報告、預算監(jiān)督以及預算聽證制度，這是我們應該走的方向。現(xiàn)在的修正案草案還有很多不成熟的地方，一旦通過了，就要執(zhí)行很多年，再修改又是若干年以后，所以我認為征求社會意見的時間可以再延長一些。
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